1C_54/2011 - 2011-04-19 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 54/2011

Sentenza del 19 aprile 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, Giudice presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Rossano Guggiari,
ricorrente,

contro

Comune di Cureglia, rappresentato dal Municipio, 6944 Cureglia,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
licenza edilizia,

ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata
il 17 dicembre 2010 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il 5 ottobre 2000 il Municipio di Cureglia ha rilasciato a A.________ una licenza edilizia per realizzare un vivaio con serre per la coltivazione di piante "hors sol" sui fondi part. n. 470 e 778, situati fuori della zona edificabile, in un comparto in parte boschivo e in parte privo di destinazione specifica. L'istante ha realizzato delle opere parzialmente diverse da quelle autorizzate, che sono poi state sanate da una licenza edilizia a posteriori del 9 gennaio 2003 oppure rettificate.

B.
Verso la fine del 2009, il Municipio ha constatato che nelle serre del vivaio erano svolte delle attività di vendita non conformi alle licenze edilizie del 5 ottobre 2000 e del 9 gennaio 2003. Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il 13 aprile 2010 l'esecutivo comunale ha quindi ordinato a A.________, con la comminatoria penale dell'art. 292 CP, di sospendere immediatamente ogni e qualsiasi attività di vendita sui fondi part. n. 470 e 778 e di sospendere immediatamente ogni e qualsiasi lavoro in contrasto con le licenze edilizie. Il Municipio gli ha inoltre fatto obbligo di inoltrare, entro 30 giorni dalla notificazione, una domanda di costruzione a posteriori per tutte le opere eseguite che non risultano approvate con le suddette licenze edilizie, nonché per il cambiamento di destinazione da vivaio in punto di vendita.

C.
Con decisione del 17 agosto 2010 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha parzialmente accolto un ricorso presentato da A.________ contro la risoluzione municipale. Ha annullato, siccome formulato in modo impreciso, l'ordine di sospendere i lavori non autorizzati dalle citate licenze edilizie e di presentare una domanda di costruzione per gli stessi. Ha per contro confermato l'ordine di sospendere l'attività di vendita e di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per la formazione di un punto vendita.

D.
Adito sia da A.________ sia dal Comune di Cureglia, con sentenza del 17 dicembre 2010 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto entrambi i gravami, quello del Comune nella misura della sua ricevibilità. La Corte cantonale ha in parte annullato la decisione governativa, riformando quella municipale nel senso che era fatto ordine a A.________, sotto comminatoria dell'art. 292 CP, di sospendere immediatamente l'attività del negozio installato senza permesso nelle serre e la vendita di prodotti non coltivati nel vivaio. Gli era inoltre fatto ordine di inoltrare, entro 30 giorni dalla crescita in giudicato della decisione, una domanda di costruzione in sanatoria per il negozio installato senza permesso nelle serre.

E.
A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale, chiedendo di annullare il dispositivo che gli ordina la predetta sospensione dell'attività di vendita e l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria. Il ricorrente fa valere la violazione del principio dell'uguaglianza giuridica, del divieto dell'arbitrio, del diritto di essere sentito e della libertà economica.

F.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato e il Municipio di Cureglia si rimettono al giudizio del Tribunale federale.
Con decreto presidenziale del 9 marzo 2011 è stato conferito effetto sospensivo al gravame.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei ricorsi (DTF 136 II 497 consid. 3 e rinvii).

1.1 Presentato tempestivamente dal proprietario dei fondi oggetto del contestato provvedimento e diretto contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 89 cpv. 1 e 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF. Non vi è pertanto spazio per un ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF).

1.2 Problematica appare per contro la ricevibilità del ricorso rispetto ai requisiti posti dall'art. 93 cpv. 1 LTF, disposizione sulla quale il ricorrente non si esprime.
1.2.1 Secondo detta norma, il ricorso contro una decisione incidentale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b).
Sono incidentali le decisioni che non pongono termine alla lite e riguardano soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia destinata a concludere la vertenza; queste decisioni possono avere indifferentemente per oggetto una questione formale o materiale, giudicata anteriormente alla decisione finale (DTF 133 V 477 consid. 4.1.3). Un pregiudizio è poi irreparabile nel senso dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF quando è suscettibile di provocare un danno che una decisione favorevole nel merito non permetterebbe di eliminare completamente. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non basta di massima a fondare un simile pregiudizio (DTF 136 II 165 consid. 1.2.1 e rinvii).
Le condizioni di ammissibilità poste dall'art. 93 cpv. 1 LTF, il cui adempimento deve di principio essere dimostrato dal ricorrente (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra quindi nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2).
1.2.2 In concreto, la Corte cantonale ha in sostanza parzialmente confermato la decisione del Municipio del 13 aprile 2010, segnatamente per quanto riguarda l'ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per il negozio installato senza permesso nelle serre. Riguardo al provvedimento cautelare della sospensione dell'attività di vendita, la Corte cantonale ha limitato l'ordine municipale ai prodotti non coltivati nel vivaio. Il ricorrente non contesta di per sé, tantomeno con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, il provvedimento cautelare in quanto tale, contro il quale può essere fatta valere soltanto la violazione di diritti costituzionali (art. 98 LTF; cfr., sulle esigenze di motivazione, DTF 136 I 49 consid. 1.4.1 e rinvii). Egli contesta essenzialmente la necessità di presentare un'ulteriore domanda di costruzione per svolgere un'attività commerciale, legata in particolare alla vendita di prodotti coltivati altrove.
Ora, il contestato ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non risolve di per sé il quesito determinante a cui è connesso, ovvero quello della compatibilità o meno dell'attività commerciale concretamente svolta nel vivaio per rapporto ai disposti pianificatori applicabili. Tale ordine implica unicamente l'esigenza di dare avvio ad una procedura formale che, con la collaborazione del proprietario, permetta di verificare compiutamente proprio gli aspetti di legittimità materiale dell'utilizzazione litigiosa, che si risolverà nel rilascio o nel diniego della licenza edilizia (sentenze 1P.717/2004 del 12 agosto 2005, consid. 1.2, in: RtiD I-2006 pag. 144 segg.; 1P.756/2006 del 23 gennaio 2007, consid. 1.4.2). Del resto, nel giudizio impugnato, la Corte cantonale si è limitata a confermare l'esigenza di inoltrare una domanda di costruzione, rilevando rettamente che la questione di sapere se le attività commerciali avviate dal ricorrente all'interno delle serre del vivaio potessero o meno essere autorizzate in sanatoria non doveva ancora essere esaminata in quella sede. Le argomentazioni di merito riguardanti la portata degli interventi e dell'attività svolta sui fondi interessati, comprese le censure riferite alla
sussistenza stessa di un cambiamento di destinazione, potranno pertanto essere addotte dal ricorrente nell'ambito della procedura edilizia che verrà avviata con l'inoltro della domanda di costruzione (cfr. sentenza 1P.717/2004, citata, consid. 1.2.2).
1.2.3 In tali circostanze, il gravame risulta quindi diretto contro una decisione di natura incidentale, che non appare suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, non potendosi come visto ravvisare un simile danno nel prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior costo. Né il ricorrente subisce una limitazione della sua attività economica sulla base delle licenze edilizie finora rilasciate, non potendo per contro pretendere di svolgere attività non coperte dalla necessaria licenza edilizia. Quanto alla condizione dell'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, nella fattispecie essa non è manifestamente data. In mancanza di chiari accertamenti vincolanti sull'intervento edilizio e di una sua valutazione approfondita nell'ambito dell'esame della domanda di costruzione, un giudizio immediato da parte di questa Corte non entra infatti in considerazione (cfr. DTF 133 V 477 consid. 5.1).
Contro un'eventuale decisione dell'ultima istanza cantonale, che dovesse negare definitivamente la licenza edilizia o comunque risultare sfavorevole al ricorrente, egli potrà se del caso riproporre le odierne censure nell'ambito di un nuovo ricorso al Tribunale federale (cfr. art. 93 cpv. 3 LTF).

2.
Ne segue che il gravame deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
I ricorsi sono inammissibili.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Cureglia, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 19 aprile 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Il Cancelliere:

Aemisegger Gadoni

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.18

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.