Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_522/2009

Arrêt du 19 mai 2010
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Reeb, Raselli et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.

Parties
Erik Reumann,
Magalie Goumaz,
représentés par Me Pierre Perritaz, avocat,
recourants,

contre

Département fédéral de justice et police, 3003 Berne,

Walter Eberle,
Yves Bichsel,
personnes concernées.

Objet
art. 8
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 19 octobre 2009.

Faits:

A.
Le 5 février 2008, Erik Reumann, alors rédacteur en chef adjoint au journal La Liberté, a demandé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le DFJP) l'accès aux documents suivants: les contrats de travail de Walter Eberle, ancien secrétaire général du DFJP, et de Yves Bichsel, son suppléant, y compris les conditions spéciales accordées par l'ancien chef du département ainsi que les décisions relatives à leur indemnisation après leur renvoi par la nouvelle cheffe du département. Le requérant se fondait sur l'art. 7
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3). Le 17 mars 2008, le DFJP a refusé le droit d'accès.
Erik Reumann s'est alors adressé au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (ci-après: le Préposé fédéral), renonçant à la production des contrats de travail conclus avant l'entrée en vigueur de la LTrans. Dans sa recommandation du 9 février 2009, le Préposé fédéral estima que l'accès demandé devait être accordé. Les dossiers personnels - dont faisaient partie les conventions relatives à la résiliation des rapports de travail - n'étaient accessibles qu'exceptionnellement, en fonction d'un intérêt public prépondérant, soit un besoin d'information particulier de la part du public. Tel était le cas, s'agissant des conditions de départ offertes à un secrétaire général de département et à son suppléant. L'atteinte à la sphère privée était quasi nulle puisque les conditions de départ s'alignaient en l'occurrence sur les directives applicables.

B.
Par décision formelle du 2 mars 2009, le DFJP a rejeté la demande d'accès. La simple curiosité journalistique ne constituait pas un intérêt public suffisant à la consultation d'éléments des dossiers personnels du secrétaire général du DFJP et de son suppléant. Leur départ, logiquement lié au changement de chef du département, n'avait donné lieu à aucune discussion.

C.
Cette décision a été attaquée auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) par Erik Reumann, qui avait entretemps quitté son poste de journaliste, et par Magalie Goumaz, qui lui avait succédé. Par arrêt du 19 octobre 2009, le TAF a rejeté le recours. Erik Reumann avait conservé son intérêt à agir puisque la LTrans ne privilégiait pas l'intérêt journalistique. Magalie Goumaz n'avait pas participé à la procédure devant l'instance précédente, et la question d'une substitution de parties ne se posait pas, de sorte qu'elle n'avait pas qualité pour recourir. L'ancienneté des faits et l'existence d'un communiqué de presse officiel n'enlevaient rien à l'intérêt actuel du recourant. Selon l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans, les documents ayant trait à la procédure de co-rapport du Conseil fédéral, au sens de l'art. 15
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 15 Mitberichtsverfahren
1    Geschäfte, über die der Bundesrat zu beschliessen hat, werden den Mitgliedern des Bundesrates zum Mitbericht vorgelegt.
2    Die Bundeskanzlei regelt das Mitberichtsverfahren.
de la loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA, RS 172.010), soit la proposition du département concerné, les co-rapports des autres départements et les documents officiels servant à préparer la décision du Conseil fédéral, demeuraient confidentiels au regard de la LTrans, en raison du secret des séances et délibérations du Conseil fédéral. En l'occurrence, les conventions de départ avaient été
soumises pour approbation au Conseil fédéral, sur proposition de la Cheffe du DFJP. Elles constituaient donc l'objet d'une procédure de co-rapport et étaient soustraites au droit d'accès.

D.
Erik Reumann et Magalie Goumaz forment un recours en matière de droit public par lequel ils demandent l'annulation de l'arrêt du TAF et de la décision du DFJP, et l'admission de la demande d'accès aux documents.
Le TAF renonce à prendre position. Le DFJP conclut au rejet du recours. Walter Eberle et Yves Bichsel se réfèrent aux observations produites devant l'instance précédente.
Le 19 mai 2010, la Cour de céans a délibéré sur le présent recours en séance publique.

Considérant en droit:

1.
L'arrêt attaqué, relatif à l'accès à des documents officiels au sens de la LTrans, constitue une décision rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
LTF).

1.1 Selon l'art. 89 al. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
LTF, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).
Le TAF a reconnu la qualité pour recourir à Erik Reumann, considérant que celui-ci était l'auteur de la demande d'accès aux documents. Par ailleurs, même s'il n'exerçait plus la profession de journaliste, il conservait un intérêt digne de protection puisque la LTrans accordait un droit d'accès à toute personne (art. 6 al. 1 LTrans), indépendamment des motifs de la demande de consultation et des informations déjà disponibles, notamment dans la presse. Ces considérations ne prêtent pas le flanc à la critique. Elles peuvent s'appliquer également à ce stade de la procédure, de sorte que la qualité pour agir doit être reconnue à Erik Reumann.
Le TAF a par ailleurs considéré que Magalie Goumaz n'était pas l'auteur de la demande d'accès et n'avait pas participé à la procédure devant le Préposé fédéral. Il n'y avait pas lieu à une substitution de parties puisqu'Erik Reumann était habilité à recourir. La recourante ne critique pas ce motif d'irrecevabilité; elle se contente de reprendre les mêmes arguments que ceux soulevés devant le TAF, pour justifier sa qualité pour agir auprès du Tribunal fédéral. Elle ne prétend donc pas qu'elle aurait été "privée de la possibilité de participer à la procédure" au sens de l'art. 89 al. 1 let. a
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
LTF. Le recours est dès lors irrecevable en tant qu'il est formé par Magalie Goumaz.

1.2 Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit fédéral - y compris constitutionnel (art. 95 let. a
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
LTF). Le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 106 Rechtsanwendung
1    Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
2    Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.
LTF). Il conduit par ailleurs son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt
1    Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
2    Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
3    Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.92
LTF), lesquels ne sont d'ailleurs pas contestés en l'occurrence.

2.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 8
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans. Cette disposition aurait pour but de protéger la formation de la décision au sein du Conseil fédéral, et de préserver le principe de collégialité qui prévaut pour cette autorité. Seuls seraient ainsi soustraits à la transparence les documents permettant de prendre connaissance d'éventuelles divergences d'opinion au sein du collège gouvernemental. En revanche, les documents annexes et la décision finale seraient accessibles. En l'occurrence, les conventions de départ devraient être considérées non comme des documents préparatoires, mais comme des documents annexes à la proposition du DFJP.
Le recourant invoque également, dans le même grief, les art. 16 al. 3
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 16 Meinungs- und Informationsfreiheit
1    Die Meinungs- und Informationsfreiheit ist gewährleistet.
2    Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten.
3    Jede Person hat das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten.
Cst. et 10 par. 1 CEDH, sans toutefois satisfaire sur ce point aux exigences de motivation posées à l'art. 106 al. 2
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 106 Rechtsanwendung
1    Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
2    Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.
LTF.

2.1 Selon l'art. 6 LTrans, toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1er de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au profit de celui de transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 p. 213; Message LTrans, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827). Conformément à ce but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels (art. 5
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
LTrans), le champ d'application ratione personae (art. 2
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
LTrans) ainsi que les bénéficiaires et les conditions d'exercice du droit d'accès (art. 6 LTrans).

2.2 La loi s'applique à l'ensemble de l'administration fédérale (art. 2 al. 1 let. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
LTrans), y compris les organismes de droit public ou privé chargés de rendre des décisions. La notion d'administration fédérale est définie aux art. 178
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 178 Bundesverwaltung
1    Der Bundesrat leitet die Bundesverwaltung. Er sorgt für ihre zweckmässige Organisation und eine zielgerichtete Erfüllung der Aufgaben.
2    Die Bundesverwaltung wird in Departemente gegliedert; jedem Departement steht ein Mitglied des Bundesrates vor.
3    Verwaltungsaufgaben können durch Gesetz Organisationen und Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts übertragen werden, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen.
Cst. et 2 LOGA. Il s'agit de l'ensemble de l'administration subordonnée au Conseil fédéral, soit les départements et les offices ainsi que la Chancellerie fédérale. La loi ne s'applique donc pas au Conseil fédéral lui-même, en tant qu'autorité gouvernementale collégiale dont les délibérations ont lieu à huis-clos (art. 12
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 12 Kollegialprinzip
1    Der Bundesrat trifft seine Entscheide als Kollegium.
2    Die Mitglieder des Bundesrates vertreten die Entscheide des Kollegiums.
et 21
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 21 Ausschluss der Öffentlichkeit - Die Verhandlungen des Bundesrates und das Mitberichtsverfahren gemäss Artikel 15 sind nicht öffentlich. Die Information richtet sich nach Artikel 10.
LOGA; FF 2003 p. 1828; BRUNNER/MADER, Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, p. 34, 37, 170; MADER, La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, in: Flückiger (éd.), La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, Genève 2006, p. 19).

2.3 L'art. 8
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans énumère un certain nombre de cas particuliers de documents pour lesquels l'accès est exclu ou différé. Selon l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans, le droit d'accès n'est pas reconnu pour les documents officiels de l'administration afférents à la procédure de co-rapport (Mitberichtsverfahren) au sens de l'art. 15
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 15 Mitberichtsverfahren
1    Geschäfte, über die der Bundesrat zu beschliessen hat, werden den Mitgliedern des Bundesrates zum Mitbericht vorgelegt.
2    Die Bundeskanzlei regelt das Mitberichtsverfahren.
LOGA.
2.3.1 La procédure de co-rapport sert à préparer la décision du Conseil fédéral, et doit lui permettre de concentrer ses délibérations sur les aspects essentiels de l'affaire (art. 3 al. 1
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 3 Anträge, Aussprachen und Informationsnotizen - (Art. 14, 15, 17 RVOG)
1    Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse in der Regel gestützt auf schriftliche Anträge und nach abgeschlossenem Mitberichtsverfahren (Art. 5).
2    Das Antragsrecht steht den Mitgliedern des Bundesrates sowie, für die Geschäfte der Bundeskanzlei, der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler zu.
3    Soweit das Bundesrecht andere Behörden oder Organe bezeichnet, die dem Bundesrat Geschäfte vorlegen oder Anträge unterbreiten können, geschieht dies über die Bundeskanzlei oder das Departement, das den engsten Sachbezug zum betreffenden Geschäft aufweist.
4    Der Bundesrat führt Aussprachen insbesondere zu Geschäften von weit reichender Bedeutung durch. Er trifft bei Bedarf Zwischenentscheide, legt Grundzüge einer Lösung fest und erteilt dem zuständigen Departement oder der Bundeskanzlei Anweisungen zur Bearbeitung des Geschäfts.
5    Die Departemente oder die Bundeskanzlei können dem Bundesrat jederzeit ohne formellen Antrag Informationsnotizen über wichtige Vorgänge und Tätigkeiten in ihrem Aufgabenbereich zuleiten.
et 5
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 3 Anträge, Aussprachen und Informationsnotizen - (Art. 14, 15, 17 RVOG)
1    Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse in der Regel gestützt auf schriftliche Anträge und nach abgeschlossenem Mitberichtsverfahren (Art. 5).
2    Das Antragsrecht steht den Mitgliedern des Bundesrates sowie, für die Geschäfte der Bundeskanzlei, der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler zu.
3    Soweit das Bundesrecht andere Behörden oder Organe bezeichnet, die dem Bundesrat Geschäfte vorlegen oder Anträge unterbreiten können, geschieht dies über die Bundeskanzlei oder das Departement, das den engsten Sachbezug zum betreffenden Geschäft aufweist.
4    Der Bundesrat führt Aussprachen insbesondere zu Geschäften von weit reichender Bedeutung durch. Er trifft bei Bedarf Zwischenentscheide, legt Grundzüge einer Lösung fest und erteilt dem zuständigen Departement oder der Bundeskanzlei Anweisungen zur Bearbeitung des Geschäfts.
5    Die Departemente oder die Bundeskanzlei können dem Bundesrat jederzeit ohne formellen Antrag Informationsnotizen über wichtige Vorgänge und Tätigkeiten in ihrem Aufgabenbereich zuleiten.
OLOGA, RS 172.010.1; SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisations-gesetz RVOG, Berne 2007 p. 214). Comme le prévoit l'art. 5 al. 1bis
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 5 Mitberichtsverfahren - (Art. 15 und 33 RVOG)
1    Das Mitberichtsverfahren dient der Entscheidvorbereitung auf Stufe Bundesrat. Ziel des Verfahrens ist es, dass sich der Bundesrat in den Verhandlungen auf grundsätzliche Aspekte konzentrieren kann.
1bis    Das Mitberichtsverfahren beginnt mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement.8
2    Das federführende Departement reicht der Bundeskanzlei den unterzeichneten Antrag rechtzeitig zur Durchführung des Mitberichtsverfahrens ein.9
OLOGA, elle commence au moment où le département compétent signe sa proposition adressée au Conseil fédéral. Cette disposition est déterminante dans l'interprétation de l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans, car elle a précisément été modifiée lors de l'adoption de l'OTrans - cf. annexe 2 OTrans - afin de clarifier la situation (FF 2003 1855 in fine; le message évoquait alors le moment où les documents sont remis par l'office au chef du département). Le département remet ensuite sa proposition définitive à la Chancellerie fédérale en vue de l'ouverture de la procédure de co-rapport proprement dite (art. 5 al. 3
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 5 Mitberichtsverfahren - (Art. 15 und 33 RVOG)
1    Das Mitberichtsverfahren dient der Entscheidvorbereitung auf Stufe Bundesrat. Ziel des Verfahrens ist es, dass sich der Bundesrat in den Verhandlungen auf grundsätzliche Aspekte konzentrieren kann.
1bis    Das Mitberichtsverfahren beginnt mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement.8
2    Das federführende Departement reicht der Bundeskanzlei den unterzeichneten Antrag rechtzeitig zur Durchführung des Mitberichtsverfahrens ein.9
OLOGA). La proposition est alors transmise aux autres départements, pour prises de position. Les offices concernés donnent leur avis dans un délai approprié et les divergences doivent être éliminées dans la mesure du possible au cours de cette consultation (art. 4
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 4 Ämterkonsultation
1    Bei der Vorbereitung von Anträgen lädt das federführende Amt die mitinteressierten Verwaltungseinheiten unter Ansetzung angemessener Fristen zur Stellungnahme ein. In begründeten Ausnahmefällen kann auf die Ämterkonsultation verzichtet oder kann diese auf einen engen Adressatenkreis beschränkt werden.
1bis    Bei vertraulichen und geheimen Geschäften des Bundesrates sind zu wichtigen und strittigen rechtlichen Fragen nach Möglichkeit vor der Sitzung des Bundesrates die für die vorgängige rechtliche Prüfung zuständigen Verwaltungseinheiten zu konsultieren.7
2    Differenzen werden so weit wie möglich in der Ämterkonsultation bereinigt; das federführende Departement erstattet dem Bundesrat darüber Bericht.
3    Als mitinteressiert gelten die Verwaltungseinheiten, die einen fachlichen Bezug zum Geschäft haben oder die für die Beurteilung finanzieller, rechtlicher oder formeller Aspekte zuständig sind.
OLOGA). Il peut s'ensuivre d'autres échanges
d'écritures. L'affaire n'est traitée par le Conseil fédéral qu'après élimination - ou confirmation - des divergences (SÄGESSER, op. cit. p. 214). Ce processus a pour but de permettre l'expression des différents intérêts et points de vue, dans le cadre d'une procédure relativement formalisée, en vue de la délibération du Conseil fédéral (BRUNNER/MADER, op. cit. p. 171). De nombreuses affaires peuvent ainsi être liquidées sans discussion supplémentaire (SÄGESSER, op. cit. p. 214). La procédure de co-rapport prend fin avec la décision formelle du Conseil fédéral (BRUNNER/MADER, op. cit. p. 171).
2.3.2 L'exclusion de l'accès pour les documents relatifs à la procédure de co-rapport a pour but de préserver le principe de collégialité prévalant pour le gouvernement fédéral (art. 12
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 12 Kollegialprinzip
1    Der Bundesrat trifft seine Entscheide als Kollegium.
2    Die Mitglieder des Bundesrates vertreten die Entscheide des Kollegiums.
LOGA), et de protéger la libre formation de son opinion et de sa volonté (FF 2003 1855). Le législateur a estimé que le fait de donner accès à ces documents compromettrait le bon fonctionnement du gouvernement en tant qu'organe collégial (MADER, op. cit. p. 23). La révélation du processus décisionnel pourrait mettre au jour des divergences d'opinion, alors que le principe de collégialité exige que les membres du Conseil fédéral défendent les décisions prises par le Collège (sur le bien-fondé de cette motivation, cf. MADER, Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Einführung in die Grundlagen, in: Ehrenzeller (éd.), Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, St. Gall 2006, p. 28). Pour cette raison, le secret qui protège ces documents est maintenu, même après la décision du Conseil fédéral (FF 2003 1855), et indépendamment de l'existence d'un intérêt particulier au maintien du secret. En ce sens, l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans constitue une lex specialis par rapport à l'art. 8 al. 2 Ltrans.
2.3.3 Dès lors que le moment de l'ouverture de la procédure de co-rapport correspond à la signature de la proposition du département, le secret instauré à l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans couvre ladite proposition, les co-rapports des autres départements et les échanges ultérieurs d'écritures, y compris les propositions formalisées émanant des offices consultés, ainsi que les notes personnelles des Conseillers fédéraux, de leurs conseillers personnels ou d'autres collaborateurs (FF 2003 1855; BRUNNER/MADER, op. cit. n° 20 ad art. 8).
En revanche, les documents qui accompagnent la proposition au Conseil fédéral ne sont pas en tant que tels soumis au secret instauré à l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans. Ainsi, le projet de proposition élaboré par un office fédéral à l'attention du département ne fait l'objet que de la restriction provisoire instaurée à l'art. 8 al. 2
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans (BRUNNER/MADER, op. cit. n° 19 ad art. 8
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
). Il en va de même des documents officiels de la consultation des offices. Cela résulte a contrario de l'art. 8 al. 3
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans, selon lequel le Conseil fédéral peut exceptionnellement décider que de tels documents restent non accessibles après la prise de décision.
2.3.4 En l'occurrence, la demande d'accès porte sur les conventions de départ passées entre le Secrétaire général du DFJP, respectivement son suppléant d'une part, et la Confédération d'autre part, agissant par le DFJP. La convention passée avec le Secrétaire général a été signée par les parties le 4 janvier 2008, et la procédure de co-rapport a été ouverte le 15 janvier 2008 par la présentation de la proposition du département. Elle s'est achevée le lendemain par la décision d'approbation du Conseil fédéral. La convention concernant le Secrétaire général suppléant n'a été signée que le 22 février 2008, mais elle a manifestement été élaborée auparavant et les parties ont donné leur accord de principe avant le 19 février 2008, date de la proposition du DFJP. Celle-ci a également été approuvée le lendemain par le Conseil fédéral.
Les conventions signées par les intéressés constituaient les annexes à la proposition du DFJP. Leur validité était soumise à la décision d'approbation du Conseil fédéral, compétent en vertu de l'art. 2 al. 1 let. d
SR 172.220.111.3 Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV)
BPV Art. 2 Zuständige Stelle - (Art. 3 BPG)
1    Der Bundesrat ist zuständig für die Begründung, Änderung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses:
a  der Staatssekretäre und Staatssekretärinnen;
b  der Amtsdirektoren und Amtsdirektorinnen und von Personen, die in den Departementen vergleichbare Verantwortung tragen;
c  der höheren Stabsoffiziere;
d  der Generalsekretäre und Generalsekretärinnen der Departemente;
e  der Vizekanzler und Vizekanzlerinnen der Bundeskanzlei;
f  der Missionschefs und Missionschefinnen;
g  der oder des Delegierten für digitale Transformation und IKT-Lenkung;
h  ...
1bis    Der Departementsvorsteher oder die Departementsvorsteherin ist zuständig für die Begründung, Änderung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses der Stellvertreter und Stellvertreterinnen der Staatssekretäre und Staatssekretärinnen, der Amtsdirektoren und Amtsdirektorinnen sowie der Generalsekretäre und Generalsekretärinnen der Departemente.18
2    Der Bundesrat entscheidet über die Versetzung der Missionschefs und Missionschefinnen.
3    Alle weiteren Arbeitgeberentscheide für das Personal nach den Absätzen 1 und 1bis treffen die Departemente, soweit diese Verordnung oder andere Erlasse nichts anderes bestimmen.19
4    Die Departemente regeln die Zuständigkeit für sämtliche Arbeitgeberentscheide für ihr übriges Personal, soweit das BPG, andere übergeordnete Erlasse, diese Verordnung oder andere Erlasse des Bundesrates nichts anderes bestimmen.
5    Die Zuständigkeit für Arbeitgeberentscheide im Sinne von Absatz 4 wird bei den Bundesämtern oder den ihnen gleichzustellenden Organisationseinheiten vermutet, sofern die Departemente nichts anderes bestimmen.20
de l'ordonnance sur le personnel de la Confédération (OPers, RS 172.220.111.3) pour résilier les rapports de travail des secrétaires généraux et de leurs suppléants. Les documents en question apparaissent dès lors antérieurs à l'ouverture de la procédure de co-rapport proprement dite. Même si, matériellement, leur contenu se confond avec les propositions faites par le département, seules ces dernières constituent les documents d'ouverture de la procédure de co-rapport. La consultation de ces conventions ne révèle d'ailleurs rien sur la procédure ayant abouti aux décisions d'approbation du Conseil fédéral, et ne porterait par conséquent aucune atteinte au principe de collégialité et au secret des délibérations. Or, il s'agit là du critère essentiel au regard de l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans, puisque le secret instauré par cette disposition se limite au processus délibératif.

2.4 On ne saurait par conséquent considérer les conventions de départ comme des documents "afférents à la procédure de co-rapport" au sens de l'art. 8 al. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
LTrans. Le TAF ne pouvait dès lors fonder son refus sur cette disposition, et faire l'économie de la pesée d'intérêts exigée à l'art. 7 al. 2
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
LTrans. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de statuer sur ce point en première instance de recours, alors que les parties intimées ne se sont pas exprimées à ce sujet.

3.
Le recours doit donc être admis pour ce motif. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée au TAF pour nouvelle décision. Conformément à l'art. 66 al. 4
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. Une indemnité de dépens est allouée au recourant; celle-ci est mise à la charge de la Confédération (DFJP).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours formé par Magalie Goumaz est irrecevable.

2.
Le recours formé par Erik Reumann est admis dans la mesure où il est recevable et l'arrêt attaqué est annulé. La cause est renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision.

3.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée au recourant Erik Reumann, à la charge de la Confédération (Département fédéral de justice et police).

4.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Département fédéral de justice et police et au Tribunal administratif fédéral, Cour I, ainsi qu'à Walter Eberle et Yves Bichsel.

Lausanne, le 19 mai 2010
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Kurz
Information de décision   •   DEFRITEN
Document : 1C_522/2009
Date : 19. Mai 2010
Publié : 20. August 2010
Source : Bundesgericht
Statut : Publiziert als BGE-136-II-399
Domaine : Grundrecht
Objet : accès aux documents officiels


Répertoire des lois
Cst: 16 
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 16 Libertés d'opinion et d'information
1    La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties.
2    Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion.
3    Toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser.
178
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 178 Administration fédérale
1    Le Conseil fédéral dirige l'administration fédérale. Il assure l'organisation rationnelle de celle-ci et veille à la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées.
2    L'administration fédérale est divisée en départements, dirigés chacun par un membre du Conseil fédéral.
3    La loi peut confier des tâches de l'administration à des organismes et à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieurs à l'administration fédérale.
LOGA: 12 
SR 172.010 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) - Loi sur l'organisation de l'administration
LOGA Art. 12 Principe de la collégialité
1    Le Conseil fédéral prend ses décisions en tant qu'autorité collégiale.
2    Les membres du Conseil fédéral défendent les décisions prises par le collège.
15 
SR 172.010 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) - Loi sur l'organisation de l'administration
LOGA Art. 15 Procédure de co-rapport
1    Les affaires que le Conseil fédéral doit trancher sont soumises aux membres du Conseil fédéral pour co-rapport.
2    La Chancellerie fédérale règle la procédure.
21
SR 172.010 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) - Loi sur l'organisation de l'administration
LOGA Art. 21 Huis clos - Les délibérations du Conseil fédéral ainsi que la procédure définie à l'art. 15 ne sont pas publiques. L'information à leur sujet est régie par l'art. 10.
LTF: 66 
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires
1    En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2    Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3    Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4    En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5    Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.
82 
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a  contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b  contre les actes normatifs cantonaux;
c  qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.
89 
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 89 Qualité pour recourir
1    A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a  a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b  est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué; et
c  a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2    Ont aussi qualité pour recourir:
a  la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b  l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c  les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d  les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3    En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.
95 
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a  du droit fédéral;
b  du droit international;
c  de droits constitutionnels cantonaux;
d  de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e  du droit intercantonal.
105 
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 105 Faits déterminants
1    Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2    Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
3    Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.96
106
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 106 Application du droit
1    Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2    Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.
LTrans: 2 
SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence
LTrans Art. 2 Champ d'application à raison de la personne
1    La présente loi s'applique:
a  à l'administration fédérale;
b  aux organismes et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l'administration fédérale, dans la mesure où ils édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)3;
c  aux Services du Parlement.
2    La présente loi ne s'applique pas à la Banque nationale suisse ni à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers.4
3    Le Conseil fédéral peut soustraire au champ d'application de la loi d'autres unités de l'administration fédérale ainsi que d'autres organismes et personnes extérieurs à l'administration fédérale:
a  si l'accomplissement des tâches qui leur ont été confiées l'exige;
b  si leur soumission à la présente loi portait atteinte à leur capacité de concurrence; ou
c  si les tâches qui leur ont été confiées sont d'importance mineure.
5 
SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence
LTrans Art. 5 Documents officiels
1    On entend par document officiel toute information:
a  qui a été enregistrée sur un quelconque support;
b  qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée, et
c  qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique.
2    Sont également réputés documents officiels les documents pouvant être établis par un traitement informatisé simple sur la base d'informations enregistrées satisfaisant aux conditions énoncées à l'al. 1, let. b et c.
3    Ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents:
a  qui sont commercialisés par une autorité;
b  qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration, ou
c  qui sont destinés à l'usage personnel.
7 
SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence
LTrans Art. 7 Exceptions
1    Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
a  est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
b  entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;
c  risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
d  risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;
e  risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;
f  risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;
g  peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;
h  peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.
2    Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant.
8
SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence
LTrans Art. 8 Cas particuliers
1    Le droit d'accès n'est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la procédure de co-rapport.
2    L'accès aux documents officiels n'est autorisé qu'après la décision politique ou administrative dont ils constituent la base.
3    Le Conseil fédéral peut exceptionnellement déclarer que les documents officiels de la procédure de consultation des offices restent non accessibles après la prise de décision.
4    L'accès à des documents officiels exprimant une prise de position dans le cadre de négociations en cours ou futures est exclu dans tous les cas.
5    L'accès aux rapports d'évaluation des prestations fournies par l'administration fédérale et de l'efficacité des mesures prises par cette dernière est garanti.
OLOGA: 3 
SR 172.010.1 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA)
OLOGA Art. 3 Propositions, discussions et notes d'information - (art. 14, 15 et 17 LOGA)
1    En règle générale, le Conseil fédéral prend ses décisions en se fondant sur des propositions écrites et après la conclusion de la procédure de co-rapport (art. 5).
2    Les membres du Conseil fédéral ont le droit de proposition; le chancelier de la Confédération dispose du même droit pour les affaires relatives à la Chancellerie fédérale.
3    Les autres autorités ou organes qui sont habilités par la législation fédérale à soumettre des affaires ou des propositions au Conseil fédéral doivent le faire par l'entremise de la Chancellerie fédérale ou du département ayant le lien le plus étroit avec l'affaire traitée.
4    Le Conseil fédéral conduit des discussions approfondies, notamment sur les affaires d'importance primordiale. S'il y a lieu, il prend des décisions préliminaires, détermine les éléments principaux de la solution et donne des instructions en vue du traitement de l'affaire au département responsable ou à la Chancellerie fédérale.
5    Les départements et la Chancellerie fédérale peuvent en tout temps et sans faire de proposition formelle transmettre au Conseil fédéral des notes d'information relatives à d'importants événements et activités relevant de leur domaine.
4 
SR 172.010.1 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA)
OLOGA Art. 4 Consultation des offices
1    Lors de la préparation de propositions, l'office responsable invite les unités administratives concernées à donner leur avis dans un délai approprié. Dans des cas exceptionnels, dûment motivés, il est possible de renoncer à consulter les offices ou de n'en consulter qu'un nombre restreint.
1bis    Lorsque le Conseil fédéral est saisi d'une affaire confidentielle ou secrète, les unités administratives compétentes pour l'examen juridique préalable sont consultées sur les questions de droit importantes ou sur lesquelles il n'y a pas unanimité, si possible avant la séance du Conseil fédéral.5
2    Les divergences doivent être éliminées dans la mesure du possible au cours de la consultation des offices; le département responsable fait rapport au Conseil fédéral à ce sujet.
3    Sont concernées les unités administratives dont les tâches ont un lien matériel avec l'affaire traitée ou qui doivent se prononcer sur ses aspects financiers, juridiques ou formels.
5
SR 172.010.1 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA)
OLOGA Art. 5 Procédure de co-rapport - (art. 15 et 33 LOGA)
1    La procédure de co-rapport sert à préparer la décision du Conseil fédéral. Elle doit lui permettre de concentrer ses délibérations sur les aspects essentiels de l'affaire.
1bis    La procédure de co-rapport commence le jour où le département compétent signe sa proposition.6
2    Le département responsable remet en temps utile à la Chancellerie fédérale la proposition définitive en vue de l'ouverture d'une procédure de co-rapport.7
OPers: 2
SR 172.220.111.3 Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers)
OPers Art. 2 Autorités compétentes - (art. 3 LPers)
1    Le Conseil fédéral est compétent pour conclure, modifier et résilier les rapports de travail:
a  des secrétaires d'État;
b  des directeurs d'office et des personnes exerçant des responsabilités comparables au sein des départements;
c  des officiers généraux;
d  des secrétaires généraux des départements;
e  des vice-chanceliers de la Confédération;
f  des chefs de mission;
g  du délégué à la transformation numérique et à la gouvernance de l'informatique;
h  ...
1bis    Le chef de département est compétent pour conclure, modifier et résilier les rapports de travail des suppléants des secrétaires d'État, des directeurs d'office et des secrétaires généraux des départements.18
2    Le Conseil fédéral décide du transfert des chefs de mission.
3    Les départements prennent les autres décisions de l'employeur relatives au personnel visé aux al. 1 et 1bis, pour autant que ni la présente ordonnance ni tout autre acte n'en dispose autrement.19
4    Les départements règlent les compétences relatives à l'ensemble des décisions de l'employeur qui concernent le reste de leur personnel, à moins que la LPers, d'autres actes législatifs supérieurs, la présente ordonnance ou d'autres prescriptions du Conseil fédéral n'en disposent autrement.
5    La compétence de l'employeur de prendre des décisions visée à l'al. 4 est présumée appartenir aux offices fédéraux ou aux unités d'organisation qui leur sont assimilables, pour autant que les départements n'en disposent autrement.20
Répertoire ATF
133-II-209
Weitere Urteile ab 2000
1C_522/2009
Répertoire de mots-clés
Trié par fréquence ou alphabet
conseil fédéral • dfjp • tribunal fédéral • droit d'accès • tribunal administratif fédéral • ouverture de la procédure • département fédéral • droit public • loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration • vue • participation à la procédure • qualité pour recourir • avis • ordonnance sur le personnel de la confédération • intérêt digne de protection • intérêt public • recours en matière de droit public • directeur • greffier • substitution de partie
... Les montrer tous
FF
2003/1807 • 2003/1828 • 2003/1855