1C_105/2018 - 2018-12-18 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 105/2018

Urteil vom 18. Dezember 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Sauthier.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

Gemeinderat Glattfelden,
Gemeindeverwaltung, 8192 Glattfelden,
vertreten durch Rechtsanwältin
Marianne Kull Baumgartner.

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 11. Januar 2018 (VB.2017.00432).

Sachverhalt:

A.
Am 16. März 1999 beschloss die Gemeindeversammlung Glattfelden eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung. Diese bestand unter anderem aus der Einzonung des südöstlichen Teils der Parzelle Kat.-Nr. 7754 ("Strick") von der Landwirtschaftszone in die Wohn- und Gewerbezone 2.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich sistierte am 1. September 1999 die hierfür erforderliche Genehmigung, da im betreffenden Bereich sowohl der Planungswert als auch der Immissionsgrenzwert der Empfindlichkeitsstufe III durch den Betrieb des Flughafens überschritten waren. Diese Umstände liessen eine Neueinzonung und Neuerschliessung von Bauzonen zum damaligen Zeitpunkt nicht zu. Nachdem das Lärmschutzrecht revidiert worden war, beantragte der Gemeinderat Glattfelden am 2. Dezember 2015 die Genehmigung der Einzonung "Strick", da dieser nun nichts mehr entgegenstehe. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 verweigerte jedoch die Baudirektion des Kantons Zürich die Genehmigung mit der Begründung, ein zusätzlicher Bedarf an Bauzonen in der Gemeinde Glattfelden sei nicht ausgewiesen.
Dagegen erhoben sowohl die Politische Gemeinde Glattfelden als auch A.________, Grundeigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 7754, Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses stützte die Verweigerung der Genehmigung durch die Baudirektion und wies den Rekurs am 1. Juni 2017 ab.
Gegen diesen Entscheid reichte A.________ mit Eingabe vom 5. Juli 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ein, welches die Beschwerde am 11. Januar 2018 abwies.

B.
Mit Eingabe vom 28. Februar 2018 führt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sowie die Verfügung der Baudirektion vom 25. Oktober 2016 und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2017 seien aufzuheben und die Baudirektion sei einzuladen, die nachgesuchte Genehmigung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. die Gemeinde Glattfelden zurückzuweisen. Subeventualiter sei Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und die Gerichtsgebühr für das Urteil neu auf Fr. 15'000.-- herabzusetzen.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Weiter beantragen auch die Baudirektion sowie das Bundesamt für Raumentwicklung die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Glattfelden unterstützt den Antrag des Beschwerdeführers. Dieser nahm dazu Stellung.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid öffentlich-rechtlicher Natur (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als unterliegende Partei ist er durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt (lit. b) und hat als Eigentümer des von der nicht genehmigten Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung betroffenen Grundstücks ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids (lit. c). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.

1.2. Nicht einzutreten ist hingegen auf die Beschwerde, soweit die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion vom 25. Oktober 2016 sowie des Urteils des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2017 beantragt wird. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch den angefochtenen Entscheid ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 136 II 539 E. 1.2 S. 543 mit Hinweis).

2.

2.1. Zur Diskussion steht vorliegend die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Einzonung, wobei diesbezüglich einzig die Frage umstritten ist, ob ein Bedarf nach zusätzlichem Bauland im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG (SR 700) in der Gemeinde ausgewiesen ist. Die weiteren Voraussetzungen für eine Neueinzonung gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG sind nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz erfüllt.

2.2. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid zusammengefasst fest, der Planungsbericht der Gemeinde Glattfelden erweise sich im Sinne von Art. 47 RPV als klar unvollständig und es lasse sich aus ihm kein Einzonungsbedarf im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG ableiten.

2.3. Der Beschwerdeführer ist demgegenüber der Auffassung, die Vorinstanz habe die strittige Genehmigung zu Unrecht gestützt auf Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG verweigert. Es treffe nicht zu, dass der Planungsbericht nicht darlege, wie gross der Bedarf an Bauland in den nächsten 15 Jahren sei. Dieser könne zudem nicht alleine durch die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven gedeckt werden.

3.

3.1. Nach Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG kann Land einer Nichtbauzone einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird.

3.2. Der Richtplan des Kantons Zürich schreibt vor, dass die Gemeinden als kommunale Planungsträgerinnen Möglichkeiten zur Siedlungsentwicklung nach innen zu prüfen haben (vgl. Ziffer 2.2.3 lit. c Abs. 5 des Richtplans). Diese umfassen insbesondere das Ausschöpfen des Potenzials, das in den überbauten Bauzonen gemäss Bau- und Zonenordnung theoretisch noch möglich wäre, sowie die Erhöhung der Dichte in bestehenden Bauzonen. Der Bedarf an Nutzfläche soll in erster Linie durch eine Siedlungsentwicklung nach innen gedeckt werden. Das kantonale Raumordnungskonzept gibt vor, dass das Bevölkerungswachstum vor allem in den städtischen Handlungsräumen aufgenommen werden soll. Das Gemeindegebiet Glattfelden ist demgegenüber dem Handlungsraum "Kulturlandschaft" zugeordnet, in welchem lediglich 20 % des Siedlungswachstums stattfinden soll (vgl. Ziffer 1.3 f. des Richtplans).

3.3. Gemäss Art. 47 Abs. 1 RPV (SR 700.1) ist die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Art. 47 Abs. 2 RPV sieht sodann vor, dass die Behörde insbesondere darzulegen hat, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen.

4.

4.1. Die bundesrechtlichen Vorgaben machen deutlich, dass die Nutzung der inneren Potenziale im bestehenden Siedlungsgebiet grundsätzlich Vorrang hat. Eine Einzonung kommt deshalb nur in Frage, wenn trotz der konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven ein Bedarf an Bauland besteht. Darüber hat die Gemeinde in ihrem Planungsbericht gemäss Art. 47 Abs. 2 RPV Bericht zu erstatten.

4.2. Der Planungsbericht der Gemeinde Glattfelden befasst sich lediglich in Ziffer 6.6 mit den Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet. Demnach verfüge die Gemeinde zwar noch über ausreichend theoretische Reserven für ein moderates Wachstum in den nächsten 10 bis 15 Jahren, hingegen gäbe es nur noch wenige grössere zusammenhängende unüberbaute Flächen. Indessen kann dem Bericht nicht entnommen werden, in welchem Umfang die Gemeinde über Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet verfügt und wo nach den geltenden Nutzungsplänen eine dichtere bzw. bessere Nutzung zulässig oder sogar sachlich geboten wäre. Die Gemeinde hat in ihrem Planungsbericht keinen Bezug darauf genommen, wie viele innere Nutzungsreserven auf ihrem Gemeindegebiet vorhanden sind und wie sie gedenkt, diese zu mobilisieren und somit das Potenzial in den überbauten Bauzonen auszuschöpfen.
Gemäss der herrschenden Lehre und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind bei der Bedarfsprognose aber nicht nur die unüberbauten, sondern auch die überbauten Grundstücke, welche Nutzungsreserven aufweisen, zu berücksichtigen. Um die haushälterische Nutzung des Bodens zu gewährleisten, müssen auch die unausgeschöpften Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden (vgl. BGE 136 II 204 E. 6.2.2 S. 208 [zu Art. 15 aRPG]; Urteil 1C 280/2016 vom 4. Januar 2017 E. 3.5; je mit Hinweisen; Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010, BBI 2010 1049 f. Ziff. 2.4; AEMISEGGER/KISSLING, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 98 zu Art. 15 RPG; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht, 3. Aufl. 2017, S. 50; HETTICH/MATHIS, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 1.45). Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz daher zu Recht festgehalten, der Planungsbericht der Gemeinde sei unvollständig, da er sich hinsichtlich der zentralen Frage nach bestehenden Nutzungsreserven lediglich auf Gemeinplätze, die nicht näher vertieft und belegt worden seien, beschränke. Die Gemeinde wäre aber gemäss der erwähnten Rechtsprechung verpflichtet gewesen, bei ihrer Bedarfsprognose im
Planungsbericht aufzuzeigen, wie sie welche inneren Nutzungsreserven in Zukunft mobilisieren will.

4.3. Die Vorinstanz verwies im angefochtenen Entscheid auf die Feststellungen der Baudirektion, wonach im Gemeindegebiet grosse innere Reserven bestünden. Der Ausbaugrad der Gemeinde habe 2013 bei ca. 58 % gelegen und damit unterhalb des kantonalen Mittelwerts, weshalb ein Verdichtungspotenzial vorliege. Insofern sei eine Umzonung aufgrund der überkommunalen Vorgaben nicht angezeigt. Die Vorinstanz hielt weiter fest, gemäss der Bauzonenstatistik (2014) des Amts für Raumentwicklung stünden in der Gemeinde 11.1 ha unbebaute Bauzone in Wohn- und Mischzonen zur Verfügung. Diese Ausführungen werden grundsätzlich weder vom Beschwerdeführer noch von der Gemeinde bestritten. Sie berufen sich aber darauf, die Vorinstanz habe bei ihrer Berechnung die besondere Würdigung der 3.5 ha grossen gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 5842 unberücksichtigt gelassen. Diese falle aufgrund ihrer Lage innerhalb der lärmschutzrechtlich relevanten Abgrenzungslinie des Flughafens als realisierbare Nutzungsreserve ausser Betracht und hätte daher nicht ohne weiteres den Baulandreserven zugerechnet werden dürfen. Folglich werde das streitbetroffene einzuzonende Gebiet "Strick" offensichtlich als Bauland benötigt.
Die Auffassung der Vorinstanz, es sei unklar geblieben, in welcher Weise die Lage der gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 5842 innerhalb der Abgrenzungslinie die bauliche Nutzung tatsächlich beeinträchtige, weshalb die Parzelle zu den Nutzungsreserven hinzuzurechnen sei, ist nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die Ausführungen der Baudirektion in ihrer Stellungnahme vom 18. April 2018 an das Bundesgericht zu beachten. Sie hat diesbezüglich auf Art. 31a der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verwiesen, wonach die Planungs- und Immissionsgrenzwerte für Fluglärm als eingehalten gelten sollen, sofern die in Abs. 1 lit. a bis c dieser Bestimmung genannten baulich-technischen Massnahmen an Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen getroffen werden. Mit diesen Ersatzmassnahmen am Immissionsort sollen Einzonungen, Erschliessungen und Baubewilligungen im fluglärmbelasteten Gebiet ermöglicht werden (dazu CHRISTOPH JAEGER, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 4.275; ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen für Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, S. 151 mit Hinweis auf das Problem der gesetzlichen Grundlage dieser Bestimmung). Im Übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst
bloss, die Planungswerte könnten für die Nachtstunden "nicht ohne weiteres" eingehalten werden. Die Lage der rechtskräftig eingezonten Parzelle Kat.-Nr. 5842 innerhalb der Abgrenzungslinie spricht somit nicht offensichtlich gegen deren Qualifikation als Teil der inneren Nutzungsreserven der Gemeinde.

4.4. Unbehelflich ist schliesslich die Rüge des Gemeinderats, wonach es sich bei der Argumentation der Vorinstanz, es seien genügend Reserven vorhanden, um eine rein theoretische Modellrechnung handle, ohne dass auf den Umstand Rücksicht genommen worden sei, wonach die inneren Nutzungsreserven nicht mobil seien. Es wäre die Aufgabe der planenden Behörde gewesen, genau aufzuzeigen, weshalb ein konkreter Baulandbedarf vorliegt und dieser durch die theoretisch vorhandenen Reserven nicht gedeckt werden kann. Die allgemeine Behauptung des Beschwerdeführers und der Gemeinde, wonach neben der umstrittenen Parzelle auf dem Gemeindegebiet trotz Baulandreserven kein vergleichbares grosses und zusammenhängendes Grundstück bestehe, welches sich für eine grössere Überbauung eigne, genügt jedenfalls nicht. Allein aufgrund dieser Behauptung wird weder ein konkreter Baulandbedarf ersichtlich noch ist ein solcher dadurch rechtsgenüglich nachgewiesen. Hinzu kommt, dass sich dem Planungsbericht auch keine Informationen betreffend die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung entnehmen lassen (dazu AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 54 zu Art. 15 RPG). Es bleibt daher unklar, ob im vorliegenden Gemeindegebiet überhaupt mit einem Bevölkerungswachstum - und
damit einhergehend mit einem erhöhten Bedarf an Bauland - zu rechnen ist.
Damit aber ein Baulandbedarf nachgewiesen ist, bedarf dieser einer gewissen Konkretisierung und kann nicht alleine durch allgemeine Behauptungen gerechtfertigt werden (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 54 zu Art. 15 RPG). An dieser mangelt es vorliegend. Insofern vermag auch der pauschale und nicht näher substanziierte Hinweis auf die fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer nicht zu genügen. Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, kennt das kantonale Recht schon heute planerische Möglichkeiten der Mobilisierung von Baulandreserven.

4.5. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 47 Abs. 2 RPV ist es vorliegend Sache der Gemeinde, der Genehmigungsbehörde aufzuzeigen, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen. Hat die für den Erlass des Nutzungsplans zuständige Behörde dies unterlassen, ist es - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde, geschweige denn der Rechtsmittelinstanzen, von Amtes wegen aufwändige Abklärungen zu diesen Fragen vorzunehmen; sie können diesfalls vielmehr davon ausgehen, die Voraussetzungen, Land neu einer Bauzone zuzuweisen, seien nicht erfüllt.

5.
Im Übrigen ist auch die Rüge des Beschwerdeführers, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, unbegründet. Wie sich aus den obenstehenden Erwägungen ergibt, hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführlich zu seinen Vorbringen geäussert. Diese ist nicht gehalten, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen (BGE 141 III 28 E. 3.2.4 S. 41 mit Hinweisen). Dass die Vorinstanz seiner Argumentation nicht gefolgt ist und diese mit einer aus seiner Sicht nicht überzeugenden Begründung abgelehnt hat, verletzt weder seinen Anspruch auf rechtliches Gehör noch das Willkürverbot.

6.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Auffassung des Baurekursgerichts sowie der Baudirektion gestützt und festgehalten hat, die Einzonungsvoraussetzungen gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG seien nicht erfüllt, weshalb das Gebiet "Strick" Kat.-Nr. 7754 nicht eingezont werden dürfe.

7.

7.1. Schliesslich kritisiert der Beschwerdeführer die Höhe der Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.--, welche ihm die Vorinstanz auferlegte. Zur Begründung führt er aus, die Vorinstanz habe den Gebührenrahmen vollständig ausgeschöpft, was sie lediglich mit dem hohen Streitwert begründe. Die weiteren Kriterien gemäss § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. August 2010 (GebV VGr; LS 175.252) habe sie hingegen völlig ausser Acht gelassen. Zudem könne bei der festgesetzten Gebühr keine Rede mehr von einem wohlfeilen Verfahren sein, worauf er gemäss Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 Anspruch habe (KV; LS 101). Die materiellen Erwägungen betreffend die zu behandelnde, nicht besonders schwierige Rechtsfrage würden sich sodann auf anderthalb Seiten beschränken. Zudem sei zu beachten, dass es sich nicht um eine rein finanzielle Angelegenheit handle. Angemessen sei eine Gebühr von Fr. 15'000.--.

7.2. Die Gerichtsgebühr findet ihre rechtliche Grundlage namentlich in § 65a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2). Gemäss dieser Bestimmung legt das Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gebühr beträgt in der Regel 500 bis 50'000 Franken (Abs. 1). Im Übrigen richtet sich die Gebührenerhebung nach §§ 13-16 VRG und nach der Verordnung des Verwaltungsgerichts (Abs. 2).
Gemäss § 3 Abs. 3GebV VGr beträgt die Gebühr bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel 1'000 bis 50'000 Franken. Für besonders aufwendige Verfahren kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).

7.3. Soweit die Vorinstanz vorliegend die Gerichtsgebühren damit begründete, dass bei deren Bemessung dem sehr hohen Streitwert Rechnung zu tragen sei, welcher sich aufgrund der betroffenen Fläche von 13'000 m2 und einem Verkehrswert von Fr. 500.--/m2ergebe, kann ihr von vornherein nicht gefolgt werden. Jedenfalls im öffentlichen Recht ist das Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen, wenn die private Partei zwar vermögensrechtliche Interessen verfolgt, für das Gemeinwesen als Gegenpartei jedoch nicht-monetäre Interessen im Vordergrund stehen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg], Kommentar VRG, N. 13 zu § 65a). Dies trifft nach der Rechtsprechung für baurechtliche Streitigkeiten zu (vgl. etwa Urteil 1C 156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.1.2; 1C 459/2017 vom 12. Januar 2018 E. 5.2) und muss für planungsrechtliche Verfahren erst recht gelten: dort ist die Höhe eines Streitwertes im Allgemeinen noch weniger bestimmbar, denn selbst die Einzonung eines Areals hat nicht direkt die Realisierung des Bodenwerts zur Folge. Ausserdem stehen in Planungsfragen regelmässig Aspekte der sachgerechten Zonierung, also raumplanerische und umweltrechtliche - und damit in erster Linie öffentliche - Interessen im Vordergrund (so schon das Urteil
1P.444/2002 vom 23. Juli 2003 E. 2.4.2). Es ist daher das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen. Dieses ist im vorliegenden Fall als relativ hoch einzuschätzen, verlangt doch der Beschwerdeführer die Einzonung einer Fläche von 13'000 m2. In Frage stand vorliegend die Genehmigungsfähigkeit einer Einzonung. Die von der Vorinstanz zu klärenden Rechtsfragen waren dagegen nicht besonders schwierig, was diese auch selbst nicht geltend macht; umstritten war bereits vor der Vorinstanz lediglich die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG erfüllt sind. Sodann bewegte sich auch der Zeitaufwand im Rahmen eines höchstens durchschnittlichen Verfahrens, zumal das angefochtene Urteil insgesamt 15 Seiten umfasst, die Parteien keine umfangreichen Rechtsschriften eingereicht hatten und die Vorinstanz weder einen Augenschein durchgeführt noch weitergehende Beweismassnahmen angeordnet hatte. Schliesslich hat sie in Dreierbesetzung die Rechtsauffassung des Baurekursgerichts bestätigt. Die massgeblichen Bemessungsfaktoren sprechen somit höchstens für einen mittelschweren und eher wenig aufwändigen Fall. Unter diesen Umständen verletzt die erhobene Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- das Äquivalenzprinzip. Zwischen der
erhobenen Gebühr und dem objektiven Wert des angefochtenen Urteils besteht ein offensichtliches Missverhältnis.
Demnach rechtfertigt es sich, die vorinstanzliche Gerichtsgebühr gemäss dem Eventualantrag des Beschwerdeführers gestützt auf das Äquivalenzprinzip auf Fr. 15'000.-- zu reduzieren, ohne dass zu prüfen ist, ob eine weitere Reduktion angezeigt gewesen wäre. Auch kann offenbleiben, ob der Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens gemäss Art. 18 Abs. 1 KV/ZH über das Äquivalenzprinzip hinausgeht (vgl. zum Ganzen das zur Publ. vorgesehene Urteil 1C 358/2017 vom 5. September 2018).

8.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als das angefochtene Urteil bezüglich der Gerichtskosten von Fr. 50'000.-- für das vorinstanzliche Verfahren aufzuheben ist und diese Kosten auf Fr. 15'000.-- zu reduzieren sind. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Parteien werden im Umfang ihres Unterliegens grundsätzlich kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 sowie 2 BGG). In Anbetracht seiner berechtigten Rüge betreffend die Gerichtsgebühr der Vorinstanz ist dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren lediglich eine reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- aufzuerlegen. Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren sodann eine reduzierte Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 BGG). Die in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelnde Behörde hat hingegen praxisgemäss keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Ziffer 2 des Dispositvs des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 11. Januar 2018 dahingehend abgeändert, dass die Gerichtsgebühr auf Fr. 15'000.-- festgesetzt wird, was zuzüglich der Zustellkosten von Fr. 250.-- zu einem Total von Fr. 15'250.-- führt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Dem Beschwerdeführer werden für das bundesgerichtliche Verfahren reduzierte Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- auferlegt.

3.
Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu entrichten.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Gemeinderat Glattfelden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Dezember 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Sauthier

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 47 Berichterstattung gegenüber der kantonalen Genehmigungsbehörde
¹	Die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, erstattet der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen.
²	Insbesondere legt sie dar, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen.75

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 4 Information und Mitwirkung - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden unterrichten die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden unterrichten die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz.
²	Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann.
³	Die Pläne nach diesem Gesetz sind öffentlich.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 13 Konzepte und Sachpläne - 1 Der Bund erarbeitet Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab.
¹	Der Bund erarbeitet Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab.
²	Er arbeitet mit den Kantonen zusammen und gibt ihnen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben rechtzeitig bekannt.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 8 Mindestinhalt der Richtpläne - 1 Jeder Kanton erstellt einen Richtplan, worin er mindestens festlegt:
¹	Jeder Kanton erstellt einen Richtplan, worin er mindestens festlegt:
^a	wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll;
^b	wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden;
^c	in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen.
²	Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im Richtplan.

SR 814.41 Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) LSV Art. 31^a Besondere Bestimmungen bei Flughäfen mit Verkehr von Grossflugzeugen
¹	Bei Flughäfen, auf denen Grossflugzeuge verkehren, gelten die Planungs- und Immissionsgrenzwerte nach Anhang 5 Ziffer 222 für die Nachtstunden als eingehalten, wenn:
^a	zwischen 24 und 06 Uhr kein Flugbetrieb vorgesehen ist;
^b	die lärmempfindlichen Räume mindestens gemäss den erhöhten Anforderungen an den Schallschutz nach der SIA-Norm 181 vom 1. Juni 200629 des Schweizerischen Ingenieur- und Architekten-Vereins gegen Aussen- und Innenlärm geschützt sind; und
^c	die Schlafräume:
^c1	über ein Fenster verfügen, das sich in der Zeit von 22-24 Uhr automatisch schliesst und in den übrigen Zeiten automatisch öffnen lässt, und
^c2	so erstellt werden, dass ein angemessenes Raumklima gewährleistet wird.
²	Bei der Ausscheidung oder Erschliessung von Bauzonen sorgt die zuständige Behörde dafür, dass die Anforderungen gemäss Absatz 1 Buchstaben b und c grundeigentümerverbindlich festgehalten werden.
³	Das BAFU kann Empfehlungen zum Vollzug von Absatz 1 Buchstabe c erlassen. Es berücksichtigt dabei die massgebenden technischen Normen.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 18 - 1 Jede Person hat vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des Verfahrens.
¹	Jede Person hat vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des Verfahrens.
²	Parteien haben Anspruch auf einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG:	66 68 82 86 89 90
KV ZH:	18
LSV:	31^a
RPG:	1 3 4 8 13 15
RPV:	47