1C_652/2017 - 2018-08-20 - Équilibre écologique - Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 652/2017

Urteil vom 20. August 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Hansheiri Inderkum,

gegen

Regierungsrat des Kantons Uri,
Rathausplatz 1, 6460 Altdorf.

Gegenstand
Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld,

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Uri vom 23. August 2016
(RRB Nr. 2016-506 R-750-11).

Sachverhalt:

A.
Am 25. September 2012/13. März 2013 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Uri das Schutz- und Nutzungskonzept Erneuerbare Energien im Kanton Uri (SNEE). Das Konzept bestimmt unter anderem bei der Wasserkraftnutzung, welche Gewässer künftig grundsätzlich nutzbar sind, und legt davon ausgeschlossene Schutzzonen oder -landschaften fest. Nicht aufgeführte Gewässer dürfen, mit Ausnahme von Kleinstwasserkraftwerken und ähnlichen Anlagen, künftig nicht mehr genutzt werden.

B.
Mit Publikation im Amtsblatt Nr. 8 vom 26. Februar 2016 legte der Regierungsrat das Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld öffentlich auf. Dagegen erhob A.________ Einsprache mit dem Antrag, das Reglement nicht zu erlassen. Dieses verstosse gegen das Schutz- und Nutzungskonzept. Hintergrund der Einsprache ist ein seit Januar 2010 hängiges Konzessionsgesuch von A.________ für ein Kleinwasserkraftwerk, mit denen der Balmerbach, der Niemerstafelbach und die beiden Bäche zwischen Vorderen und Hinteren Rustigen genutzt werden sollen. Diese vier Bäche sollen nunmehr jedoch nach Art. 2 Abs. 1 des Reglements als Objekt Nr. 3 unter Schutz gestellt werden. Mit Beschluss vom 23. August 2016 wies der Regierungsrat die Einsprache ab, soweit er darauf eintrat.

C.
Mit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichneter Eingabe an das Obergericht des Kantons Uri beantragt A.________, den Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und das Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld nicht zu erlassen. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, das Schutzreglement widerspreche dem Schutz- und Nutzungskonzept und der Regierungsrat verhalte sich widersprüchlich und willkürlich und verletze seine Informationspflicht.
Das Obergericht trat am 24. November 2017 auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und überwies die Sache zuständigkeitshalber dem Bundesgericht. A.________ focht diesen Entscheid nicht an.
In ihrer Vernehmlassung vom 8. Januar 2018 an das Bundesgericht hält die Justizdirektion für den Regierungsrat des Kantons Uri fest, beim angefochtenen Reglement handle es sich "nicht um einen Rechtserlass im eigentlichen Sinne"; es sei Sache des Bundesgerichts, über die Möglichkeit der Anfechtung des Reglements beim Bundesgericht zu entscheiden. Im Übrigen verzichtete die Justizdirektion auf eine Stellungnahme.
Weitere Rechtsschriften gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.

Erwägungen:

1.

1.1. Formell behandelt der angefochtene Beschluss lediglich die Einsprache des Beschwerdeführers. Dies erfolgt jedoch im Rahmen eines Verfahrens um Erlass von Schutzmassnahmen. Mit der Abweisung der Einsprache bestätigt der Regierungsrat somit die Rechtmässigkeit seines eigenen Reglements, was vom Beschwerdeführer in Frage gestellt wird. Anfechtungsobjekt bildet lediglich dieser Beschluss vom 23. August 2016. Nicht angefochten und daher nicht Streitgegenstand ist hingen der Nichteintretens- und Überweisungsentscheid des Obergerichts vom 24. November 2017.

1.2. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).

1.3. Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Im Übrigen sind Beschwerden an das Bundesgericht gegen kantonale Hoheitsakte, abgesehen von weiteren, hier nicht interessierenden Sonderfällen wie insbesondere der Stimmrechtsbeschwerde (vgl. Art. 88 BGG), nur zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, sofern diese nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Dafür müssen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 86 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Der Regierungsrat stellt in Frage, ob es sich beim angefochtenen Beschluss um einen anfechtbaren Erlass handelt. Nach Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 18. Oktober 1987 des Kantons Uri (RB 10.5101; nachfolgend: NHG/UR) erlässt der Regierungsrat Schutzmassnahmen für Schutzobjekte von nationaler und regionaler Bedeutung. Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet sind gemäss Art. 11 Abs. 1 NHG nach den Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes vom 13. Juni 2010 des Kantons Uri (RB 40.1111; nachfolgend: PBG) über den Erlass von Quartierplänen oder als Bestandteil eines Zonenplans zu treffen. Sie sind daher während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und es kann dagegen schriftlich Einsprache erhoben werden (vgl. Art. 43 und Art. 55 PBG).

2.2. Die Rechtsnatur des angefochtenen Reglements erscheint auf den ersten Blick nicht eindeutig. Äusserlich nimmt es die Form einer allgemeinverbindlichen Regelung an; materiell weist es aber auch individuell-konkrete Bezüge auf. Deswegen sieht Art. 11 Abs. 1 NHG/UR für entsprechende Schutzmassnahmen wohl die Übernahme der Verfahrensvorschriften für Quartierpläne oder Zonenplanteile vor. Das Reglement ist auch nicht eine rein interne Verwaltungsverordnung, sondern hat Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung von Privaten, was im Übrigen das Einspracheverfahren zusätzlich rechtfertigt. Das Reglement lässt sich inhaltlich als Sammelverfügung für 13 einzeln bezeichnete Gewässer verstehen, für die übereinstimmende konkrete Schutzmassnahmen festgelegt werden. Dass sich das Reglement mit mehreren Gewässern in einem geografisch einheitlichen Gebiet (Uri Nord) befasst, macht es noch nicht zu einem Erlass oder Plan. Im Ergebnis handelt es sich vielmehr um die Zusammenführung von 13 Schutzobjekten im gleichen Gebiet Uri Nord. Mit Blick auf die einzelnen Verfügungen stellt die so verstandene Sammelverfügung eine Allgemeinverfügung mit generell-konkretem Inhalt dar. Als solche ist sie anfechtbar, wenn sie ohne zusätzliche konkretisierende
Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden kann (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl., 2011, N. 10 und 11a zu Art. 82). Das vorliegende Reglement erfüllt diese Voraussetzung, weshalb es eine Allgemeinverfügung und nicht einen Erlass darstellt. Nach Art. 86 Abs. 2 BGG ist daher als Vorinstanz des Bundesgerichts ein oberes Gericht erforderlich; eine Ausnahmesituation liegt nicht vor.

2.3. Das angefochtene Reglement könnte allenfalls auch als Planungsmassnahme verstanden werden. Auch diesfalls träfe es jedoch keine generell-abstrakte, sondern eine generell-konkrete Regelung, hier eine Schutzzone gemäss Art. 17 RPG. Von Bundesrechts wegen wäre dagegen ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen (vgl. Art. 33 Abs. 2 RPG) und es bräuchte ebenfalls eine gerichtliche Vorinstanz gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG.

2.4. Angefochten ist direkt das Reglement des Regierungsrates. Weder gab es dagegen ein kantonales Rechtsmittel noch handelt es sich bei der Vorinstanz um ein Gericht. Das Bundesgericht ist damit für die Streitsache im heutigen Stadium funktionell unzuständig (Art. 82 lit. a i.V.m. Art. 86 Abs. 1 und 2 BGG). Diese ist daher zur weiteren Behandlung an das Obergericht des Kantons Uri zurückzuweisen.

3.
Angesichts der Unzuständigkeit des Bundesgerichts ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Sache geht zur weiteren Behandlung zurück an das Obergericht des Kantons Uri.
Angesichts der Umstände des vorliegenden Falles rechtfertigt es sich, von der Erhebung von Kosten abzusehen (vgl. Art. 66 Abs. 1). Da dem Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren kein Zusatzaufwand entstanden ist, braucht über die Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorliegende bundesgerichtliche Verfahren nicht entschieden zu werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Streitsache wird zur weiteren Behandlung an das Obergericht des Kantons Uri überwiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Uri und dem Obergericht des Kantons Uri, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. August 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 745.1 Loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV) LTV Art. 43 Dommages-intérêts - 1 Le Conseil fédéral fixe les montants maximaux des dommages-intérêts.
¹	Le Conseil fédéral fixe les montants maximaux des dommages-intérêts.
²	Si le dommage résulte d'un dol ou d'une faute grave, l'entreprise doit indemniser intégralement l'ayant droit.

SR 745.1 Loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV) LTV Art. 55 Vidéosurveillance - 1 Pour protéger les voyageurs, l'exploitation et l'infrastructure, les entreprises peuvent installer une vidéosurveillance.
¹	Pour protéger les voyageurs, l'exploitation et l'infrastructure, les entreprises peuvent installer une vidéosurveillance.
²	Elles peuvent déléguer la vidéosurveillance aux tiers auxquels elles ont confié le service de sécurité. Les entreprises répondent du respect de la législation sur la protection des données.
³	Les signaux vidéo peuvent être enregistrés. En règle générale, ils doivent être analysés le jour ouvrable qui suit l'enregistrement.
⁴	Après analyse, les signaux vidéo doivent être conservés dans un lieu protégé contre le vol. Ils doivent être protégés des abus et détruits au plus tard après 100 jours.
⁵	Les enregistrements ne peuvent être communiqués qu'aux autorités de poursuite pénale ou aux autorités devant lesquelles les entreprises portent plainte ou font valoir des droits.
⁶	Le Conseil fédéral règle les modalités, notamment la manière dont les signaux vidéo doivent être conservés et protégés des abus.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 17 Zones à protéger - 1 Les zones à protéger comprennent:
¹	Les zones à protéger comprennent:
^a	les cours d'eau, les lacs et leurs rives;
^b	les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel;
^c	les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels;
^d	les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés.
²	Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit:
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79