2C_189/2008 - 2008-05-23 - Finances publiques et droit fiscal

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 189/2008 / aka

Urteil vom 23. Mai 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian Bachmann,

gegen

Sozialdepartement der Stadt Zürich, Zentrale Verwaltung, Postfach, 8036 Zürich.

Gegenstand
Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 20. Dezember 2007.

Sachverhalt:

A.
X.________ betreibt in Zürich zwei Kinderkrippen. Für beide Institutionen schloss sie mit dem Sozialdepartement der Stadt Zürich am 20./24. Februar 2006 einen Leistungsvertrag ab (gültig ab 1. Januar 2006 bis 31. Dezember 2009), gemäss welchem das Sozialdepartement Betreuungstage "einkaufte" und diese Leistungen nach einem bestimmten Berechnungsschlüssel honorierte. Wegen Differenzen über Subventionsrückforderungen im Zusammenhang mit der Regelung der Nachzahlung von Elternbeiträgen kündigte X.________ die beiden Subventionsverträge per Ende 2006. Zwischen den Parteien kam es in der Folge zu Verhandlungen über eine Weiterführung der Verträge. Am 31. Juli 2007 erhob X.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine verwaltungsrechtliche Klage mit dem Rechtsbegehren, es sei festzustellen, dass der am 20./24. Februar 2006 geschlossene "Kontrakt 2006 bis 2009" noch bestehe und die Parteien zur Erbringung der vertraglich geregelten Leistungen weiterhin verpflichtet seien. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, zwischen den Parteien bestehe keine über den 31. Juli 2007 hinausgehende Leistungsvereinbarung, und wies die Klage mit Urteil vom 20. Dezember 2007 ab.

B.
X.________ führt hiegegen am 26. Februar 2008 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Begehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und festzustellen, dass die beiden Verträge nach wie vor in Kraft stünden und die Parteien zur Erbringung der vertraglich geschuldeten Leistungen verpflichtet seien.

Das Sozialdepartement der Stadt Zürich beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht stellt (unter Hinweis auf die Erwägungen seines Entscheides) den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

C.
Mit Präsidialverfügung vom 10. April 2008 wurden das Sozialdepartement der Stadt Zürich und die Beschwerdeführerin im Sinne einer vorsorglichen Massnahme angehalten, die gemäss den Verträgen vom 20./24. Februar 2006 geschuldeten Leistungen bis Ende April 2008 zu erbringen.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keine der Ausnahmen gemäss Art. 83 BGG fällt. Das Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher zulässig. Die Beschwerdeführerin ist zu seiner Ergreifung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

2.
Das angefochtene kantonale Urteil befindet, wovon übereinstimmend auch die Parteien ausgehen, über Ansprüche aus einem öffentlichrechtlichen Vertrag, der die Voraussetzungen für den Bezug von Subventionen regelt. Das Privatrecht ist auf solche Verträge nicht direkt anwendbar. Die Regeln des Obligationenrechts können jedoch, soweit sich dies als sachgerecht erweist, auf öffentlichrechtliche Verträge analog Anwendung finden. Das Bundesgericht prüft die Handhabung dieser vertragsrechtlichen Grundsätze, wenn es sich um eine dem kantonalen öffentlichen Recht zuzuordnende Materie handelt, gleich wie die Auslegung des entsprechenden einfachen Gesetzesrechts nur unter dem Gesichtswinkel der Verfassungskonformität, d.h. insbesondere des Willkürverbotes (BGE 122 I 328 E.1 a/bb, S. 331 f., und E.3a, S. 333 f.; 105 la 207 E. 2c S. 211 f.). Solche Verfassungsrügen müssen ausdrücklich erhoben und gehörig begründet werden (Art. 42 Abs. 2 i.V. mit Art. 106 Abs. 2 BGG).

3.
Die vorliegende Beschwerdeschrift erschöpft sich in weitschweifigen Ausführungen über die Tragweite und Hintergründe der vorhandenen Parteierklärungen, ohne das Vorliegen einer Verfassungsverletzung auch nur zu behaupten. Sie beruft sich einzig auf einzelne Bestimmungen des Obligationenrechts (Art. 1 und Art. 18 Abs. 1), deren Verletzung hier nach dem Gesagten als (direkter) Beschwerdegrund ausser Betracht fällt. Dass das Verwaltungsgericht allgemeine Grundsätze des Vertragsrechts in unhaltbarer Weise angewendet und dadurch gegen das Willkürverbot verstossen habe, wird weder gerügt noch dargetan. Mangels einer tauglichen Begründung ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten.

4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass Y.________, welche als zuständige Abteilungsleiterin des städtischen Sozialdepartementes mit E-Mail vom 22. Dezember 2006 einem Vorschlag der Krippenbetreiberin zugestimmt haben soll, im angefochtenen Urteil (S. 9) als blosse "Sachbearbeiterin" bezeichnet werde, und erblickt hierin eine offensichtlich aktenwidrige Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG. Diese Rüge ist, da die behauptete Verkennung der hierarchischen Stellung von Y.________ nach der Darstellung in der Beschwerdeschrift (S. 9 f.) für das Ergebnis der Beurteilung von Bedeutung sein könnte, insoweit zulässig (Art. 97 Abs. 1 BGG). Sie vermag jedoch nicht durchzudringen. Das Sozialdepartement hält dem Einwand der Beschwerdeführerin in seiner Vernehmlassung entgegen, unter Sachbearbeitung sei lediglich die Zuständigkeit und Verantwortung für ein bestimmtes Sachgebiet zu verstehen, ohne dass sich hieraus eine hierarchische Funktion ablesen lasse; die im angefochtenen Urteil funktional verwendete Bezeichnung von Y.________ als Sachbearbeiterin sei nicht als degradierend zu verstehen. Dem ist grundsätzlich beizupflichten. Die Bezeichnung als Sachbearbeiterin ist jedenfalls nicht offensichtlich unrichtig, und die
Erwägungen des angefochtenen Urteils lassen auch nicht darauf schliessen, dass der erwähnten Nachricht vom 22. Dezember 2006 wegen Verkennung der hierarchischen Stellung der Absenderin ein falscher Stellenwert beigemessen wurde.

5.
Die Beschwerde erweist sich damit, soweit darauf überhaupt einzutreten ist, als unbegründet. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Seitens der Stadt Zürich besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Sozialdepartement der Stadt Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Mai 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Merkli Klopfenstein

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.