1C_226/2008 - 2009-01-21 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 226/2008

Urteil vom 21. Januar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schoder.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch
Heinz Indermaur-Hänggi,

gegen

Politische Gemeinde Berneck, Gemeinderat, Rathausplatz 1, Postfach 158, 9442 Berneck,
Regierung des Kantons St. Gallen, vertreten durch
das Baudepartement des Kantons St. Gallen, Rechtsabteilung, Lämmlisbrunnenstrasse 54,
9001 St. Gallen.

Gegenstand
Baugesuch (Terrainveränderung),

Beschwerde gegen das Urteil vom 3. April 2008 des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:

A.
X.________ ist Eigentümer der Parzelle Nr. 892, Grundbuch Berneck. Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Berneck vom 3. März 1989 / 24. April 2003 liegt das Grundstück in der Landwirtschaftszone und im Wald. Es befindet sich an einem Nordhang und hat eine Fläche von rund zwei Hektaren. Im oberen, südlichen Teil befindet sich rund eine Hektare Wald, im unteren, nördlichen Teil rund eine Hektare Wiesland. Ungefähr in der Mitte des Grundstücks verläuft von Nordost nach Südwest ansteigend das unbefestigte Schlossbüchelsträsschen. Im Norden grenzt die Parzelle an den Littenbach.
Der Landwirt A.________ hat das Grundstück in Pacht. Im Bereich des Wieslands nutzt er es als ökologische Ausgleichsfläche. Der Landwirtschaftsbetrieb des Pächters umfasst insgesamt eine landwirtschaftliche Nutzfläche von rund 17 Hektaren und einen Nutztierbestand von 18 Grossvieheinheiten. Es wird vorwiegend Gras- und Milchwirtschaft betrieben.
Am 25. August 2006 reichte X.________ ein Baugesuch für Geländeveränderungen auf seinem Grundstück im Bereich des Wieslandes ein. Beabsichtigt wird, an zwei Stellen Erdreich abzutragen und den Aushub an drei anderen Stellen für Geländeauffüllungen zu verwenden. Am 20. November 2006 verweigerte das Amt für Raumentwicklung (heute: Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, AREG) die Zustimmung zur Baubewilligung und am 5. Dezember 2006 lehnte der Gemeinderat Berneck das Baugesuch ab.
X.________ rekurrierte erfolglos bei der Regierung des Kantons St. Gallen gegen die Abweisung der Baubewilligung. Mit Urteil vom 3. April 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Beschwerde von X.________ ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat. Es schützte die Begründung des Rekursentscheids, wonach die geplanten Geländeveränderungen nicht betriebsnotwendig im Sinn von Art. 16a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und deshalb nicht zonenkonform seien. Sodann seien die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff . RPG nicht erfüllt.

B.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Bewilligung seines Baugesuchs. Eventualiter sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

C.
Das Verwaltungsgericht schliesst unter Verweis auf die Begründung im angefochtenen Urteil auf Beschwerdeabweisung. Das kantonale Baudepartement beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Berneck hat unter Verweis auf seine Stellungnahme im Rekursverfahren auf Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für Raumentwicklung als beschwerdeberechtigte Bundesverwaltungsbehörde lässt sich vernehmen, ohne Antrag zu stellen. Der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht und das Baudepartement haben je nochmals Stellung genommen.

Erwägungen:

1.
1.1 Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Endentscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG) bestätigt die Verweigerung einer Baubewilligung. Hiergegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff . BGG). Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller und Grundeigentümer zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

1.2 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Soweit der Beschwerdeführer sich mit dem Sachverhalt befasst, legt er nicht rechtsgenüglich dar, inwieweit die Vorinstanz diesen offensichtlich unrichtig festgestellt hätte. Auf reine Behauptungen ist nicht einzutreten.

2.
2.1 Der Beschwerdeführer beanstandet eine Verletzung des Raumplanungsgesetzes. Zwar bejaht er die Bewilligungspflichtigkeit der von ihm geplanten Geländeanpassung. Im Widerspruch dazu ist er aber der Auffassung, dass die beabsichtigte Terrainveränderung keine erheblichen Auswirkungen auf das Erscheinungsbild des heute stark strukturierten, teilweise buckligen Geländes habe.

2.2 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Bewilligungspflicht für die Terrainveränderung ist Art. 22 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700), der grundsätzlich alle Bauten und Anlagen als bewilligungspflichtig erklärt. Diese Bestimmung ist unmittelbar anwendbar. Den Kantonen bleibt es vorbehalten, über den bundesrechtlichen Mindeststandard hinauszugehen und weitere Vorgänge der Bewilligungspflicht zu unterstellen. Hingegen können die Kantone nicht von der Bewilligungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer Bewilligung bedarf. Der Ausschluss der Bewilligungspflicht ist Regelungsgegenstand von Art. 22 RPG und damit bundesrechtlich geordnet (Urteil des Bundesgerichts 1C 414/2007 vom 22. Februar 2008 E. 2.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 22 Rz. 9 ff.; ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, N. 4 zu Art. 22 ).

2.3 Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG sind jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung des Vorhabens im allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (Urteil des Bundesgerichts 1C 414/2007 vom 22. Februar 2008 E. 2.2; BGE 123 II 256 E. 3 S. 259; Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 10 zu Art. 22).
Mit Bezug auf Terrainveränderungen bejahte das Bundesgericht - noch unter Anwendung von Art. 4 Abs. 2 des Bundesbeschlusses vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR; AS 1972 I 644 ff.) - die Bewilligungspflicht bezüglich einer 50 cm hohen Aufschüttung im wegen seiner landschaftlichen Bedeutung geschützten Ufergebiet des Lauerzersees (Urteil des Bundesgerichts A.232/1979 vom 12. Dezember 1979, in: ZBl 81/1980 S. 364 ff.). Gleich entschied es im Falle einer rund 75 cm hohen Terrainauffüllung mit circa 400 m3 Aushubmaterial (Urteil 1A.175/1991 vom 14. August 1992 E. 3d und 4, nicht publ in: BGE 118 Ib 301). Ebenfalls der Bewilligungspflicht unterwarf es eine 50 cm hohe Aufschüttung bei einem als Magazin genutzten Stallgebäude (Urteil 1A.113/1992 vom 9. Februar 1993 E. 4a).

2.4 Die Frage, ob eine Geländeveränderung erheblich sei, ist vom Bundesgericht grundsätzlich frei zu prüfen. Der unbestimmte Rechtsbegriff der "erheblichen Geländeveränderung" belässt jedoch der kantonalen Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum. Das Bundesgericht prüft deshalb die Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nur mit Zurückhaltung, insbesondere dann, wenn - wie hier - örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (BGE 119 Ib 254 E. 2b S. 265).

2.5 Das Verwaltungsgericht führte im vorliegenden Zusammenhang Folgendes aus: Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts habe sich bestätigt, dass die geplanten Eingriffe in den natürlichen Terrainverlauf insgesamt eine "erhebliche Veränderung des Raums" im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Folge habe. Das Gelände solle in zwei Gebieten in einer Höhe von maximal 1,5 m abgetragen und in drei Gebieten in einer Höhe von maximal 1,5 m aufgefüllt werden. Diese Terrainveränderungen in verschiedenen landwirtschaftlich genutzten Bereichen des Grundstücks hätten zweifellos erhebliche Auswirkungen auf das Erscheinungsbild des heute stark strukturierten, teilweise buckligen Geländes.

2.6 Vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Praxis ist der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden. Die Geländeanpassung erscheint bereits von ihrem Ausmass her als bewilligungspflichtig. Die Nivellierung des Terrains durch Aufschüttungen und Abtragungen in der Höhe von 1,5 m umfasst nach den Angaben des Beschwerdeführers ein Volumen von 340 m³. Hinzu kommt, dass die Anpassung eine relativ kleine Fläche von rund 1 Hektare Wiesland betrifft, so dass die Terrainveränderung im geplanten höhen- und volumenmässigen Ausmass das Landschaftsbild umso stärker prägen würde. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, durch das Vorhaben würde der natürliche Verlauf des stark strukturierten und teilweise buckligen Geländes erheblich verändert, ist mit Sinn und Zweck des RPG vereinbar (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a , Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Das Bundesgericht sieht sich daher nicht veranlasst, in den Beurteilungsspielraum der kantonalen Behörden einzugreifen und die Erheblichkeit der Terrainanpassung resp. die Bewilligungspflichtigkeit des Vorhabens zu verneinen.

2.7 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Vorinstanz habe unter Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht geprüft, ob die Bewilligung zur Terrainanpassung wenigstens für einzelne Teilflächen hätte erteilt werde dürfen. Er verkennt, dass sich der Verfahrensgegenstand nach dem Baubewilligungsgesuch und somit nach dem von ihm selbst bezeichneten Gebiet bestimmt (vgl. Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, Rz. 1620 f.). Hätte er die Beurteilung einzelner Teilflächen anstreben wollen, hätte er diese im Baubewilligungsgesuch spezifizieren und einen entsprechenden Antrag stellen müssen.

2.8 In E. 4.4 führte das Verwaltungsgericht aus, dass nach der kantonalen Praxis Terrainanpassungen von bis zu 100 m³ in der Regel nicht bewilligungspflichtig seien. Dem Beschwerdeführer sei es unbenommen, abzuklären, inwiefern das Gelände ohne Bewilligung verändert werden dürfe. In seiner Vernehmlassung bezeichnete das Bundesamt für Raumentwicklung diese Erwägung als bundesrechtswidrig. Eine Praxis, die von einer Kubikmeter-Grenze ausgehe, sei geeignet, die Prüfung eines Bauvorhabens auf seine Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und den übrigen einschlägigen Gesetzen zu vereiteln.
In seiner diesbezüglichen Stellungnahme wendete das Verwaltungsgericht ein, die Festlegung einer volumenmässigen Untergrenze für Geländeveränderungen sei zweckmässig, damit unbedeutende und in ihren Auswirkungen unerhebliche Eingriffe von der Bewilligungspflicht befreit seien. Im angefochtenen Urteil habe es ausgeführt, dass die kantonale Praxis für den Regelfall gelte. Dies schliesse nicht aus, dass kleinere Geländeänderungen als bewilligungspflichtig taxiert werden, wenn sie räumlich erhebliche Auswirkungen hätten.
Dieser Präzisierung der Erwägung 4.4 des angefochtenen Urteils ist zu folgen. Kleinere Geländeanpassungen, die keine erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt haben, sind nicht bewilligungspflichtig. Es bleibt aber darauf hinzuweisen, dass die Kantone Art. 22 RPG nicht unterschreiten und eine Baute oder Anlage von der Bewilligungspflicht ausnehmen dürfen, wenn diese nach Art. 22 RPG einer Bewilligung bedarf (vgl. E. 2.2.1 hiervor).

3.
3.1 Weiter beanstandet der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe die Frage, ob die von ihm geplante Terrainveränderung zonenkonform ist, bundesrechtswidrig nach Art. 16a RPG anstatt nach Art. 16 RPG beurteilt. Art. 16a RPG kommt nach Ansicht des Beschwerdeführers nur bei einer neuen Baute oder Anlage zur Anwendung, jedoch nicht bei einer Geländeanpassung. Sein Vorhaben entspreche dem Zweck der Landwirtschaft und sei damit zu bewilligen.

3.2 Bauten und Anlagen dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung ist Voraussetzung der Baubewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). Die vorliegend zur Diskussion stehende Terrainveränderung betrifft die Landwirtschaftszone.
Mit der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes im Jahr 1998 wurden die Vorschriften über die Landwirtschaftszone neu gefasst. Kernstück der Revision bildete einerseits die Neuumschreibung der Zonenkonformität von Bauten in der Landwirtschaftszone, indem auf die Unterscheidung der bodenabhängigen und der bodenunabhängigen Bewirtschaftung verzichtet wurde, und anderseits die Erreichung einer gewissen Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone (Botschaft vom 22. Mai 1996 zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung, BBl 1996 III 513 ff., 514, 519, 523 f.).
Art. 16 Abs. 1 RPG definiert die Landwirtschaftszonen: Diese dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird (lit. a), oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll (lit. b). Die Vorschrift richtet sich an die für die Nutzungsplanung zuständigen Behörden von Kantonen und Gemeinden und gibt ihnen die für die Festsetzung der Landwirtschaftszonen massgebenden Kriterien vor (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 1 zu Art. 16 ).
Art. 16a RPG umschreibt die Zonenkonformität. Nach Abs. 1 sind in der Landwirtschaftszone gelegene Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Art. 16 Abs. 3 . Die Regelung von Art. 16a RPG wird durch Art. 34 -38 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) konkretisiert.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers ist den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen, dass Art. 16a RPG von einem von Art. 22 Abs. 1 RPG abweichenden Begriff der Bauten und Anlagen ausgehen würde. Die vom Beschwerdeführer zitierten Passagen aus der bundesrätlichen Botschaft (BBl 1996 III 514, 528, 531 f.) beschreiben den erwähnten Hauptzweck der Gesetzesrevision. Daraus, dass in diesem Zusammenhang nur die Neubautätigkeit und nicht ausdrücklich auch Vorhaben zur Änderung bestehender Bauten und Anlagen erwähnt wurde, kann nicht der Schluss gezogen werden, der in Art. 16a RPG verwendete Begriff der Bauten und Anlagen sei nicht deckungsgleich mit demjenigen von Art. 22 Abs. 1 RPG. Eine solche Schlussfolgerung würde der wörtlichen und systematischen Auslegung von Art. 16a RPG widersprechen und sich auch nicht aus dessen Sinn und Zweck heraus erklären lassen. Art. 16a RPG kommt in allen Bewilligungsverfahren betreffend die Errichtung neuer oder die Änderung bestehender Bauten und Anlagen zur Anwendung (vgl. WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl. 1999, Rz. 264).

3.3 Das Verwaltungsgericht hat somit kein Bundesrecht verletzt, wenn es die Frage der Zonenkonformität der geplanten Terrainanpassung in Anwendung von Art. 22 Abs. 2 i.V.m Art. 16a RPG und den dazu gehörigen bundesrechtlichen Verordnungsbestimmungen beurteilte.

4.
4.1 Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, dass die Terrainanpassung für eine ertragsorientierte Bewirtschaftung des Grundstücks erforderlich und deshalb zonenkonform sei.

4.2 Art. 16a Abs. 1 RPG stellt für die Frage der Zonenkonformität einer baulichen Massnahme darauf ab, ob diese für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig ist. Art. 34 Abs. 4 RPV präzisiert diese Bedingung: Danach darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c). Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage der Notwendigkeit der Erstellung oder der Veränderung einer Baute oder Anlage nach objektiven Kriterien. Sie hängt ab von der bestellten Oberfläche, von der Art des Anbaus und der Produktion sowie von der Struktur, Grösse und Erforderlichkeit der Bewirtschaftung (nicht publizierte Urteile des Bundesgerichts 1C 372/2007 vom 11. August 2008 E. 3.1; 1C 27/2008 vom 25. Juni 2008 E. 2.3; 1A.106/2003 vom 12. Januar 2004 E. 3.2).

4.3 Das Verwaltungsgericht anerkennt, dass die maschinelle Bewirtschaftung der zur Diskussion stehenden landwirtschaftlich genutzten Fläche nicht durchwegs problemlos möglich sei. Gesamthaft betrachtet müssten jedoch nur einige wenige kleine Flächen mit der Sense gemäht werden. Der Mehraufwand für das Mähen mit der Sense anstelle der maschinellen Bewirtschaftung betrage zwei Arbeitstage pro Jahr. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts ist ein Zeitgewinn von zwei Arbeitstagen pro Jahr im Verhältnis zum gesamten zeitlichen Betriebsaufwand des Vollerwerbsbauern von untergeordneter Bedeutung und steht zu den dafür erforderlichen Eingriffen in den natürlichen Geländeverlauf in einem krassen Missverhältnis. Die geplanten Terrainanpassungen würden keine ins Gewicht fallende Möglichkeit für den Pächter darstellen, den landwirtschaftlichen Betrieb kostengünstiger zu führen. Entgegen den Behauptungen des Beschwerdeführers könne durch Geländeanpassungen auch nicht mit wesentlichen Ertragssteigerungen gerechnet werden, da es sich bei der betroffenen Fläche um an einem Nordhang liegendes feuchtes Wiesland handle, das nur zweimal pro Jahr gemäht werde.

4.4 Diese Beurteilung ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ins Gewicht fällt als erstes, dass die Grundstücksfläche an allen Stellen bewirtschaftet werden kann, wenn auch nicht überall maschinell, sondern teilweise mit der Sense. Gemäss den Feststellungen im angefochtenen Urteil handelt es sich nur um wenige kleine Flächen, die nicht mit der Maschine bewirtschaftet werden können. Eine Vergandung oder Verwaldung der betroffenen Flächen kann damit verhindert werden.
Der Beschwerdeführer rechnet mit einem Zeitgewinn von jährlich zwei Arbeitstagen, wenn sämtliche Flächen maschinell bewirtschaftet werden können. Ein Zeitgewinn von zwei Arbeitstagen pro Jahr ist zwar nicht unbeachtlich. Der Beschwerdeführer rechnet mit Einsparungen von jährlich CHF 1'120.-- (2 Arbeitstage à 8 Stunden bei einem Stundenlohn für einen Landschaftsgärtner von CHF 70.--).
Der Beschwerdeführer erwartet durch die Geländeanpassung eine Ertragssteigerung in der Futtermittelproduktion. Er macht aber nicht geltend, der Landwirtschaftsbetrieb sei auf den Ertrag angewiesen. Der Pächter verzichtet bereits heute auf die Bewirtschaftung der maschinell nicht bewirtschaftbaren Flächen. Nach Massgabe einer vernünftigen bäuerlichen Betriebsführung erscheint das Vorhaben daher nicht unumgänglich.
Das Verwaltungsgericht stuft das öffentliche Interesse am Erhalt des natürlichen Geländeverlaufs (Art. 1 Abs. 2 lit. a , Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG) höher ein als die privaten Interessen an einer durchgehend maschinellen Bewirtschaftung der gesamten Grundstücksfläche. Der Beschwerdeführer wendet ein, an der maschinellen Bewirtschaftung bestehe nicht nur ein privates, sondern auch ein öffentliches Interesse. Dies zeige sich daran, dass der Pächter für die Bewirtschaftung des Grundstücks Direktzahlungen im Sinne von Art. 44 ff . der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV; SR 910.13) erhalte. Der Beschwerdeführer lässt dabei ausser acht, dass das Grundstück an allen Stellen wenn nicht maschinell, so doch mit der Sense bewirtschaftbar ist. Das Bundesgericht sieht sich in keiner Hinsicht veranlasst, in den Beurteilungsspielraum der Vorinstanz einzugreifen.
Aus Sicht des Bundesrechts ist somit nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Zonenkonformität des Bauvorhabens verneinte und die Verweigerung einer ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22 i.V.m. Art. 16a RPG und Art. 34 Abs. 4 RPV schützte. Ebenso lehnte es die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG ab. In diesem Punkt ficht der Beschwerdeführer das Urteil nicht an.

4.5 Ob das Bauvorhaben den Wald- und Gewässerabstand einhält, musste das Verwaltungsgericht in Anbetracht dessen, dass es die Zonenkonformität zu Recht verneinte, nicht prüfen. Die diesbezüglichen Ausführungen des Beschwerdeführers sind demzufolge unerheblich.

4.6 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie. Vorliegend beruht die Grundrechtsbeschränkung auf einer gesetzlichen Grundlage (E. 2-3 hiervor), liegt im öffentlichen Interesse (E. 4.4 hiervor) und ist als verhältnismässig zu betrachten (E. 4.4 hiervor). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie liegt damit nicht vor.

5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung fällt ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Berneck, der Regierung und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 21. Januar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Féraud Schoder

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 16^a Zonenkonforme Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone - 1 Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Artikel 16 Absatz 3.
¹	Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Artikel 16 Absatz 3.
^1bis	Bauten und Anlagen, die zur Gewinnung von Energie aus Biomasse oder für damit im Zusammenhang stehende Kompostanlagen nötig sind, können auf einem Landwirtschaftsbetrieb als zonenkonform bewilligt werden, wenn die verarbeitete Biomasse einen engen Bezug zur Landwirtschaft sowie zum Standortbetrieb hat. Die Bewilligungen sind mit der Bedingung zu verbinden, dass die Bauten und Anlagen nur zum bewilligten Zweck verwendet werden dürfen. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.38
²	Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen oder eines dem produzierenden Gartenbau zugehörigen Betriebs dienen, sind zonenkonform. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.39
³	Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgehen, können als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben wird.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 22 Baubewilligung - 1 Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
¹	Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
²	Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass:
^a	die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen; und
^b	das Land erschlossen ist.
³	Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 16 Landwirtschaftszonen - 1 Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie umfassen Land, das:
¹	Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie umfassen Land, das:
^a	sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird; oder
^b	im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll.
²	Soweit möglich werden grössere zusammenhängende Flächen ausgeschieden.
³	Die Kantone tragen in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 34 Abs. 1-3 RPG) - 1 In der Landwirtschaftszone zonenkonform sind Bauten und Anlagen, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen oder - in den dafür vorgesehenen Gebieten gemäss Artikel 16a Absatz 3 RPG - für eine Bewirtschaftung benötigt werden, die über eine innere Aufstockung hinausgeht, und wenn sie verwendet werden für:
¹	In der Landwirtschaftszone zonenkonform sind Bauten und Anlagen, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen oder - in den dafür vorgesehenen Gebieten gemäss Artikel 16a Absatz 3 RPG - für eine Bewirtschaftung benötigt werden, die über eine innere Aufstockung hinausgeht, und wenn sie verwendet werden für:
^a	die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung;
^b	die Bewirtschaftung naturnaher Flächen.
²	Zonenkonform sind zudem Bauten und Anlagen, die der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dienen, wenn:
^a	die Produkte in der Region und zu mehr als der Hälfte auf dem Standortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammengeschlossenen Betrieben erzeugt werden;
^b	die Aufbereitung, die Lagerung oder der Verkauf nicht industriell-gewerblicher Art ist; und
^c	der landwirtschaftliche oder gartenbauliche Charakter des Standortbetriebs gewahrt bleibt.
³	Zonenkonform sind schliesslich Bauten für den Wohnbedarf, der für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich ist, einschliesslich des Wohnbedarfs der abtretenden Generation.
⁴	Die Bewilligung darf nur erteilt werden, wenn:
^a	die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist;
^b	der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen; und
^c	der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann.
⁵	Bauten und Anlagen für die Freizeitlandwirtschaft gelten nicht als zonenkonform.

SR 910.13 Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV) - Direktzahlungsverordnung DZV Art. 44 - 1 Der Steillagenbeitrag wird pro Hektare für Flächen ausgerichtet, die zu Beiträgen nach Artikel 43 Absatz 1 Buchstabe b oder c berechtigen.
¹	Der Steillagenbeitrag wird pro Hektare für Flächen ausgerichtet, die zu Beiträgen nach Artikel 43 Absatz 1 Buchstabe b oder c berechtigen.
²	Er wird nur ausgerichtet, wenn der Anteil dieser Flächen an der beitragsberechtigten landwirtschaftlichen Nutzfläche des Betriebs mindestens 30 Prozent beträgt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG:	66 68 82 86 89 90 95 97
BMR:	4
DZV:	44
RPG:	1 3 16 16^a 22 24
RPV:	34 38