1C_54/2011 - 2011-04-19 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_54/2011

Sentenza del 19 aprile 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, Giudice presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Rossano Guggiari,
ricorrente,

contro

Comune di Cureglia, rappresentato dal Municipio, 6944 Cureglia,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
licenza edilizia,

ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata
il 17 dicembre 2010 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il 5 ottobre 2000 il Municipio di Cureglia ha rilasciato a A.________ una licenza edilizia per realizzare un vivaio con serre per la coltivazione di piante "hors sol" sui fondi part. n. 470 e 778, situati fuori della zona edificabile, in un comparto in parte boschivo e in parte privo di destinazione specifica. L'istante ha realizzato delle opere parzialmente diverse da quelle autorizzate, che sono poi state sanate da una licenza edilizia a posteriori del 9 gennaio 2003 oppure rettificate.

B.
Verso la fine del 2009, il Municipio ha constatato che nelle serre del vivaio erano svolte delle attività di vendita non conformi alle licenze edilizie del 5 ottobre 2000 e del 9 gennaio 2003. Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il 13 aprile 2010 l'esecutivo comunale ha quindi ordinato a A.________, con la comminatoria penale dell'art. 292 CP, di sospendere immediatamente ogni e qualsiasi attività di vendita sui fondi part. n. 470 e 778 e di sospendere immediatamente ogni e qualsiasi lavoro in contrasto con le licenze edilizie. Il Municipio gli ha inoltre fatto obbligo di inoltrare, entro 30 giorni dalla notificazione, una domanda di costruzione a posteriori per tutte le opere eseguite che non risultano approvate con le suddette licenze edilizie, nonché per il cambiamento di destinazione da vivaio in punto di vendita.

C.
Con decisione del 17 agosto 2010 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha parzialmente accolto un ricorso presentato da A.________ contro la risoluzione municipale. Ha annullato, siccome formulato in modo impreciso, l'ordine di sospendere i lavori non autorizzati dalle citate licenze edilizie e di presentare una domanda di costruzione per gli stessi. Ha per contro confermato l'ordine di sospendere l'attività di vendita e di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per la formazione di un punto vendita.

D.
Adito sia da A.________ sia dal Comune di Cureglia, con sentenza del 17 dicembre 2010 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto entrambi i gravami, quello del Comune nella misura della sua ricevibilità. La Corte cantonale ha in parte annullato la decisione governativa, riformando quella municipale nel senso che era fatto ordine a A.________, sotto comminatoria dell'art. 292 CP, di sospendere immediatamente l'attività del negozio installato senza permesso nelle serre e la vendita di prodotti non coltivati nel vivaio. Gli era inoltre fatto ordine di inoltrare, entro 30 giorni dalla crescita in giudicato della decisione, una domanda di costruzione in sanatoria per il negozio installato senza permesso nelle serre.

E.
A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale, chiedendo di annullare il dispositivo che gli ordina la predetta sospensione dell'attività di vendita e l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria. Il ricorrente fa valere la violazione del principio dell'uguaglianza giuridica, del divieto dell'arbitrio, del diritto di essere sentito e della libertà economica.

F.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato e il Municipio di Cureglia si rimettono al giudizio del Tribunale federale.
Con decreto presidenziale del 9 marzo 2011 è stato conferito effetto sospensivo al gravame.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei ricorsi (DTF 136 II 497 consid. 3 e rinvii).

1.1 Presentato tempestivamente dal proprietario dei fondi oggetto del contestato provvedimento e diretto contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 89 cpv. 1 e 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF. Non vi è pertanto spazio per un ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF).

1.2 Problematica appare per contro la ricevibilità del ricorso rispetto ai requisiti posti dall'art. 93 cpv. 1 LTF, disposizione sulla quale il ricorrente non si esprime.
1.2.1 Secondo detta norma, il ricorso contro una decisione incidentale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b).
Sono incidentali le decisioni che non pongono termine alla lite e riguardano soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia destinata a concludere la vertenza; queste decisioni possono avere indifferentemente per oggetto una questione formale o materiale, giudicata anteriormente alla decisione finale (DTF 133 V 477 consid. 4.1.3). Un pregiudizio è poi irreparabile nel senso dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF quando è suscettibile di provocare un danno che una decisione favorevole nel merito non permetterebbe di eliminare completamente. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non basta di massima a fondare un simile pregiudizio (DTF 136 II 165 consid. 1.2.1 e rinvii).
Le condizioni di ammissibilità poste dall'art. 93 cpv. 1 LTF, il cui adempimento deve di principio essere dimostrato dal ricorrente (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra quindi nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2).
1.2.2 In concreto, la Corte cantonale ha in sostanza parzialmente confermato la decisione del Municipio del 13 aprile 2010, segnatamente per quanto riguarda l'ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per il negozio installato senza permesso nelle serre. Riguardo al provvedimento cautelare della sospensione dell'attività di vendita, la Corte cantonale ha limitato l'ordine municipale ai prodotti non coltivati nel vivaio. Il ricorrente non contesta di per sé, tantomeno con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, il provvedimento cautelare in quanto tale, contro il quale può essere fatta valere soltanto la violazione di diritti costituzionali (art. 98 LTF; cfr., sulle esigenze di motivazione, DTF 136 I 49 consid. 1.4.1 e rinvii). Egli contesta essenzialmente la necessità di presentare un'ulteriore domanda di costruzione per svolgere un'attività commerciale, legata in particolare alla vendita di prodotti coltivati altrove.
Ora, il contestato ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non risolve di per sé il quesito determinante a cui è connesso, ovvero quello della compatibilità o meno dell'attività commerciale concretamente svolta nel vivaio per rapporto ai disposti pianificatori applicabili. Tale ordine implica unicamente l'esigenza di dare avvio ad una procedura formale che, con la collaborazione del proprietario, permetta di verificare compiutamente proprio gli aspetti di legittimità materiale dell'utilizzazione litigiosa, che si risolverà nel rilascio o nel diniego della licenza edilizia (sentenze 1P.717/2004 del 12 agosto 2005, consid. 1.2, in: RtiD I-2006 pag. 144 segg.; 1P.756/2006 del 23 gennaio 2007, consid. 1.4.2). Del resto, nel giudizio impugnato, la Corte cantonale si è limitata a confermare l'esigenza di inoltrare una domanda di costruzione, rilevando rettamente che la questione di sapere se le attività commerciali avviate dal ricorrente all'interno delle serre del vivaio potessero o meno essere autorizzate in sanatoria non doveva ancora essere esaminata in quella sede. Le argomentazioni di merito riguardanti la portata degli interventi e dell'attività svolta sui fondi interessati, comprese le censure riferite alla
sussistenza stessa di un cambiamento di destinazione, potranno pertanto essere addotte dal ricorrente nell'ambito della procedura edilizia che verrà avviata con l'inoltro della domanda di costruzione (cfr. sentenza 1P.717/2004, citata, consid. 1.2.2).
1.2.3 In tali circostanze, il gravame risulta quindi diretto contro una decisione di natura incidentale, che non appare suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, non potendosi come visto ravvisare un simile danno nel prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior costo. Né il ricorrente subisce una limitazione della sua attività economica sulla base delle licenze edilizie finora rilasciate, non potendo per contro pretendere di svolgere attività non coperte dalla necessaria licenza edilizia. Quanto alla condizione dell'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, nella fattispecie essa non è manifestamente data. In mancanza di chiari accertamenti vincolanti sull'intervento edilizio e di una sua valutazione approfondita nell'ambito dell'esame della domanda di costruzione, un giudizio immediato da parte di questa Corte non entra infatti in considerazione (cfr. DTF 133 V 477 consid. 5.1).
Contro un'eventuale decisione dell'ultima istanza cantonale, che dovesse negare definitivamente la licenza edilizia o comunque risultare sfavorevole al ricorrente, egli potrà se del caso riproporre le odierne censure nell'ambito di un nuovo ricorso al Tribunale federale (cfr. art. 93 cpv. 3 LTF).

2.
Ne segue che il gravame deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
I ricorsi sono inammissibili.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Cureglia, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 19 aprile 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Il Cancelliere:

Aemisegger Gadoni

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.19

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.