8C_255/2014 - 2015-03-23 - Assurance-chômage - Assurance-chômage (indemnité de chômage, période de cotisations)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8C 255/2014

Arrêt du 23 mars 2015

Ire Cour de droit social

Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Maillard.
Greffière : Mme von Zwehl.

Participants à la procédure
Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage,
Avenue Léopold-Robert 11A, 2302 La Chaux-de-Fonds,
recourante,

contre

A.________,
intimée.

Objet
Assurance-chômage (indemnité de chômage; période de cotisations),

recours contre le jugement de la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois du 20 mars 2014.

Faits :

A.
Après son divorce, A.________ s'est inscrite au chômage. Elle a été employée à 60 % par la société B.________ SA (anciennement C.________ SA) du 22 novembre 2010 au 31 juillet 2011 sur la base d'un contrat de durée déterminée. Arrivée en fin de droit de chômage, A.________ a conclu le 8 novembre 2011 un contrat de travail temporaire avec l'Etat de Neuchâtel pour une durée allant du 7 novembre 2011 au 6 mai 2012. Le contrat, qui portait sur une activité de collaboratrice à 50 % auprès du Service D.________ , a été résilié le 13 décembre 2011, au cours de la période d'essai, A.________ se trouvant en arrêt maladie de longue durée. Du 6 août au 26 décembre 2012, la prénommée a travaillé à 50 % auprès du Service E.________ en vertu d'un nouveau contrat de travail temporaire conclu le 8 août 2012 avec l'Etat de Neuchâtel. A partir du 1er janvier 2013, elle a été engagée à temps partiel par la société F.________ AG, puis licenciée en raison d'une restructuration interne avec effet au 31 mai 2013.
Le 16 juillet 2013, A.________ s'est à nouveau annoncée à l'assurance-chômage en requérant des indemnités de chômage à partir du 1er juin 2013. Par décision du 23 août 2013, confirmée sur opposition le 1er novembre 2013, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (ci-après: la caisse) lui a refusé le droit au chômage, au motif qu'elle ne présentait pas une période de cotisation de douze mois au minimum durant le délai-cadre déterminant qui s'étendait du 1er juin 2011 au 31 mai 2013, mais seulement de sept mois (soit du 1er juin au 31 juillet 2011 et du 1er janvier au 31 mai 2013).

B.
Par jugement du 20 mars 2014, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois a admis le recours formé par A.________ contre la décision sur opposition du 1er novembre 2013. Elle a annulé cette décision et renvoyé la cause à la caisse pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

C.
La caisse interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement cantonal dont elle requiert l'annulation. Elle conclut au renvoi de la cause à l'autorité précédente ou à l'autorité de première instance pour nouvelle décision au sens des considérants.
A.________ et le Secrétariat d'Etat à l'économie ne se sont pas déterminés.

D.
Par ordonnance du 11 juillet 2014, le juge instructeur a attribué l'effet suspensif au recours.

Considérant en droit :

1.
En tant qu'il renvoie la cause à la caisse pour nouvelle décision, le jugement entrepris doit être qualifié de décision incidente, qui ne peut être déférée immédiatement au Tribunal fédéral que si la condition du préjudice irréparable est réalisée ou pour des motifs d'économie de la procédure (art. 93 al. 1 let. a LTF). Lorsqu'une administration ou un assureur social sont contraints par le jugement incident à rendre une décision qu'ils estiment contraire au droit et qu'ils ne pourront eux-mêmes pas attaquer, un tel jugement incident peut être déféré au Tribunal fédéral sans attendre le prononcé du jugement final (ATF 133 V 477 consid. 5.2 p. 483). Cette éventualité est en l'espèce réalisée, le jugement attaqué ayant un effet contraignant pour la recourante en ce sens que celle-ci est tenue de statuer à nouveau sur le droit aux prestations de chômage de l'intimée en considérant que celle-ci remplit la condition de la période de cotisation. Il convient par conséquent d'entrer en matière.

2.

2.1. Selon l'art. 8 al. 1 let. e LACI (RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré. Des délais-cadres de deux ans s'appliquent, en règle générale, aux périodes d'indemnisation et de cotisation (art. 9 al. 1 LACI). Le délai-cadre applicable à la période d'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (art. 9 al. 2 LACI). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (art. 9 al. 3 LACI). Celui qui, dans les limites du délai-cadre, a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation (art. 13 al. 1 LACI).

2.2. L'art. 23 al. 3bis , 1re phrase, LACI, entré en vigueur au 1er avril 2011 (RO 2011 1167), prévoit qu'un gain réalisé dans le cadre d'une mesure relative au marché du travail financée par les pouvoirs publics n'est pas assuré. Cette disposition se rapporte aussi bien au calcul du gain assuré qu'à la période de cotisation (ATF 139 V 212). Selon l'art. 38 al. 1 OACI (RS 837.02), sont réputées mesures relatives au marché du travail au sens de l'art. 23 al. 3bis LACI, les mesures d'intégration professionnelle financées en tout ou en partie par les pouvoirs publics.

3.
La caisse reproche aux premiers juges d'avoir retenu que les activités exercées par l'intimée dans le cadre des contrats d'emplois temporaires conclus avec l'Etat de Neuchâtel comptaient comme période de cotisation alors qu'elles s'inscrivaient dans un contexte de mesures cantonales d'intégration professionnelle au sens des art. 23 al. 3bis LACI et 38 al. 1 OACI, de sorte qu'elles ne pouvaient pas être prises en considération pour l'ouverture du droit aux prestations de l'assurance-chômage.

4.
Le champ d'application de l'art. 23 al. 3bis LACI concerne les mesures du marché du travail par opposition aux emplois ordinaires sur le marché du travail (voir BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, éd. 2014, n. 45 ad art. 23 LACI). Il s'est agi d'empêcher que des programmes d'emploi temporaire soient organisés dans le seul but de générer des périodes de cotisations de l'assurance-chômage (Message du 3 septembre 2008 relatif à la modification de la loi sur l'assurance-chômage, FF 2008 7029 ss, p. 7046). La distinction entre une activité lucrative ordinaire et une mesure relative au marché du travail s'opère en fonction d'indices tels que le mode de conclusion du contrat, les prestations contractuelles, la durée du contrat et le but de celui-ci (ATF 139 V 212 consid. 4.2 p. 214; BORIS RUBIN, ibid.).
En l'espèce, les contrats de travail conclus les 8 novembre 2011 et 8 août 2012 entre l'intimée et l'Etat de Neuchâtel, représenté par l'office des emplois temporaires, font référence aux art. 23 ss du Règlement [de la République et canton de Neuchâtel] du 20 décembre 2006 concernant les mesures d'intégration professionnelle (RMIP; RSN 823. 201). Ce règlement institue des mesures cantonales complémentaires aux mesures du marché du travail prévues par la législation fédérale (art. 1 RMIP en relation avec l'art. 42 de la loi [de la République et canton de Neuchâtel] du 25 mai 2004 sur l'emploi et l'assurance-chômage [LEmpl; RSN 813.10]). L'art. 23 RMIP concerne les programmes d'emplois temporaires. Ces programmes donnent aux demandeurs d'emploi qui n'ont pas ou plus droit aux indemnités de l'assurance-chômage la possibilité de travailler à titre temporaire au sein notamment d'une administration fédérale, cantonale ou communale (al. 1). La durée de la mesure est en principe de six mois, renouvelable pour une durée maximale de six mois (al. 3). La participation à un programme d'emplois temporaires est soumise à la réalisation de certaines conditions qui sont fixées à l'art. 24 RMIP. C'est l'office des emplois temporaires qui examine
les demandes y relatives (art. 18 RMIP). Les dépenses entraînées par cette mesure sont assumées par l'Etat et les communes (art. 13 RMIP).

5.
Compte tenu du mode de conclusion des contrats de travail en cause et des conditions que l'intimée a dû remplir pour en bénéficier, on doit retenir que l'on se trouve en présence d'une mesure du marché du travail financée par les pouvoirs publics qui tombe dans le champ d'application de l'art. 23 al. 3bis LAC et non pas d'un contrat de travail ordinaire. En conséquence, les activités exercées par l'intimée à ce titre ne peuvent générer des périodes de cotisation. Le recours doit être admis et le jugement attaqué annulé.

6.
Il peut être exceptionnellement renoncé à la perception de frais judiciaires (art. 66 al. 1 , 2 ème phrase, LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis. La décision de la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois du 20 mars 2014 est annulée. La décision sur opposition de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage du 1er novembre 2013 est confirmée.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, et au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).

Lucerne, le 23 mars 2015

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Leuzinger

La Greffière : von Zwehl

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
¹	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
^a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
^b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
^c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
^d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
^e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
^f	s'il est apte au placement (art. 15), et
^g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
²	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 9 Délais-cadres - 1 Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.37
¹	Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.37
²	Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies.
³	Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt.
⁴	Lorsque le délai-cadre s'appliquant à la période d'indemnisation est écoulé et que l'assuré demande à nouveau l'indemnité de chômage, de nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.38

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 9 Délais-cadres - 1 Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.37
¹	Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.37
²	Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies.
³	Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt.
⁴	Lorsque le délai-cadre s'appliquant à la période d'indemnisation est écoulé et que l'assuré demande à nouveau l'indemnité de chômage, de nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.38

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 9 Délais-cadres - 1 Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.37
¹	Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.37
²	Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies.
³	Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt.
⁴	Lorsque le délai-cadre s'appliquant à la période d'indemnisation est écoulé et que l'assuré demande à nouveau l'indemnité de chômage, de nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.38

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 13 Période de cotisation - 1 Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9, al. 3), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation.48
¹	Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9, al. 3), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation.48
²	Compte également comme période de cotisation le temps durant lequel l'assuré:
^a	exerce une activité en qualité de travailleur sans avoir atteint l'âge à partir duquel il est tenu de payer les cotisations AVS;
^b	sert dans l'armée, dans le service civil ou dans la protection civile conformément au droit suisse ou accomplit un cours obligatoire d'économie familiale qui a lieu pendant toute la journée et durant au moins deux semaines sans discontinuer;
^c	est partie à un rapport de travail, mais ne touche pas de salaire parce qu'il est malade (art. 3 LPGA51) ou victime d'un accident (art. 4 LPGA) et, partant, ne paie pas de cotisations;
^d	a interrompu son travail pour cause de maternité (art. 5 LPGA) dans la mesure où ces absences sont prescrites par les dispositions de protection des travailleurs ou sont conformes aux clauses des conventions collectives de travail.
^2bis	et 2ter ...53
³	...54
⁴	Le Conseil fédéral peut fixer des règles de calcul et la durée des périodes de cotisation tenant compte des conditions particulières pour les assurés qui tombent au chômage après avoir travaillé dans une profession où les changements d'employeur ou les contrats de durée limitée sont usuels.55
⁵	Les modalités sont réglées par voie d'ordonnance.56

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 23 Gain assuré - 1 Est réputé gain assuré le salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS qui est obtenu normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports de travail durant une période de référence, y compris les allocations régulièrement versées et convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des indemnités pour inconvénients liés à l'exécution du travail. Le montant maximum du gain assuré (art. 18 LPGA104) correspond à celui de l'assurance-accidents obligatoire.105 Le gain n'est pas réputé assuré lorsqu'il n'atteint pas un montant minimum. Le Conseil fédéral détermine la période de référence et fixe le montant minimum.106
¹	Est réputé gain assuré le salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS qui est obtenu normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports de travail durant une période de référence, y compris les allocations régulièrement versées et convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des indemnités pour inconvénients liés à l'exécution du travail. Le montant maximum du gain assuré (art. 18 LPGA104) correspond à celui de l'assurance-accidents obligatoire.105 Le gain n'est pas réputé assuré lorsqu'il n'atteint pas un montant minimum. Le Conseil fédéral détermine la période de référence et fixe le montant minimum.106
²	Pour les assurés qui, au terme d'un apprentissage, touchent des indemnités de chômage, ainsi que pour les personnes qui sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation, le Conseil fédéral fixe des montants forfaitaires comme gain assuré. Il tient compte en particulier de l'âge, du niveau de formation ainsi que des circonstances qui ont amené à la libération des conditions relatives à la période de cotisation (art. 14).107
^2bis	Lorsque des personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont exercé une activité soumise à cotisation pendant douze mois au moins dans les limites du délai-cadre de cotisation, le gain assuré est calculé en fonction du salaire touché et du montant forfaitaire réduit en proportion du taux d'occupation.108
³	Un gain accessoire n'est pas assuré. Est réputé accessoire tout gain que l'assuré retire d'une activité dépendante exercée en dehors de la durée normale de son travail ou d'une activité qui sort du cadre ordinaire d'une activité lucrative indépendante.
^3bis	Un gain réalisé dans le cadre d'une mesure relative au marché du travail financée par les pouvoirs publics n'est pas assuré. Les mesures visées aux art. 65 et 66a sont réservées.109
⁴	...110
⁵	...111

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 38 Mesures financées par les pouvoirs publics - (art. 23, al. 3bis, LACI)
¹	Sont réputées mesures relatives au marché du travail au sens de l'art. 23, al. 3bis, 1re phrase, LACI, les mesures d'intégration financées en tout ou partie par les pouvoirs publics.
²	S'agissant des mesures visées à l'al. 1, les cantons veillent à ce qu'aucun gain assuré ne soit attesté à l'attention des caisses de chômage.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.