1A.155/1999 - 2000-05-22 - Expropriation - [AZA 3] 1A.155/1999/hzg I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG

[AZA 3]
1A.155/1999/hzg

I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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22. Mai 2000

Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Ludwig und Gerichtsschreiber Steinmann.

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In Sachen

Einwohnergemeinde Cham, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Frigo, Chamer Fussweg 11, Zug

gegen

Hammer Retex AG, Obermühlestrasse 22, Cham,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Max Brändli, Hasenbühlweg 9, Zug,
SchätzungkommissiongemässAbs. 55BauGdesKantons Z u g, c/o Kantonsgerichtspräsidium Zug,
VerwaltungsgerichtdesKantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,

betreffend
materielle Enteignung, hat sich ergeben:

A.- Die Hammer Retex AG ist Eigentümerin der Grundstücke GB Nr. 1505 und 1506 mit einer Gesamtfläche von 4'299 m2 in der Gemeinde Cham. Die nicht überbauten Parzellen lagen nach dem Zonenplan von 1980 (von der Gemeinde in der Urnenabstimmung am 9. November 1980 beschlossen, vom Regierungsrat am 21. September 1981 genehmigt) in einer dreigeschossigen Wohn- und Gewerbezone (WG3). Mit dem Zonenplan von 1990 (von der Gemeindeversammlung am 10. Dezember 1990 beschlossen, vom Regierungsrat am 2. Juli 1991 genehmigt) wurden die Parzellen der Landwirtschaftszone, überlagert von einer Landschaftsschutzzone, zugeteilt.

B.- Mit Klage vom 23. Januar 1995 gelangte die Hammer Retex AG an die Schätzungskommission des Kantons Zug und beantragte eine Entschädigung wegen materieller Enteignung von mindestens Fr. 2'407'440. -- nebst Zins zu 7 % seit dem 20. November 1991. Mit Entscheid vom 21. Mai 1996 verneinte die Schätzungskommission das Vorliegen einer materiellen Enteignung und wies die Klage ab.

C.- Gegen diesen Entscheid gelangte die Hammer Retex AG an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug. Dessen Verwaltungsrechtliche Kammer stellte mit Urteil vom 10. Juni 1999 fest, dass die Zuweisung der fraglichen Grundstücke zur Landwirtschaftszone eine materielle Enteignung bewirkt habe, die Anspruch auf Entschädigung gebe. Zur Festsetzung der Höhe der Entschädigung wies das Gericht die Sache an die Schätzungskommission zurück.
D.- Mit Eingabe vom 23. Juli 1999 hat die Einwohnergemeinde Cham beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie stellt den Antrag, es sei das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und der Entscheid der
Schätzungskommission zu bestätigen.

Die Hammer Retex AG (als private Beschwerdegegnerin) und das Verwaltungsgericht beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumplanung beantragt deren Gutheissung.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.- a) Das Verwaltungsgericht bejahte im angefochtenen Urteil dem Grundsatz nach das Vorliegen einer materiellen Enteignung als Folge der kommunalen Nutzungsplanung und wies die Angelegenheit für die Festsetzung der Entschädigung an die Schätzungskommission zurück. Gegen das Urteil kann trotz des Umstandes, dass es das Verfahren nicht abschliesst, beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden (BGE 123 I 325 S. 328, mit Hinweisen). Es stellt einen letztinstanzlichen Entscheid über die Entschädigungspflicht im Sinne von Art. 5 RPG dar und kann daher nach Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198). Die Einwohnergemeinde Cham ist dazu gemäss Art. 34 Abs. 2 RPG legitimiert (BGE 118 Ib 196 E. 1a S. 198). Ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfüllt alle Sachurteilsvoraussetzungen, sodass auf sie einzutreten ist.

b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a OG). Das Bundesgericht ist nach Art. 105 Abs. 2 OG an die Feststellung des Sachverhalts gebunden, wenn - wie hier - ein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt hat.

c) Da sich der Sachverhalt mit hinreichender Klarheit aus den Akten ergibt, erübrigt sich die Durchführung des beantragten Augenscheins.

2.- a) Umstritten ist vorab, ob es sich bei der Zuweisung der fraglichen Parzellen zur Landwirtschaftszone durch den Zonenplan von 1990 um eine Auszonung oder um eine Nichteinzonung handelt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine Nichteinzonung vor, wenn bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsmässigen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen wird. Dabei ist nicht von Bedeutung, ob die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 125 II 431 E. 3b, mit Hinweisen). Von einer Auszonung wird dagegen gesprochen, wenn eine Parzelle, die entsprechend den Grundsätzen des revidierten Bodenrechts bzw. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) förmlich der Bauzone zugewiesen war, einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 122 II 326 E. 4c; Enrico Riva, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 140 zu Art. 5). Es stellt sich somit vorerst die Frage, ob die Zonenplanung der Einwohnergemeinde Cham von 1980 die bundesrechtlichen Vorgaben formell und materiell bereits erfüllte oder ob es dazu noch der
Revision von 1990 bedurfte.
b) Die Parteien sind sich einig, dass die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Cham von 1980 verfahrensmässig, d.h. bezüglich der Mitwirkungs-, Genehmigungs- und Rechtsschutzanforderungen den Grundsätzen des Bundesrechts genügte (Art. 4 , 26 und 33 RPG; BGE 117 Ib 4 E. 3b S. 8). Das Verwaltungsgericht ist darüber hinaus zum Schluss gekommen, die Bau- und Zonenordnung habe auch materiell den bundesrechtlichen Anforderungen entsprochen. Anderer Meinung ist diesbezüglich - mit der Schätzungskommission - die Beschwerdeführerin.

Materiell liegt ein bundesrechtskonformer Nutzungsplan vor, wenn er die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt und jenes Land in die Bauzonen einbezieht, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 [WEG; SR 843]). Dabei müssen auch die übrigen raumplanerischen Ziele und Grundsätze (Art. 1 , 3 und 17 RPG) beachtet worden sein (BGE 117 Ib 4 E. 3a/cc S. 8; unveröffentlichtes Urteil vom 27. Oktober 1998 i.S. Schmid, E. 2c). Ob der Zonenplan von 1980 diese Anforderungen erfüllt hat, ist ungeachtet dessen, dass er unter der Herrschaft des RPG beschlossen und genehmigt worden ist, zu prüfen (BGE 122 II 326 E. 5c in fine S. 332).

c) Das Baugesetz für den Kanton Zug vom 18. Mai 1967 (BauG) sah in der 1980 geltenden Fassung nebst Bauzonen auch Zonen, die späterer Planung vorbehalten waren (sog. SPV-Zonen), sowie übriges Gemeindegebiet (§ 19 Abs. 1 und 2 BauG) vor. Die Gemeinden konnten vorschreiben, dass in den SPV-Zonen nichtlandwirtschaftliche Bauten nur bewilligt werden durften, wenn die Gemeinde durch den Bau und Unterhalt der Erschliessungsanlagen nicht belastet wurde und wenn keine wesentlichen Nachteile für eine spätere bauliche Entwicklung zu befürchten waren (§ 23 Abs. 2 BauG). Im übrigen Gemeindegebiet durften "ausnahmsweise" nichtlandwirtschaftliche Wohnbauten bewilligt werden, wenn für die Gemeinde dadurch keine Lasten entstanden und die Erschliessung sichergestellt war (§ 24 BauG).

Das Verwaltungsgericht hält dafür, die nach § 24 BauG gegebene Möglichkeit, im übrigen Gemeindegebiet unter bestimmten Voraussetzungen auch andere als landwirtschaftliche oder sonstwie standortgebundene Bauten zu erstellen, besage noch nicht, dass das Baugebiet ungenügend vom Nichtbaugebiet abgegrenzt gewesen sei. Zum einen sei die Praxis zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach § 24 BauG streng gewesen; zum andern sei die Bauordnung der Gemeinde Cham von 1980 (BauO 80) über das kantonale Recht hinausgegangen, indem nach § 52 Abs. 2 BauO 80 solche Ausnahmebewilligungen nur hätten erteilt werden dürfen, wenn auch die Voraussetzungen des eidgenössischen Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (GSchG 71; AS 1972 S. 950 ff.), wonach im Wesentlichen nur noch standortgebundene Bauten entsprechend dem späteren RPG zugelassen wurden, erfüllt gewesen seien. Auch durch die SPV-Zonen habe keine bundesrechtswidrige Vermischung von Baugebiet und Nichtbaugebiet stattgefunden. § 19 Abs. 2 BauG habe diese Reservezonen zum Nichtbaugebiet gezählt. Daran ändere § 39 Abs. 1 BauO 80, der die SPV-Zonen missverständlich unter "Baugebiet" aufgeführt habe, nichts. Nach § 39 Abs. 3 BauO 80 hätten für diese Zonen die Bestimmungen von § 58 BauO 80
betreffend das übrige Gemeindegebiet gegolten. Weder habe hier ein Anspruch auf Baubewilligung noch ein solcher auf Aufnahme in eine Bauzone bestanden. Vielmehr habe es sich bei den SPV-Zonen um Zonen im Sinne von Art. 18 RPG gehandelt. Für die Aufnahme in die Bauzone habe es eines Gemeindeversammlungsbeschlusses und der Genehmigung des Regierungsrates bedurft (§ 39 Abs. 3 Satz 3 BauO 80).

Die Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber die Meinung, die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Cham von 1980 habe materiell dem Bundesrecht nicht genügt. Diese habe das Bau- und Nichtbaugebiet nur unvollkommen voneinander getrennt. Eine Landwirtschaftszone habe das zugerische Recht bis zur Baugesetzrevision von 1988 nicht gekannt, und die SPV-Zonen hätten eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet verhindert. Die SPV-Zonen seien Reservebauzonen gewesen (§ 23 Abs. 2 BauG). Mit Hilfe eines Bebauungsplanes hätten sie zur Überbauung freigegeben werden können (§ 55 Abs. 2 BauO 80), was in der Gemeinde Cham denn auch wiederholt geschehen sei, so einmal 1981, zweimal 1982 und zweimal 1985.

d) Sowohl in den SPV-Zonen als auch im sog. übrigen Gemeindegebiet durften nach §§ 23 und 24 BauG i.V.m. §§ 55 und 58 BauO 80 nichtlandwirtschaftliche Bauten "ausnahmsweise" selbst dann erstellt werden, wenn sie nicht standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG waren. Es genügte, dass die Erschliessung gewährleistet werden konnte und die Gemeinde dadurch nicht belastet wurde. In den SPV-Zonen bedurfte es zusätzlich eines Bebauungsplanes, der aber als Sondernutzungsplan für ein bestimmtes Baugebiet vom Einwohnerrat selber beschlossen werden konnte (§§ 32 und 33 BauG). Auch wenn die SPV-Zonen nur durch Beschluss der Einwohnergemeindeversammlung und mit Genehmigung des Regierungsrates in Etappen teilweise oder ganz zur Überbauung freigegeben werden konnten (§ 39 Abs. 3 BO 80), war doch eine punktuelle, d.h. einzelfallweise Überbauung mit nicht standortgebundenen Bauten ohne Umzonung möglich. Das Gleiche gilt für das übrige Gemeindegebiet. Damit entsprach aber die Bau- und Zonenordnung von Cham von 1980 nicht den Grundsätzen des eidg. Raumplanungsrecht.

Daran ändert nichts, dass - wie das Verwaltungsgericht ausführt - kein Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung bestanden hat und die Bewilligungspraxis streng gewesen ist. Auch der Umstand, dass nach § 39 Abs. 3 und § 58 Abs. 2 BauO 80 sowohl im übrigen Gemeindegebiet als auch in den SPV-Zonen die Anforderungen des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes zu erfüllen waren, vermag die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu stützen. Es übersieht, dass der Verweis in § 58 Abs. 2 BauO 80 auf das Gewässerschutzgesetz keine raumplanungsrechtliche, sondern bloss eine erschliessungsrechtliche Bedeutung hatte, nachdem Art. 20 GSchG mit Art. 38 des RPG abgeändert worden war. Die Definition "Baugebiet" in § 19 Abs. 2 BauG sodann hatte lediglich den Zweck, Ansprüche aus materieller Enteignung in den SPV-Zonen und im übrigen Gemeindegebiet auszuschliessen (vgl. den Verweis auf § 3 Abs. 2 BauG), weil dort kein Rechtsanspruch auf eine Baubewilligung bestand. Eine klare Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet vermochte die Bestimmung jedoch nicht herbeizuführen. Zwar könnte eingewendet werden, zumindest für das übrige Gemeindegebiet und eventuell auch für die SPV-Zonen habe seit 1980 Art. 24 RPG gegolten, der entgegenstehenden
kantonalen und kommunalen Vorschriften vorgegangen sei. Das hilft aber nicht darüber hinweg, dass die Bau- und Zonenordnung 80 der Gemeinde Cham materiell den bundesrechtlichen Vorgaben nicht genügte.
e) Bei diesem Ergebnis braucht nicht näher geprüft zu werden, ob sich das Ungenügen der Bau- und Zonenordnung 80 auch aus einer Überdimensionierung der Bauzone und aus weitern Bundesrechtswidrigkeiten (Missachtung von Zielen und Grundsätzen der Raumplanung; Art. 1 und 3 RPG) ergab, wie die Beschwerdeführerin behauptet und die Schätzungskommission - anders als das Verwaltungsgericht - angenommen hatte. Immerhin fällt auf, dass sich der Bericht der Gemeinde Cham vom 31. Oktober 1977 zur Ortsplanung von 1980 noch nicht an bundesrechtlichen Vorgaben orientierte (und auch noch gar nicht orientieren konnte) und dass er die SPV-Zonen zu den Bauzonen zählte (wenn auch zweiter Etappe), woraus sich ein vorgesehenes Baugebiet für einen Zeitraum von rund 30 Jahren ergab (vgl. den erwähnten Bericht S. 4 und den Vorprüfungsbericht der Baudirektion des Kantons Zug zur Ortsplanung 1990 S. 10). Das deutet ebenfalls darauf hin, dass die Bau- und Zonenordnung von 1980 materiell noch nicht dem am 1. Januar 1980 in Kraft getretenen Raumplanungsgesetz angepasst worden war. Diesen Mangel konnte entgegen der Meinung der Beschwerdegegnerin auch die Revision des kantonalen Baugesetzes von 1988 nicht heilen: Gemäss der Übergangsregelung von § 62bis Abs. 1
BauG blieben bis zur Anpassung des jeweiligen Zonenplanes an das RPG die bisherigen Bauzonen unverändert (Abs. 1), und die bisherigen SPV-Zonen galten weiterhin als Bauzonen, soweit darin gemäss der gemeindlichen Bauordnung der Gemeinderat allein oder auf Grund eines Gemeindeversammlungsbeschlusses befugt war, Baubewilligungen zu erteilen (Abs. 2). Selbst wenn nach dieser Vorschrift die SPV-Zonen der Gemeinde Cham insgesamt oder teilweise ab Inkrafttreten der Baugesetzänderung von 1988 nicht mehr zur Bauzone gezählt haben sollten, konnte die Vorschrift den Mangel, dass die gemeindliche Zonenordnung (noch) nicht durch eine gesamthafte Überprüfung durch das zuständige Gemeindeorgan an das RPG angepasst worden war, nicht beheben.
f) Nach dem Gesagten ist die Zuweisung der hier im Streite liegenden Parzellen zur Landwirtschaftszone durch den Zonenplan von 1990 nicht als Auszonung, sondern als Nichteinzonung zu qualifizieren (E. 2a).

3.- a) Eine Nichteinzonung in eine Bauzone löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie trifft den Grundeigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG) befindet. Solche Umstände können möglicherweise eine Einzonung gebieten, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes hat rechnen dürfen. Trifft das nicht zu, kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine
Bauzone, auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt. Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist (BGE 122 II 455 E. 4a und 125 II 431 E. 3b und 4a S. 433/434, mit weitern Hinweisen). Wie es sich damit im vorliegenden Fall verhält, ist im Folgenden zu prüfen.
b) aa) Wie dem Zonenplan von 1990 zu entnehmen ist, grenzen die beiden hier in Frage stehenden unüberbauten Parzellen nur gerade mit ihrer schmalen Nordwestseite an bebautes Gebiet, das seinerseits schon als Auskragung der vorhandenen Siedlung in unüberbautes Gebiet erscheint. Auf den drei andern Seiten ist das Land (abgesehen von der Kantonsstrasse) unüberbaut und gehört zu einem grösseren geschlossenen Landwirtschaftsgebiet. Die Parzellen der Beschwerdeführerin können somit offensichtlich nicht zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG gezählt werden (zum Begriff vgl. BGE 121 II 417 E. 5a; ferner Riva, a.a.O., Rz. 159 zu Art. 5). Unter diesem Gesichtspunkt drängte sich ihre Einzonung somit nicht auf und kann eine materielle Enteignung nicht bejaht werden. Vielmehr hatte die Gemeinde gute Gründe für die Nichteinzonung der Parzellen: Sie nennt insbesondere das Bestreben, den Ortskern vom Siedlungsgebiet Eizmoos/Fad/Langacker zu trennen bzw. ein Zusammenwachsen zu verhindern und den Grüngürtel zwischen Städtlerwald und Lorzeraum zu erhalten.

bb) Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts waren die beiden Parzellen der Beschwerdegegnerin im massgebenden Zeitpunkt zumindest groberschlossen und bedurfte es für die Feinerschliessung und für eine Überbauung - abgesehen von der Bewilligung eines Einlenkers in die Knonauerstrasse und von einer Anschlussbewilligung an die Kanalisation - weder einer Quartierplanung noch einer Mitwirkung von Behörden oder Dritter. Das allein genügt indessen für die Annahme einer materiellen Enteignung nicht (vgl. oben E. 3a). Zusätzliche Voraussetzung wäre, dass die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der Erschliessung oder Überbauung der Parzellen Nr. 1505 und 1506 finanzielle Aufwendungen getätigt hätte. Nach den unwidersprochen gebliebenen Feststellungen der Schätzungskommission ist dies aber nicht der Fall.
cc) Die Beschwerdegegnerin hat vor der Vorinstanz geltend gemacht, es sei ihr unmittelbar vor der Revision der Zonenplanung von den Organen der Gemeinde stets zugesichert worden, dass die Grundstücke in der Bauzone belassen würden. Sie behauptet aber nicht, dass ihr vom für die Zoneneinteilung zuständigen Gemeindeorgan, der Gemeindeversammlung, irgendwelche konkrete Zusicherungen gemacht worden wären. Nur solche hätten aber bei der Beschwerdegegnerin berechtigtes Vertrauen in eine Einzonung begründen können (BGE 117 Ia 285 E. 2b S. 287, Urteil des Bundesgerichts in ZBl 97/1996 S. 36 E. 3d). Es musste der Beschwerdegegnerin bewusst sein, dass weder der Gemeinderat noch andere ihm untergeordnete Planungsorgane verbindliche Zusicherungen abgeben konnten.

dd) Weitere Umstände, die eine Einzonung hätten gebieten können, so dass angenommen werden müsste, die Beschwerdegegnerin sei von der Nichteinzonung enteignungsähnlich getroffen worden, macht die Beschwerdegegnerin selber nicht geltend. Dass die Gemeindeversammlung entgegen dem Antrag des Gemeinderates eine andere, ebenfalls der Beschwerdegegnerin gehörende Parzelle nördlich der Autobahn (Parzelle Fad, Nr. 2282) nicht der Bauzone zugewiesen hat - was offenbar eine Art Kompensation für die Nichteinzonung der Parzellen Nr. 1505 und 1506 hätte sein sollen -, ändert nichts am Ergebnis, dass der Nichteinbezug der letztern Parzellen in die Bauzone keine materielle Enteignung bewirkt hat. Damit kann auch offen bleiben, ob der von der Beschwerdegegnerin durch die gleichzeitige Einzonung der Parzelle Nr. 2276 erzielte Planungsgewinn den Planungsverlust auf den Parzellen Nr. 1505 und 1506 kompensiert oder sogar übertroffen hat und ob dies ein Grund sein könnte, eine Entschädigung aus materieller Enteignung für die beiden letztgenannten Grundstücke zu verweigern.
4.- Aus dem Gesagten ergibt sich gesamthaft, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht auf materielle Enteignung infolge Auszonung erkannt hat. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Die Klage der Beschwerdegegnerin aus materieller Enteignung ist damit endgültig abzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG).

Bei diesem Ergebnis sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Die Einwohnergemeinde Cham hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 159
Abs. 2 OG).

Über die Tragung der Verfahrens- und Parteikosten des kantonalen Verfahrens wird das Verwaltungsgericht im Lichte des vorliegenden Entscheids neu zu befinden haben (Art. 157 und 159 Abs. 6 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 10. Juni 1999 aufgehoben.

Die Klage der Beschwerdegegnerin aus materieller Enteignung wird abgewiesen.

2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000. -- wird der privaten Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.- Die Sache wird zur Neuverlegung der Verfahrens- und Parteikosten des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug zurückgewiesen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Schätzungskommission gemäss Abs. 55 BauG und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug sowie dem Bundesamt für Raumplanung schriftlich mitgeteilt.

______________

Lausanne, 22. Mai 2000

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:

Der Gerichtsschreiber:

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
¹	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
^1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
^1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
^1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
^1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
^a	elle serait due par une collectivité publique;
^b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
^1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
²	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
³	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 4 Information et participation - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
²	Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans.
³	Les plans prévus par la présente loi peuvent être consultés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
¹	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
²	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
³	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 19 Équipement - 1 Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
¹	Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
²	Les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement, si nécessaire de manière échelonnée. Le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers.47
³	Si la collectivité intéressée n'équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais des équipements selon les dispositions du droit cantonal.48

SR 843 Loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP) LCAP Art. 5 Obligation d'équiper
¹	L'équipement général et l'équipement de raccordement des zones destinées à la construction de logements doivent être réalisés par étapes adéquates, compte tenu des besoins, dans un délai maximum de dix à quinze ans.
²	Le droit cantonal désigne les collectivités de droit public responsables de l'équipement. Il peut reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement; dans ce cas, il doit prévoir l'exécution subsidiaire par les collectivités de droit public.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 17 Zones à protéger - 1 Les zones à protéger comprennent:
¹	Les zones à protéger comprennent:
^a	les cours d'eau, les lacs et leurs rives;
^b	les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel;
^c	les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels;
^d	les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés.
²	Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 18 Autres zones et territoires - 1 Le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation.
¹	Le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation.
²	Il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée.
³	L'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 814.20 Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) - Loi sur la protection des eaux LEaux Art. 20 Zones de protection des eaux souterraines
¹	Les cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété.
²	Les détenteurs de captages d'eaux souterraines sont tenus:
^a	de faire les relevés nécessaires pour délimiter les zones de protection;
^b	d'acquérir les droits réels nécessaires;
^c	de prendre à leur charge les indemnités à verser en cas de restriction du droit de propriété.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 38 Dispositions transitoires de la modification du 17 décembre 2010 - 1 Les cantons concernés adaptent leur plan directeur aux exigences de la présente loi dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente modification et veillent, le cas échéant, à ce que les communes concernées prennent les mesures nécessaires dans le même délai, notamment par la fixation de contingents annuels ou d'un taux de résidences principales, par la délimitation de zones d'affectation spéciale ou par le prélèvement de taxes d'incitation.
¹	Les cantons concernés adaptent leur plan directeur aux exigences de la présente loi dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente modification et veillent, le cas échéant, à ce que les communes concernées prennent les mesures nécessaires dans le même délai, notamment par la fixation de contingents annuels ou d'un taux de résidences principales, par la délimitation de zones d'affectation spéciale ou par le prélèvement de taxes d'incitation.
²	À l'expiration de ce délai, aucune nouvelle résidence secondaire ne sera autorisée tant que les cantons et les communes n'auront pas pris les dispositions nécessaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 36 Mesures introductives cantonales - 1 Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
¹	Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
²	Aussi longtemps que le droit cantonal n'a pas désigné d'autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27), et à édicter des restrictions concernant les constructions hors de la zone à bâtir (art. 27a).88
³	Tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.