2C_755/2009 - 2010-01-19 - Diritto fondamentale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 755/2009

Urteil vom 19. Januar 2010
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Küng.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Simon Kobi bzw. Peter Hofer, Rechtsanwälte,

gegen

Staat Zürich, vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich,
diese vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Felix Jost,
A.________ AG,
B.________ AG,
C.________ AG,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Art. 9 BV (aufschiebende Wirkung im Submissionsverfahren),

Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. November 2009.

Sachverhalt:

A.
Das Hochbauamt des Kantons Zürich vergab für den Umbau und die Erweiterung des Berufsschulhauses "Anton Graff" in Winterthur die Bohr- und Schneidarbeiten der A.________ AG, den Auftrag für die Abbrüche der B.________ AG und den Auftrag für Pfähle der C.________ AG. Das Submissionsverfahren für die Abbrüche der Blech- und Glasfassade brach das Hochbauamt am 29. September 2009 ab.
Die X.________ AG erhob gegen die vier ergangenen Vergabeentscheide Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und stellte gleichzeitig den Antrag, es sei ihren Rechtsmitteln die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und dem Hochbauamt superprovisorisch zu verbieten, einen Vertrag über die ausgeschriebenen Arbeiten abzuschliessen. Das Verwaltungsgericht vereinigte am 5. November 2009 die vier Verfahren und wies die gestellten Gesuche um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab.

B.
Die X.________ AG erhebt gegen den genannten Entscheid des Verwaltungsgerichts Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, evtl. subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung aufzuheben, den vier bei der Vorinstanz erhobenen Beschwerden die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und dem Staat Zürich zu verbieten, Verträge über jene Arbeiten abzuschliessen, die Gegenstand der vier Beschwerdeverfahren bilden.
Das Hochbauamt stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten sei.
Das Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung des Rechtsmittels.
Die privaten Beschwerdegegnerinnen haben sich nicht vernehmen lassen.

C.
Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung ordnete am 17. November 2009 an, dass bis zum Entscheid über das mit der Beschwerde gestellte Gesuch um aufschiebende Wirkung alle Vollziehungsvorkehrungen zu unterbleiben hätten und namentlich keine Verträge abgeschlossen werden dürften.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerdeführerin erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und - für den Fall, dass diese nicht zulässig sein sollte - subsidiäre Verfassungsbeschwerde.
Das erstgenannte Rechtsmittel steht nach Art. 83 lit. f BGG im Gebiet der öffentlichen Beschaffungen nur zur Verfügung, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags näher bezeichnete Schwellenwerte erreicht und sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Es obliegt gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG dem Beschwerdeführer darzulegen, dass diese beiden Voraussetzungen erfüllt sind (BGE 133 II 396 E. 2.2 S. 399). In der eingereichten Rechtsschrift wird mit Blick auf das zweite der angeführten Erfordernisse lediglich auf die praktischen Konsequenzen verwiesen, welche die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung im angefochtenen Entscheid haben könnte. Dieser Umstand allein belegt nicht, dass der Streitgegenstand eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung berührt. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher nicht einzutreten.
Das Rechtsmittel kann indessen als subsidiäre Verfassungsbeschwerde entgegengenommen werden, da die Voraussetzungen dafür erfüllt sind (vgl. Art. 113 ff . BGG sowie aus der Rechtsprechung Urteil 2D 40/ 2008 vom 19. Mai 2008, E. 1.2 und 1.3).

2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 17 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB; AS 2003 196 ff.) sowie zugleich eine willkürliche - und damit gegen Art. 9 BV verstossende - Anwendung dieser Norm. Da mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte geltend gemacht werden kann (Art. 116 BGG), ist nur die erhobene Willkürrüge zulässig. Auf den Vorwurf der unrichtigen Auslegung und Anwendung von Art. 17 Abs. 2 IVöB ist dagegen nicht einzutreten (Urteil 2C 634/2008 vom 11. März 2009, E. 2.3).

3.
3.1 Der vorinstanzliche Entscheid gelangt zum Schluss, dass die Erfolgsaussichten der vier bei ihr erhobenen Beschwerden gering seien und sich deshalb die Gewährung der aufschiebenden Wirkung nicht rechtfertige. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin beruht diese Beurteilung auf einer willkürlichen Auslegung von Art. 17 Abs. 2 IVöB, da diese Norm für die Erteilung der aufschiebenden Wirkung lediglich voraussetze, dass die Beschwerde ausreichend begründet sei, nicht aber das Vorliegen guter Erfolgschancen verlange. Nur wenn Rechtsmittel offensichtlich unbegründet seien, könne bereits aus diesem Grund die aufschiebende Wirkung verweigert werden.

3.2 Es entspricht einer konstanten Praxis, bei der Anwendung der Bestimmungen über die Gewährung der aufschiebenden Wirkung ebenfalls auf die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels abzustellen, jedenfalls wenn sie eindeutig erscheinen (vgl. BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 129 II 286 E. 3 S. 289; 106 Ib 115 E. 3a S. 116; 99 Ib 215 E. 5 S. 221; vgl. für das Vergaberecht Beat Denzler/Heinrich Hempel, Die aufschiebende Wirkung - Schlüsselstelle des Vergaberechts, in: Aktuelles Vergaberecht 2008, hrsg. von Jean-Baptiste Zufferey/Hubert Stöckli, 2008, S. 320 ff.). Es ist keineswegs willkürlich, auch Art. 17 Abs. 2 IVöB in diesem Sinn auszulegen und nur Rechtsmittel als "ausreichend begründet" anzusehen, denen zumindest gewisse Erfolgschancen zukommen. Das Bundesgericht hat denn auch verschiedentlich kantonale Entscheide über die aufschiebende Wirkung, die bei der Anwendung von Art. 17 Abs. 2 IVöB die Prozesschancen mitberücksichtigten, nicht als unhaltbar erachtet (Urteile 2D 130/2007 vom 26. Februar 2008, E. 2, sowie 2P.161/2002 und 2P.165/2002 vom 6. September 2002, E. 2.2 bzw. 2.2.1). Der Vorwurf der willkürlichen Auslegung der genannten Bestimmung entbehrt deshalb der Grundlage.

3.3 Soweit die Beschwerdeführerin ebenfalls rügt, die Vorinstanz schätze die Erfolgsaussichten zu Unrecht als gering ein, genügt ihre Rechtsschrift den Begründungsanforderungen nicht. Sie stellt den Erwägungen im angefochtenen Entscheid lediglich ihre eigene Sicht gegenüber, ohne aufzuzeigen, inwiefern die Ersteren geradezu willkürlich sein sollten. Auf diesen Punkt ist daher nicht einzutreten.

3.4 Der zeitlichen Dringlichkeit der Vergabe kommt angesichts des Umstands, dass die Erfolgschancen der von der Beschwerdeführerin erhobenen Rechtsmittel lediglich als gering eingestuft werden durften, ein entsprechend kleineres Gewicht zu. Dabei erscheint es keineswegs willkürlich, wenn die Vorinstanz der Realisierung des Projekts erhebliche Dringlichkeit zumisst. Der Umbau des Berufsschulhauses erfordert umfangreiche Dispositionen - unter anderem die Auslagerung des Schulbetriebs in zugemietete Provisorien -, weshalb an der fristgerechten Verwirklichung ein wesentliches Interesse besteht. Der Einwand der Beschwerdeführerin, die Behörden müssten Verzögerungen wegen Beschwerdeverfahren in ihre Planung einbeziehen und könnten sich deshalb nur ausnahmsweise auf die Dringlichkeit eines Vorhabens berufen, übersieht, dass Beschwerden gegen Vergabeentscheide nach Art. 17 Abs. 1 IVöB grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung haben. Diese Regelung zeigt, dass die Verwirklichung von Projekten der öffentlichen Hand nicht ohne wichtige Gründe hinausgezögert werden soll (Urteile 2P.103/2006 vom 29. Mai 2006, E. 4.2.1, und 2P.165/2002 vom 6. September 2002, E. 2.2.2).

3.5 Im Lichte dieser Erwägungen erscheint die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung nicht als willkürlich.

4.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG); angesichts des grossen Auftragsvolumens (von rund Fr. 1,8 Mio.) erachtet das Gericht eine Gebühr von Fr. 5'000.-- als angemessen. Die privaten Beschwerdegegnerinnen haben mangels entstandener Umtriebe keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Ebenso wenig ist gemäss Art. 68 Abs. 3 BGG dem Kanton Zürich eine Entschädigung zuzusprechen.

5.
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung im bundesgerichtlichen Verfahren gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.

2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 19. Januar 2010

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Müller Küng

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.