1C_652/2017 - 2018-08-20 - Equilibrio ecologico - Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 652/2017

Urteil vom 20. August 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Hansheiri Inderkum,

gegen

Regierungsrat des Kantons Uri,
Rathausplatz 1, 6460 Altdorf.

Gegenstand
Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld,

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Uri vom 23. August 2016
(RRB Nr. 2016-506 R-750-11).

Sachverhalt:

A.
Am 25. September 2012/13. März 2013 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Uri das Schutz- und Nutzungskonzept Erneuerbare Energien im Kanton Uri (SNEE). Das Konzept bestimmt unter anderem bei der Wasserkraftnutzung, welche Gewässer künftig grundsätzlich nutzbar sind, und legt davon ausgeschlossene Schutzzonen oder -landschaften fest. Nicht aufgeführte Gewässer dürfen, mit Ausnahme von Kleinstwasserkraftwerken und ähnlichen Anlagen, künftig nicht mehr genutzt werden.

B.
Mit Publikation im Amtsblatt Nr. 8 vom 26. Februar 2016 legte der Regierungsrat das Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld öffentlich auf. Dagegen erhob A.________ Einsprache mit dem Antrag, das Reglement nicht zu erlassen. Dieses verstosse gegen das Schutz- und Nutzungskonzept. Hintergrund der Einsprache ist ein seit Januar 2010 hängiges Konzessionsgesuch von A.________ für ein Kleinwasserkraftwerk, mit denen der Balmerbach, der Niemerstafelbach und die beiden Bäche zwischen Vorderen und Hinteren Rustigen genutzt werden sollen. Diese vier Bäche sollen nunmehr jedoch nach Art. 2 Abs. 1 des Reglements als Objekt Nr. 3 unter Schutz gestellt werden. Mit Beschluss vom 23. August 2016 wies der Regierungsrat die Einsprache ab, soweit er darauf eintrat.

C.
Mit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichneter Eingabe an das Obergericht des Kantons Uri beantragt A.________, den Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und das Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld nicht zu erlassen. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, das Schutzreglement widerspreche dem Schutz- und Nutzungskonzept und der Regierungsrat verhalte sich widersprüchlich und willkürlich und verletze seine Informationspflicht.
Das Obergericht trat am 24. November 2017 auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und überwies die Sache zuständigkeitshalber dem Bundesgericht. A.________ focht diesen Entscheid nicht an.
In ihrer Vernehmlassung vom 8. Januar 2018 an das Bundesgericht hält die Justizdirektion für den Regierungsrat des Kantons Uri fest, beim angefochtenen Reglement handle es sich "nicht um einen Rechtserlass im eigentlichen Sinne"; es sei Sache des Bundesgerichts, über die Möglichkeit der Anfechtung des Reglements beim Bundesgericht zu entscheiden. Im Übrigen verzichtete die Justizdirektion auf eine Stellungnahme.
Weitere Rechtsschriften gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.

Erwägungen:

1.

1.1. Formell behandelt der angefochtene Beschluss lediglich die Einsprache des Beschwerdeführers. Dies erfolgt jedoch im Rahmen eines Verfahrens um Erlass von Schutzmassnahmen. Mit der Abweisung der Einsprache bestätigt der Regierungsrat somit die Rechtmässigkeit seines eigenen Reglements, was vom Beschwerdeführer in Frage gestellt wird. Anfechtungsobjekt bildet lediglich dieser Beschluss vom 23. August 2016. Nicht angefochten und daher nicht Streitgegenstand ist hingen der Nichteintretens- und Überweisungsentscheid des Obergerichts vom 24. November 2017.

1.2. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).

1.3. Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Im Übrigen sind Beschwerden an das Bundesgericht gegen kantonale Hoheitsakte, abgesehen von weiteren, hier nicht interessierenden Sonderfällen wie insbesondere der Stimmrechtsbeschwerde (vgl. Art. 88 BGG), nur zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, sofern diese nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Dafür müssen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 86 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Der Regierungsrat stellt in Frage, ob es sich beim angefochtenen Beschluss um einen anfechtbaren Erlass handelt. Nach Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 18. Oktober 1987 des Kantons Uri (RB 10.5101; nachfolgend: NHG/UR) erlässt der Regierungsrat Schutzmassnahmen für Schutzobjekte von nationaler und regionaler Bedeutung. Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet sind gemäss Art. 11 Abs. 1 NHG nach den Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes vom 13. Juni 2010 des Kantons Uri (RB 40.1111; nachfolgend: PBG) über den Erlass von Quartierplänen oder als Bestandteil eines Zonenplans zu treffen. Sie sind daher während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und es kann dagegen schriftlich Einsprache erhoben werden (vgl. Art. 43 und Art. 55 PBG).

2.2. Die Rechtsnatur des angefochtenen Reglements erscheint auf den ersten Blick nicht eindeutig. Äusserlich nimmt es die Form einer allgemeinverbindlichen Regelung an; materiell weist es aber auch individuell-konkrete Bezüge auf. Deswegen sieht Art. 11 Abs. 1 NHG/UR für entsprechende Schutzmassnahmen wohl die Übernahme der Verfahrensvorschriften für Quartierpläne oder Zonenplanteile vor. Das Reglement ist auch nicht eine rein interne Verwaltungsverordnung, sondern hat Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung von Privaten, was im Übrigen das Einspracheverfahren zusätzlich rechtfertigt. Das Reglement lässt sich inhaltlich als Sammelverfügung für 13 einzeln bezeichnete Gewässer verstehen, für die übereinstimmende konkrete Schutzmassnahmen festgelegt werden. Dass sich das Reglement mit mehreren Gewässern in einem geografisch einheitlichen Gebiet (Uri Nord) befasst, macht es noch nicht zu einem Erlass oder Plan. Im Ergebnis handelt es sich vielmehr um die Zusammenführung von 13 Schutzobjekten im gleichen Gebiet Uri Nord. Mit Blick auf die einzelnen Verfügungen stellt die so verstandene Sammelverfügung eine Allgemeinverfügung mit generell-konkretem Inhalt dar. Als solche ist sie anfechtbar, wenn sie ohne zusätzliche konkretisierende
Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden kann (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl., 2011, N. 10 und 11a zu Art. 82). Das vorliegende Reglement erfüllt diese Voraussetzung, weshalb es eine Allgemeinverfügung und nicht einen Erlass darstellt. Nach Art. 86 Abs. 2 BGG ist daher als Vorinstanz des Bundesgerichts ein oberes Gericht erforderlich; eine Ausnahmesituation liegt nicht vor.

2.3. Das angefochtene Reglement könnte allenfalls auch als Planungsmassnahme verstanden werden. Auch diesfalls träfe es jedoch keine generell-abstrakte, sondern eine generell-konkrete Regelung, hier eine Schutzzone gemäss Art. 17 RPG. Von Bundesrechts wegen wäre dagegen ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen (vgl. Art. 33 Abs. 2 RPG) und es bräuchte ebenfalls eine gerichtliche Vorinstanz gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG.

2.4. Angefochten ist direkt das Reglement des Regierungsrates. Weder gab es dagegen ein kantonales Rechtsmittel noch handelt es sich bei der Vorinstanz um ein Gericht. Das Bundesgericht ist damit für die Streitsache im heutigen Stadium funktionell unzuständig (Art. 82 lit. a i.V.m. Art. 86 Abs. 1 und 2 BGG). Diese ist daher zur weiteren Behandlung an das Obergericht des Kantons Uri zurückzuweisen.

3.
Angesichts der Unzuständigkeit des Bundesgerichts ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Sache geht zur weiteren Behandlung zurück an das Obergericht des Kantons Uri.
Angesichts der Umstände des vorliegenden Falles rechtfertigt es sich, von der Erhebung von Kosten abzusehen (vgl. Art. 66 Abs. 1). Da dem Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren kein Zusatzaufwand entstanden ist, braucht über die Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorliegende bundesgerichtliche Verfahren nicht entschieden zu werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Streitsache wird zur weiteren Behandlung an das Obergericht des Kantons Uri überwiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Uri und dem Obergericht des Kantons Uri, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. August 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
¹	Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
²	Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 745.1 Legge federale del 20 marzo 2009 sul trasporto di viaggiatori (Legge sul trasporto di viaggiatori, LTV) - Legge sul trasporto di viaggiatori LTV Art. 43 Risarcimento del danno - 1 Il Consiglio federale stabilisce gli importi massimi del risarcimento del danno.
¹	Il Consiglio federale stabilisce gli importi massimi del risarcimento del danno.
²	Se il danno è stato causato intenzionalmente o per negligenza grave, l'impresa deve risarcirlo integralmente.

SR 745.1 Legge federale del 20 marzo 2009 sul trasporto di viaggiatori (Legge sul trasporto di viaggiatori, LTV) - Legge sul trasporto di viaggiatori LTV Art. 55 Videosorveglianza - 1 A tutela dei viaggiatori, dell'esercizio e dell'infrastruttura, le imprese possono installare una videosorveglianza.
¹	A tutela dei viaggiatori, dell'esercizio e dell'infrastruttura, le imprese possono installare una videosorveglianza.
²	Le imprese possono affidare la videosorveglianza a terzi ai quali hanno affidato il servizio di sicurezza. Le imprese sono responsabili del rispetto delle disposizioni della legislazione sulla protezione dei dati.
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⁶	Il Consiglio federale disciplina i dettagli, segnatamente il modo in cui i segnali video devono essere conservati e protetti dagli abusi.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
¹	Le zone protette comprendono:
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²	Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 33 Diritto cantonale - 1 I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
¹	I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
²	Il diritto cantonale prevede almeno un rimedio di diritto contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla presente legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e federali.
³	Il diritto cantonale garantisce:
^a	la legittimazione a ricorrere, per lo meno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico;
^b	il riesame completo da parte di almeno una istanza.
⁴	Per l'impugnazione di decisioni pronunciate da autorità cantonali e alle quali è applicabile l'articolo 25a capoverso 1, occorre prevedere autorità di ricorso uniche.79