2C_305/2011 - 2011-08-22 - Droits réels

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 305/2011

Urteil vom 22. August 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Küng.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Joachim Lerf,

gegen

1. Kantonale Behörde für Grundstückverkehr, Präsident, ruelle Notre-Dame 2, 1701 Freiburg,
2. Y.________,
vertreten durch Fürsprecher Franz Müller
und Rechtsanwalt Dr. Gian Sandro Genna,
3. Z.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Valentin Schumacher,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Art. 29 Abs. 1 BV; Ausstand,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg vom 16. Februar 2011.

Sachverhalt:

A.
Der im September 2003 verstorbene A.________ hinterliess seiner Ehefrau sowie den drei Kindern X.________, Y.________ und Z.________ u.a. das Weingut W.________ in der Gemeinde B.________. Dieses umfasst Schloss, Schlosspark, Rebland, Wald, Grundstücke sowie verschiedene Gebäude. Der gesamte Nachlass steht im Gesamteigentum der drei Kinder (Erbengemeinschaft); der Ehefrau des Erblassers steht die lebenslängliche Nutzniessung zu. Da keine Einigung über die Teilung des Nachlasses erzielt werden konnte, reichte X.________ beim Zivilgericht des Seebezirks gegen ihre Geschwister eine Erbteilungsklage ein.

Am 10. Juni 2010 ersuchte Y.________ die Kantonale Behörde für Grundstückverkehr festzustellen, dass das Weingut ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) sei und demnach dem Realteilungs- und Zerstückelungsverbot (Art. 58 BGBB) unterliege. Im Rahmen dieses Verfahrens verlangte X.________ gestützt auf Art. 29 Abs. 1 BV "formell den Ausstand sämtlicher Mitglieder der Behörde für Grundstückverkehr". Mit Präsidialentscheid vom 7. Oktober 2010 wurde das Ausstandsbegehren abgewiesen. Die von X.________ dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht Freiburg mit Urteil vom 16. Februar 2011 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt X.________ dem Bundesgericht, das erwähnte Urteil des Kantonsgerichts Freiburg aufzuheben und ihr Ausstandsbegehren gegen sämtliche Mitglieder der Kantonalen Behörde für Grundstückverkehr des Kantons Freiburg gutzuheissen.

Die Kantonale Behörde für Grundstückverkehr und das Kantonsgericht Freiburg beantragen die Abweisung der Beschwerde.

Y.________ und Z.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
1.1 Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Zwischenentscheid über den Ausstand der Mitglieder der Kantonalen Behörde für Grundstückverkehr kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (Art. 92 Abs. 1 BGG).

1.2 Soweit die Beschwerdeführerin auch die Aufhebung der Präsidialverfügung der Behörde für Grundstückverkehr verlangt, ist darauf nicht einzutreten. Diese ist durch den Entscheid der Vorinstanz ersetzt worden (Devolutiveffekt).

2.
2.1 Die Kantonale Behörde für Grundstückverkehr ist für die Anwendung des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht zuständige Behörde (Art. 4 Abs. 1 des kantonalen Ausführungsgesetzes vom 28. September 1993 zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht [AGBGBB/FR]). Ihr Präsident sowie vier Mitglieder und vier Ersatzmitglieder werden vom Staatsrat ernannt; der Staatsrat ernennt zudem einen Sekretär und zwei stellvertretende Sekretäre. Die Behörde ist administrativ der für die Landwirtschaft zuständigen Direktion zugewiesen (Art. 5 AGBGBB/FR); diese ist auch Aufsichtsbehörde (Art. 9 AGBGBB/FR). Das Verfahren richtet sich gemäss Art. 6 AGBGBB/FR nach dem kantonalen Gesetz vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/FR).

2.2 Die Behörde für Grundstückverkehr ist wie deren Aufsichtsbehörde keine richterliche, sondern eine Administrativbehörde. Wann deren Mitglieder in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht und den aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleiteten Grundsätzen (Urteil 2C 36/2010 vom 14. Juni 2010 E. 3.1).

2.3 Die Ausstandsgründe sind kantonalrechtlich in Art. 21 VRG/FR geregelt. Die Beschwerdeführerin macht indessen nicht geltend, dass sich aus dieser Bestimmung weitergehende Ausstandspflichten als aus Art. 29 Abs. 1 BV ergeben würden und dass die Vorinstanz diese Norm verfassungswidrig angewendet habe. Es ist daher einzig zu prüfen, ob die Verneinung eines Ausstandsgrundes vor Art. 29 Abs. 1 BV standhält.
Die Beschwerdeführerin rügt denn auch lediglich eine Verletzung dieser Bestimmung bzw. von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Sie erblickt diese zunächst darin, dass der vom Ausstandsgesuch ebenfalls betroffene Präsident der Behörde für Grundstückverkehr und nicht die Aufsichtsbehörde über den Ausstand entschieden habe; weiter beanstandet sie, dass die vom Staatsrat ernannten Mitglieder der Behörde für Grundstückverkehr nicht unparteilich seien, weil der Kanton Freiburg selber ein Interesse am Erwerb des Weingutes habe.

2.4 Nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Richter - objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein (BGE 133 I 1 E. 6.2 S. 6 mit Hinweisen).
Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art. 29 Abs. 1 BV eine analoge Garantie. Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation ermittelt werden (BGE 125 I 119 E. 3d und 3f S. 123 ff., 209 E. 8a S. 217 f.). Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer, Aufgaben einhergeht (zum Ganzen: GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, Rz. 18 zu Art. 29 BV).

2.5 Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel nur dann, wenn der Amtsträger selbst Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat und insoweit in "eigener Sache" entscheidet. Eine Beurteilung aller konkreten Umstände ist indessen in jedem Fall unabdingbar. Das Ausstandsbegehren hat sich zudem immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Personen zu richten, und nicht gegen eine Gesamtbehörde (Urteile 1B 86/2011 vom 14. April 2011 E. 3.3 und 1C 278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2; vgl. BGE 122 II 471 E. 3).

2.6 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Behörde selbst über ihren eigenen Ausstand bzw. über denjenigen ihrer Mitglieder bestimmen, wenn die gestellten Ablehnungsbegehren unzulässig sind (Urteil 2C 8/2007 vom 27. September 2007 E. 2.4).

2.7 Dies trifft hier zu. Für den Fall, dass sich das Ausstandsbegehren gegen eine ganze Behörde richtet, enthält das kantonale Verfahrensrecht keine Regelung. Die in Art. 21 VRG/FR genannten Ausstandsgründe beziehen sich stets auf eine einzelne Person der jeweiligen Behörde und nicht auf diese als Ganzes. Deshalb sind Ausstandsgesuche, die sich gegen die ganze Behörde richten, von vornherein unzulässig (vgl. Urteil 1B 86/2011 vom 14. April 2011 E. 3.3.1). Zudem kann auch nach feststehender Praxis des Bundesgerichts eine Behörde nicht als Ganzes abgelehnt werden, wenn - wie im vorliegenden Fall - keine Ausstandsgründe gegen einzelne Mitglieder geltend gemacht werden, weshalb die Behörde auch selber über das Ausstandsbegehren entscheiden durfte. Es sind denn auch keine unmittelbaren persönlichen Interessen (vgl. Art. 21 VRG/FR) der einzelnen Behördenmitglieder ersichtlich; solche werden auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Dass der Kanton Freiburg ein Interesse am Erwerb des Schlossgutes hat und die Mitglieder der Behörde vom Staatsrat gewählt werden, vermag entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin noch keineswegs den Anschein der Befangenheit aller Mitglieder der Behörde in Bezug auf den im vorliegenden Fall
streitigen Sachverhalt zu erwecken. Es kann im Übrigen auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid (E. 5) verwiesen werden, denen weiter nichts beizufügen ist.

3.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Entsprechend diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat zudem Y.________, welcher eine Vernehmlassung eingereicht hat, für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 BGG). Z.________, die lediglich einen Abweisungsantrag ohne weitere Ausführungen eingereicht hat, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat Y.________ für das Verfahren vor Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Freiburg schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. August 2011

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Küng

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 211.412.11 Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) LDFR Art. 7 Entreprise agricole; en général - 1 Par entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'oeuvre standard. Le Conseil fédéral fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les valeurs servant au calcul de l'unité de main-d'oeuvre standard.10
¹	Par entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'oeuvre standard. Le Conseil fédéral fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les valeurs servant au calcul de l'unité de main-d'oeuvre standard.10
²	Aux mêmes conditions, les entreprises d'horticulture productrice sont assimilées à des entreprises agricoles.
³	Pour apprécier s'il s'agit d'une entreprise agricole, on prendra en considération les immeubles assujettis à la présente loi (art. 2).
⁴	Doivent, en outre, être pris en considération:
^a	les conditions locales;
^b	la possibilité de construire des bâtiments manquants nécessaires à l'exploitation ou de transformer, rénover ou remplacer ceux qui existent, lorsque l'exploitation permet de supporter les dépenses correspondantes;
^c	les immeubles pris à ferme pour une certaine durée.
^4bis	Pour apprécier s'il y a propriété d'une entreprise agricole au sens des art. 21, 36, al. 2, 42, al. 2, 47, al. 2, et 49, al. 2, on prendra également en considération les immeubles visés à l'al. 4, let. c.11
⁵	Une entreprise mixte est une entreprise agricole lorsqu'elle a un caractère agricole prépondérant.

SR 211.412.11 Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) LDFR Art. 58 Interdiction de partage matériel et de morcellement - 1 Aucun immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une entreprise agricole (interdiction de partage matériel).
¹	Aucun immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une entreprise agricole (interdiction de partage matériel).
²	Les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées.32
³	En outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 92 Décisions préjudicielles et incidentes concernant la compétence et les demandes de récusation - 1 Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
¹	Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
¹	Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
²	La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for.
³	L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.