1C_50/2013 - 2013-06-20 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 50/2013

Sentenza del 20 giugno 2013

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
1. A.________,
2. B.________,
patrocinati dall'avv. Paola Bernasconi,
ricorrenti,

contro

C.________,
patrocinato dall'avv. Sebastiano Pellegrini,

Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
licenza edilizia,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la
sentenza emanata il 19 novembre 2012 dal
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
C.________ è proprietario del fondo part. yyy di X.________, situato in località Z.________, nella zona residenziale R2 del piano regolatore comunale. Il 21 aprile 2010 ha presentato al Municipio di X.________ una domanda di costruzione per una casa unifamiliare articolata su quattro livelli. Il piano sottotetto era adibito a una mansarda di 45.50 m2e a un deposito di 42.40 m2. Alla domanda si sono opposti A.________ e B.________, proprietari del fondo confinante part. www, censurando in particolare il mancato rispetto dell'indice di sfruttamento.

B.
Preso atto dell'opposizione dei vicini, l'istante ha inoltrato il 26 agosto 2010 al Municipio una variante che prevedeva di ridurre a 28 m2 la superficie della mansarda e a 16 m2 quella del deposito, mediante la formazione nel sottotetto di quattro pareti che avrebbero creato degli spazi laterali inabitabili. I vicini si sono opposti anche alla variante, ribadendo in sostanza la critica relativa al mancato rispetto dell'indice di sfruttamento. Con decisione del 21 dicembre 2010, il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia secondo la variante, evadendo nel senso dei considerandi l'opposizione dei vicini. La risoluzione municipale è stata confermata il 19 ottobre 2011 dal Consiglio di Stato, adito su ricorso degli opponenti.

C.
Con sentenza del 19 novembre 2012, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto un ricorso dei vicini contro la decisione governativa, annullandola e confermando la licenza edilizia alla condizione di eseguire le quattro pareti di chiusura previste nel sottotetto in mattoni, di mantenere gli spazi laterali, separati dalla mansarda e dal deposito, allo stato grezzo e di escludere qualsiasi installazione che possa servire al loro riscaldamento.

D.
A.________ e B.________ impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla. In via principale, chiedono di annullare pure la licenza edilizia. In via subordinata, postulano il rinvio degli atti alla Corte cantonale, affinché si pronunci nuovamente sul gravame dopo avere eseguito un sopralluogo e un'udienza in contraddittorio. I ricorrenti lamentano la violazione degli art. 6 CEDU, 9 e 29 Cost. e dell'art. 26 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966.

E.
La Corte cantonale si esprime sulle censure di natura formale, in particolare su quella di violazione dell'art. 6 CEDU, ritenendole infondate e confermandosi per il resto nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. Pure il Municipio di X.________ si rimette al giudizio di questa Corte, richiamando le sue argomentazioni formulate nella licenza edilizia e nella procedura di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato. C.________ chiede di respingere il ricorso. I ricorrenti si sono in seguito espressi sulle risposte di quest'ultimo e della Corte cantonale.
Con decreto del 26 febbraio 2013 il Giudice presidente ha conferito effetto sospensivo al gravame.

Diritto:

1.
Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale, che ha confermato a determinate condizioni il rilascio della licenza edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF. I ricorrenti, che sono proprietari di un fondo confinante ed hanno partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore, sono legittimati a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF.

2.

2.1. I ricorrenti lamentano la violazione dell'art. 6 CEDU per il fatto che la Corte cantonale non ha dato seguito alla loro richiesta, formulata nella replica, di ordinare un'udienza.

2.2. Secondo l'art. 6 n . 1 CEDU, ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile. Una contestazione riguardante "diritti di carattere civile" ai sensi dell'art. 6 n . 1 CEDU è tra l'altro data quando una misura edilizia o pianificatoria abbia effetti diretti sull'esercizio dei diritti di proprietà del vicino (DTF 127 I 44 consid. 2). Nella fattispecie non è di per sé contestato che la causa concerna diritti di carattere civile dei ricorrenti. Le disposizioni concernenti l'indice di sfruttamento degli edifici sono infatti destinate a proteggere anche gli interessi dei vicini (DTF 127 I 44 consid. 2d). In concreto, i ricorrenti, quali proprietari fondiari confinanti toccati dagli effetti di un progetto edilizio che ritengono sovradimensionato, agiscono a tutela di questi interessi.
Il Tribunale federale ha stabilito che l'obbligo di organizzare un dibattimento pubblico ai sensi della citata norma, presuppone una richiesta chiara e inequivocabile di una parte, ricordato che semplici domande di assunzione di prove, come ad esempio istanze di audizione personale o di interrogatori di parti o di testimoni, oppure richieste di sopralluogo, non sono sufficienti per fondare un simile obbligo. Ha ricordato che il giudice cantonale deve di principio ordinare un dibattimento pubblico, qualora ne sia stata chiesta l'organizzazione; solo a titolo eccezionale egli può rifiutarlo, segnatamente, oltre che in presenza dei motivi indicati all'art. 6 n . 1 secondo periodo CEDU, in caso di intempestività della richiesta, di mancato rispetto dei principi della buona fede e del divieto dell'abuso di diritto, in particolare anche quando l'istanza appaia vessatoria, improntata a una mera tattica dilatoria o, infine, in presenza di un ricorso manifestamente infondato o inammissibile (DTF 136 I 279 consid. 1; 122 V 47 consid. 3b/aa-dd; sentenza 1C 453/2011 del 18 aprile 2012 consid. 1.3, in: RtiD II-2012, pag. 27). Una richiesta di svolgere un'udienza pubblica formulata durante lo scambio ordinario degli allegati scritti (per esempio
in replica o in duplica) è di principio tempestiva (DTF 134 I 331 consid. 2.3.2).

2.3. Nella fattispecie, i ricorrenti hanno chiesto con la replica del 14 giugno 2012"che venga fissata l'udienza di discussione di rito e che venga esperito un sopralluogo, nell'ambito dei quali essi si riservano di sviluppare ulteriormente le censure sollevate nel ricorso e nel presente esposto". La Corte cantonale nella sua risposta al ricorso in materia di diritto pubblico sostiene che la domanda sarebbe stata formulata in modo generico e senza menzionare l'art. 6 n . 1 CEDU. Rileva di avere trattato la richiesta alla stregua di una domanda di assunzione di prove, contestualmente a quella volta ad esperire un sopralluogo, respinta siccome ritenuta irrilevante sulla base di un apprezzamento anticipato. La precedente istanza richiama inoltre la sua prassi, secondo cui la procedura di ricorso si svolge abitualmente senza tenere un'udienza pubblica orale ai sensi dell'art. 6 n . 1 CEDU, rilevato altresì che una discussione finale (verbale o scritta) è prevista dalla procedura cantonale solo se sono state assunte delle prove.
Risulta tuttavia dalla citata domanda dei ricorrenti, ch'essi hanno esplicitamente chiesto, oltre all'esperimento di un sopralluogo, anche la fissazione di un'udienza di discussione. Pur non menzionando espressamente l'art. 6 n . 1 CEDU, la richiesta di tenere un'udienza è formulata in modo specifico, in aggiunta a quella di esperire un sopralluogo. Essa appare dunque chiara e non equivocabile, per cui la Corte cantonale non poteva trattarla alla stregua di una semplice domanda di assunzione di prove. La richiesta di fissare un'udienza è d'altra parte esplicita, sicché i giudici cantonali nemmeno potevano in buona fede ritenere che i ricorrenti vi avessero rinunciato. Omettendo di organizzare un dibattimento pubblico, la Corte cantonale ha quindi disatteso l'art. 6 n . 1 CEDU.

2.4. Il ricorso dev'essere pertanto accolto per la mancata tenuta dell'udienza pubblica. Il vizio non può essere sanato in questa sede, considerato in particolare il limitato potere cognitivo che compete al Tribunale federale riguardo all'applicazione del diritto edilizio cantonale e comunale, in cui rientrano segnatamente le disposizioni sull'indice di sfruttamento (cfr. art. 95 LTF). Il Tribunale federale è inoltre di principio vincolato ai fatti accertati dall'istanza inferiore (cfr. art. 105 e 97 LTF; DTF 134 I 331 consid. 3.1). In tali circostanze, la causa deve essere rinviata alla Corte cantonale per un nuovo giudizio dopo avere concesso ai ricorrenti la facoltà di avvalersi del contraddittorio nell'ambito di un'udienza pubblica. In queste condizioni, le ulteriori censure non devono essere esaminate, ritenuto che anche per quanto concerne le prove di cui i ricorrenti lamentano la mancata assunzione, la Corte cantonale potrà nuovamente pronunciarsi nel seguito della procedura (segnatamente sul sopralluogo, sebbene si sia già espressa al proposito). Con riferimento alla questione di merito relativa al rispetto dell'indice di sfruttamento, può nondimeno essere qui richiamata la sentenza 1C 158/2010 del 3 agosto 2010 (in: RtiD
I-2011, pag. 70 segg.).

3.
Ne segue che il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata annullata. La causa è rinviata alla Corte cantonale per un nuovo giudizio. Le spese giudiziarie e le ripetibili seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico di C.________ (art. 66 cpv. 1 e 68 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto e la decisione emanata dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino il 19 novembre 2012 è annullata. La causa gli viene rinviata per un nuovo giudizio.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'500.-- sono poste a carico di C.________, che rifonderà ai ricorrenti un'indennità di fr. 1'500.-- a titoli di ripetibili della sede federale.

3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di X.________, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 20 giugno 2013

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.18

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.