1C_105/2018 - 2018-12-18 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 105/2018

Urteil vom 18. Dezember 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Sauthier.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

Gemeinderat Glattfelden,
Gemeindeverwaltung, 8192 Glattfelden,
vertreten durch Rechtsanwältin
Marianne Kull Baumgartner.

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 11. Januar 2018 (VB.2017.00432).

Sachverhalt:

A.
Am 16. März 1999 beschloss die Gemeindeversammlung Glattfelden eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung. Diese bestand unter anderem aus der Einzonung des südöstlichen Teils der Parzelle Kat.-Nr. 7754 ("Strick") von der Landwirtschaftszone in die Wohn- und Gewerbezone 2.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich sistierte am 1. September 1999 die hierfür erforderliche Genehmigung, da im betreffenden Bereich sowohl der Planungswert als auch der Immissionsgrenzwert der Empfindlichkeitsstufe III durch den Betrieb des Flughafens überschritten waren. Diese Umstände liessen eine Neueinzonung und Neuerschliessung von Bauzonen zum damaligen Zeitpunkt nicht zu. Nachdem das Lärmschutzrecht revidiert worden war, beantragte der Gemeinderat Glattfelden am 2. Dezember 2015 die Genehmigung der Einzonung "Strick", da dieser nun nichts mehr entgegenstehe. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 verweigerte jedoch die Baudirektion des Kantons Zürich die Genehmigung mit der Begründung, ein zusätzlicher Bedarf an Bauzonen in der Gemeinde Glattfelden sei nicht ausgewiesen.
Dagegen erhoben sowohl die Politische Gemeinde Glattfelden als auch A.________, Grundeigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 7754, Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses stützte die Verweigerung der Genehmigung durch die Baudirektion und wies den Rekurs am 1. Juni 2017 ab.
Gegen diesen Entscheid reichte A.________ mit Eingabe vom 5. Juli 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ein, welches die Beschwerde am 11. Januar 2018 abwies.

B.
Mit Eingabe vom 28. Februar 2018 führt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sowie die Verfügung der Baudirektion vom 25. Oktober 2016 und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2017 seien aufzuheben und die Baudirektion sei einzuladen, die nachgesuchte Genehmigung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. die Gemeinde Glattfelden zurückzuweisen. Subeventualiter sei Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und die Gerichtsgebühr für das Urteil neu auf Fr. 15'000.-- herabzusetzen.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Weiter beantragen auch die Baudirektion sowie das Bundesamt für Raumentwicklung die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Glattfelden unterstützt den Antrag des Beschwerdeführers. Dieser nahm dazu Stellung.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid öffentlich-rechtlicher Natur (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als unterliegende Partei ist er durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt (lit. b) und hat als Eigentümer des von der nicht genehmigten Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung betroffenen Grundstücks ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids (lit. c). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.

1.2. Nicht einzutreten ist hingegen auf die Beschwerde, soweit die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion vom 25. Oktober 2016 sowie des Urteils des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2017 beantragt wird. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch den angefochtenen Entscheid ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 136 II 539 E. 1.2 S. 543 mit Hinweis).

2.

2.1. Zur Diskussion steht vorliegend die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Einzonung, wobei diesbezüglich einzig die Frage umstritten ist, ob ein Bedarf nach zusätzlichem Bauland im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG (SR 700) in der Gemeinde ausgewiesen ist. Die weiteren Voraussetzungen für eine Neueinzonung gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG sind nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz erfüllt.

2.2. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid zusammengefasst fest, der Planungsbericht der Gemeinde Glattfelden erweise sich im Sinne von Art. 47 RPV als klar unvollständig und es lasse sich aus ihm kein Einzonungsbedarf im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG ableiten.

2.3. Der Beschwerdeführer ist demgegenüber der Auffassung, die Vorinstanz habe die strittige Genehmigung zu Unrecht gestützt auf Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG verweigert. Es treffe nicht zu, dass der Planungsbericht nicht darlege, wie gross der Bedarf an Bauland in den nächsten 15 Jahren sei. Dieser könne zudem nicht alleine durch die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven gedeckt werden.

3.

3.1. Nach Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG kann Land einer Nichtbauzone einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird.

3.2. Der Richtplan des Kantons Zürich schreibt vor, dass die Gemeinden als kommunale Planungsträgerinnen Möglichkeiten zur Siedlungsentwicklung nach innen zu prüfen haben (vgl. Ziffer 2.2.3 lit. c Abs. 5 des Richtplans). Diese umfassen insbesondere das Ausschöpfen des Potenzials, das in den überbauten Bauzonen gemäss Bau- und Zonenordnung theoretisch noch möglich wäre, sowie die Erhöhung der Dichte in bestehenden Bauzonen. Der Bedarf an Nutzfläche soll in erster Linie durch eine Siedlungsentwicklung nach innen gedeckt werden. Das kantonale Raumordnungskonzept gibt vor, dass das Bevölkerungswachstum vor allem in den städtischen Handlungsräumen aufgenommen werden soll. Das Gemeindegebiet Glattfelden ist demgegenüber dem Handlungsraum "Kulturlandschaft" zugeordnet, in welchem lediglich 20 % des Siedlungswachstums stattfinden soll (vgl. Ziffer 1.3 f. des Richtplans).

3.3. Gemäss Art. 47 Abs. 1 RPV (SR 700.1) ist die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Art. 47 Abs. 2 RPV sieht sodann vor, dass die Behörde insbesondere darzulegen hat, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen.

4.

4.1. Die bundesrechtlichen Vorgaben machen deutlich, dass die Nutzung der inneren Potenziale im bestehenden Siedlungsgebiet grundsätzlich Vorrang hat. Eine Einzonung kommt deshalb nur in Frage, wenn trotz der konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven ein Bedarf an Bauland besteht. Darüber hat die Gemeinde in ihrem Planungsbericht gemäss Art. 47 Abs. 2 RPV Bericht zu erstatten.

4.2. Der Planungsbericht der Gemeinde Glattfelden befasst sich lediglich in Ziffer 6.6 mit den Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet. Demnach verfüge die Gemeinde zwar noch über ausreichend theoretische Reserven für ein moderates Wachstum in den nächsten 10 bis 15 Jahren, hingegen gäbe es nur noch wenige grössere zusammenhängende unüberbaute Flächen. Indessen kann dem Bericht nicht entnommen werden, in welchem Umfang die Gemeinde über Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet verfügt und wo nach den geltenden Nutzungsplänen eine dichtere bzw. bessere Nutzung zulässig oder sogar sachlich geboten wäre. Die Gemeinde hat in ihrem Planungsbericht keinen Bezug darauf genommen, wie viele innere Nutzungsreserven auf ihrem Gemeindegebiet vorhanden sind und wie sie gedenkt, diese zu mobilisieren und somit das Potenzial in den überbauten Bauzonen auszuschöpfen.
Gemäss der herrschenden Lehre und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind bei der Bedarfsprognose aber nicht nur die unüberbauten, sondern auch die überbauten Grundstücke, welche Nutzungsreserven aufweisen, zu berücksichtigen. Um die haushälterische Nutzung des Bodens zu gewährleisten, müssen auch die unausgeschöpften Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden (vgl. BGE 136 II 204 E. 6.2.2 S. 208 [zu Art. 15 aRPG]; Urteil 1C 280/2016 vom 4. Januar 2017 E. 3.5; je mit Hinweisen; Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010, BBI 2010 1049 f. Ziff. 2.4; AEMISEGGER/KISSLING, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 98 zu Art. 15 RPG; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht, 3. Aufl. 2017, S. 50; HETTICH/MATHIS, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 1.45). Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz daher zu Recht festgehalten, der Planungsbericht der Gemeinde sei unvollständig, da er sich hinsichtlich der zentralen Frage nach bestehenden Nutzungsreserven lediglich auf Gemeinplätze, die nicht näher vertieft und belegt worden seien, beschränke. Die Gemeinde wäre aber gemäss der erwähnten Rechtsprechung verpflichtet gewesen, bei ihrer Bedarfsprognose im
Planungsbericht aufzuzeigen, wie sie welche inneren Nutzungsreserven in Zukunft mobilisieren will.

4.3. Die Vorinstanz verwies im angefochtenen Entscheid auf die Feststellungen der Baudirektion, wonach im Gemeindegebiet grosse innere Reserven bestünden. Der Ausbaugrad der Gemeinde habe 2013 bei ca. 58 % gelegen und damit unterhalb des kantonalen Mittelwerts, weshalb ein Verdichtungspotenzial vorliege. Insofern sei eine Umzonung aufgrund der überkommunalen Vorgaben nicht angezeigt. Die Vorinstanz hielt weiter fest, gemäss der Bauzonenstatistik (2014) des Amts für Raumentwicklung stünden in der Gemeinde 11.1 ha unbebaute Bauzone in Wohn- und Mischzonen zur Verfügung. Diese Ausführungen werden grundsätzlich weder vom Beschwerdeführer noch von der Gemeinde bestritten. Sie berufen sich aber darauf, die Vorinstanz habe bei ihrer Berechnung die besondere Würdigung der 3.5 ha grossen gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 5842 unberücksichtigt gelassen. Diese falle aufgrund ihrer Lage innerhalb der lärmschutzrechtlich relevanten Abgrenzungslinie des Flughafens als realisierbare Nutzungsreserve ausser Betracht und hätte daher nicht ohne weiteres den Baulandreserven zugerechnet werden dürfen. Folglich werde das streitbetroffene einzuzonende Gebiet "Strick" offensichtlich als Bauland benötigt.
Die Auffassung der Vorinstanz, es sei unklar geblieben, in welcher Weise die Lage der gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 5842 innerhalb der Abgrenzungslinie die bauliche Nutzung tatsächlich beeinträchtige, weshalb die Parzelle zu den Nutzungsreserven hinzuzurechnen sei, ist nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die Ausführungen der Baudirektion in ihrer Stellungnahme vom 18. April 2018 an das Bundesgericht zu beachten. Sie hat diesbezüglich auf Art. 31a der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verwiesen, wonach die Planungs- und Immissionsgrenzwerte für Fluglärm als eingehalten gelten sollen, sofern die in Abs. 1 lit. a bis c dieser Bestimmung genannten baulich-technischen Massnahmen an Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen getroffen werden. Mit diesen Ersatzmassnahmen am Immissionsort sollen Einzonungen, Erschliessungen und Baubewilligungen im fluglärmbelasteten Gebiet ermöglicht werden (dazu CHRISTOPH JAEGER, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 4.275; ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen für Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, S. 151 mit Hinweis auf das Problem der gesetzlichen Grundlage dieser Bestimmung). Im Übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst
bloss, die Planungswerte könnten für die Nachtstunden "nicht ohne weiteres" eingehalten werden. Die Lage der rechtskräftig eingezonten Parzelle Kat.-Nr. 5842 innerhalb der Abgrenzungslinie spricht somit nicht offensichtlich gegen deren Qualifikation als Teil der inneren Nutzungsreserven der Gemeinde.

4.4. Unbehelflich ist schliesslich die Rüge des Gemeinderats, wonach es sich bei der Argumentation der Vorinstanz, es seien genügend Reserven vorhanden, um eine rein theoretische Modellrechnung handle, ohne dass auf den Umstand Rücksicht genommen worden sei, wonach die inneren Nutzungsreserven nicht mobil seien. Es wäre die Aufgabe der planenden Behörde gewesen, genau aufzuzeigen, weshalb ein konkreter Baulandbedarf vorliegt und dieser durch die theoretisch vorhandenen Reserven nicht gedeckt werden kann. Die allgemeine Behauptung des Beschwerdeführers und der Gemeinde, wonach neben der umstrittenen Parzelle auf dem Gemeindegebiet trotz Baulandreserven kein vergleichbares grosses und zusammenhängendes Grundstück bestehe, welches sich für eine grössere Überbauung eigne, genügt jedenfalls nicht. Allein aufgrund dieser Behauptung wird weder ein konkreter Baulandbedarf ersichtlich noch ist ein solcher dadurch rechtsgenüglich nachgewiesen. Hinzu kommt, dass sich dem Planungsbericht auch keine Informationen betreffend die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung entnehmen lassen (dazu AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 54 zu Art. 15 RPG). Es bleibt daher unklar, ob im vorliegenden Gemeindegebiet überhaupt mit einem Bevölkerungswachstum - und
damit einhergehend mit einem erhöhten Bedarf an Bauland - zu rechnen ist.
Damit aber ein Baulandbedarf nachgewiesen ist, bedarf dieser einer gewissen Konkretisierung und kann nicht alleine durch allgemeine Behauptungen gerechtfertigt werden (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 54 zu Art. 15 RPG). An dieser mangelt es vorliegend. Insofern vermag auch der pauschale und nicht näher substanziierte Hinweis auf die fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer nicht zu genügen. Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, kennt das kantonale Recht schon heute planerische Möglichkeiten der Mobilisierung von Baulandreserven.

4.5. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 47 Abs. 2 RPV ist es vorliegend Sache der Gemeinde, der Genehmigungsbehörde aufzuzeigen, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen. Hat die für den Erlass des Nutzungsplans zuständige Behörde dies unterlassen, ist es - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde, geschweige denn der Rechtsmittelinstanzen, von Amtes wegen aufwändige Abklärungen zu diesen Fragen vorzunehmen; sie können diesfalls vielmehr davon ausgehen, die Voraussetzungen, Land neu einer Bauzone zuzuweisen, seien nicht erfüllt.

5.
Im Übrigen ist auch die Rüge des Beschwerdeführers, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, unbegründet. Wie sich aus den obenstehenden Erwägungen ergibt, hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführlich zu seinen Vorbringen geäussert. Diese ist nicht gehalten, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen (BGE 141 III 28 E. 3.2.4 S. 41 mit Hinweisen). Dass die Vorinstanz seiner Argumentation nicht gefolgt ist und diese mit einer aus seiner Sicht nicht überzeugenden Begründung abgelehnt hat, verletzt weder seinen Anspruch auf rechtliches Gehör noch das Willkürverbot.

6.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Auffassung des Baurekursgerichts sowie der Baudirektion gestützt und festgehalten hat, die Einzonungsvoraussetzungen gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG seien nicht erfüllt, weshalb das Gebiet "Strick" Kat.-Nr. 7754 nicht eingezont werden dürfe.

7.

7.1. Schliesslich kritisiert der Beschwerdeführer die Höhe der Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.--, welche ihm die Vorinstanz auferlegte. Zur Begründung führt er aus, die Vorinstanz habe den Gebührenrahmen vollständig ausgeschöpft, was sie lediglich mit dem hohen Streitwert begründe. Die weiteren Kriterien gemäss § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. August 2010 (GebV VGr; LS 175.252) habe sie hingegen völlig ausser Acht gelassen. Zudem könne bei der festgesetzten Gebühr keine Rede mehr von einem wohlfeilen Verfahren sein, worauf er gemäss Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 Anspruch habe (KV; LS 101). Die materiellen Erwägungen betreffend die zu behandelnde, nicht besonders schwierige Rechtsfrage würden sich sodann auf anderthalb Seiten beschränken. Zudem sei zu beachten, dass es sich nicht um eine rein finanzielle Angelegenheit handle. Angemessen sei eine Gebühr von Fr. 15'000.--.

7.2. Die Gerichtsgebühr findet ihre rechtliche Grundlage namentlich in § 65a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2). Gemäss dieser Bestimmung legt das Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gebühr beträgt in der Regel 500 bis 50'000 Franken (Abs. 1). Im Übrigen richtet sich die Gebührenerhebung nach §§ 13-16 VRG und nach der Verordnung des Verwaltungsgerichts (Abs. 2).
Gemäss § 3 Abs. 3GebV VGr beträgt die Gebühr bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel 1'000 bis 50'000 Franken. Für besonders aufwendige Verfahren kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).

7.3. Soweit die Vorinstanz vorliegend die Gerichtsgebühren damit begründete, dass bei deren Bemessung dem sehr hohen Streitwert Rechnung zu tragen sei, welcher sich aufgrund der betroffenen Fläche von 13'000 m2 und einem Verkehrswert von Fr. 500.--/m2ergebe, kann ihr von vornherein nicht gefolgt werden. Jedenfalls im öffentlichen Recht ist das Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen, wenn die private Partei zwar vermögensrechtliche Interessen verfolgt, für das Gemeinwesen als Gegenpartei jedoch nicht-monetäre Interessen im Vordergrund stehen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg], Kommentar VRG, N. 13 zu § 65a). Dies trifft nach der Rechtsprechung für baurechtliche Streitigkeiten zu (vgl. etwa Urteil 1C 156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.1.2; 1C 459/2017 vom 12. Januar 2018 E. 5.2) und muss für planungsrechtliche Verfahren erst recht gelten: dort ist die Höhe eines Streitwertes im Allgemeinen noch weniger bestimmbar, denn selbst die Einzonung eines Areals hat nicht direkt die Realisierung des Bodenwerts zur Folge. Ausserdem stehen in Planungsfragen regelmässig Aspekte der sachgerechten Zonierung, also raumplanerische und umweltrechtliche - und damit in erster Linie öffentliche - Interessen im Vordergrund (so schon das Urteil
1P.444/2002 vom 23. Juli 2003 E. 2.4.2). Es ist daher das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen. Dieses ist im vorliegenden Fall als relativ hoch einzuschätzen, verlangt doch der Beschwerdeführer die Einzonung einer Fläche von 13'000 m2. In Frage stand vorliegend die Genehmigungsfähigkeit einer Einzonung. Die von der Vorinstanz zu klärenden Rechtsfragen waren dagegen nicht besonders schwierig, was diese auch selbst nicht geltend macht; umstritten war bereits vor der Vorinstanz lediglich die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG erfüllt sind. Sodann bewegte sich auch der Zeitaufwand im Rahmen eines höchstens durchschnittlichen Verfahrens, zumal das angefochtene Urteil insgesamt 15 Seiten umfasst, die Parteien keine umfangreichen Rechtsschriften eingereicht hatten und die Vorinstanz weder einen Augenschein durchgeführt noch weitergehende Beweismassnahmen angeordnet hatte. Schliesslich hat sie in Dreierbesetzung die Rechtsauffassung des Baurekursgerichts bestätigt. Die massgeblichen Bemessungsfaktoren sprechen somit höchstens für einen mittelschweren und eher wenig aufwändigen Fall. Unter diesen Umständen verletzt die erhobene Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- das Äquivalenzprinzip. Zwischen der
erhobenen Gebühr und dem objektiven Wert des angefochtenen Urteils besteht ein offensichtliches Missverhältnis.
Demnach rechtfertigt es sich, die vorinstanzliche Gerichtsgebühr gemäss dem Eventualantrag des Beschwerdeführers gestützt auf das Äquivalenzprinzip auf Fr. 15'000.-- zu reduzieren, ohne dass zu prüfen ist, ob eine weitere Reduktion angezeigt gewesen wäre. Auch kann offenbleiben, ob der Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens gemäss Art. 18 Abs. 1 KV/ZH über das Äquivalenzprinzip hinausgeht (vgl. zum Ganzen das zur Publ. vorgesehene Urteil 1C 358/2017 vom 5. September 2018).

8.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als das angefochtene Urteil bezüglich der Gerichtskosten von Fr. 50'000.-- für das vorinstanzliche Verfahren aufzuheben ist und diese Kosten auf Fr. 15'000.-- zu reduzieren sind. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Parteien werden im Umfang ihres Unterliegens grundsätzlich kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 sowie 2 BGG). In Anbetracht seiner berechtigten Rüge betreffend die Gerichtsgebühr der Vorinstanz ist dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren lediglich eine reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- aufzuerlegen. Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren sodann eine reduzierte Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 BGG). Die in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelnde Behörde hat hingegen praxisgemäss keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Ziffer 2 des Dispositvs des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 11. Januar 2018 dahingehend abgeändert, dass die Gerichtsgebühr auf Fr. 15'000.-- festgesetzt wird, was zuzüglich der Zustellkosten von Fr. 250.-- zu einem Total von Fr. 15'250.-- führt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Dem Beschwerdeführer werden für das bundesgerichtliche Verfahren reduzierte Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- auferlegt.

3.
Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu entrichten.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Gemeinderat Glattfelden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Dezember 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Sauthier

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 47 Rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans - 1 L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement.
¹	L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement.
²	Elle expose en particulier quelles réserves d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures sont nécessaires afin de mobiliser ces réserves ou d'obtenir sur ces surfaces un bâti conforme à l'affectation de la zone et dans quel ordre ces mesures seront prises.74

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 4 Information et participation - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
²	Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans.
³	Les plans prévus par la présente loi peuvent être consultés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 13 Conceptions et plans sectoriels - 1 Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait concorder.
¹	Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait concorder.
²	Elle collabore avec les cantons et leur donne connaissance en temps utile de ses conceptions et plans sectoriels ainsi que de ses projets de construction.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 8 Contenu minimal des plans directeurs - 1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:
¹	Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:
^a	le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire;
^b	la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le développement souhaité;
^c	une liste de priorités et les moyens à mettre en oeuvre.
²	Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.

SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 31^a Dispositions spéciales concernant les aéroports où circulent de grands avions - 1 Pour les aéroports où circulent de grands avions, les valeurs limites de planification et les valeurs limites d'immissions selon l'annexe 5, ch. 222, pour les heures de la nuit sont considérées comme respectées si:
¹	Pour les aéroports où circulent de grands avions, les valeurs limites de planification et les valeurs limites d'immissions selon l'annexe 5, ch. 222, pour les heures de la nuit sont considérées comme respectées si:
^a	aucune opération de vol n'est prévue entre 24 et 6 heures;
^b	les locaux à usage sensible au bruit bénéficient d'une isolation acoustique contre le bruit, extérieur et intérieur, répondant au moins aux exigences accrues de la norme SIA 181 du 1er juin 2006 de la Société suisse des ingénieurs et des architectes29, et que
^c	les chambres à coucher:
^c1	disposent d'une fenêtre qui se ferme automatiquement entre 22 et 24 heures et peut s'ouvrir automatiquement le reste du temps, et
^c2	sont construites de manière à assurer un climat adéquat.
²	L'autorité chargée de la délimitation ou de l'équipement de zones à bâtir veille à ce que les exigences formulées à l'al. 1, let. b et c, soient contraignantes pour les propriétaires fonciers.
³	L'OFEV peut édicter des recommandations relatives à l'exécution de l'al. 1, let. c. Il y tient compte des normes techniques pertinentes.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (ConstC) ConstC Art. 18 - 1 Toute personne a le droit de consulter les données qui la touchent et de demander la rectification de celles qui sont inexactes et la destruction de celles qui sont inadéquates ou inutiles.
¹	Toute personne a le droit de consulter les données qui la touchent et de demander la rectification de celles qui sont inexactes et la destruction de celles qui sont inadéquates ou inutiles.
²	Les autorités ne peuvent traiter des données personnelles que s'il existe une base légale et pour autant que ces données sont nécessaires et adéquates à l'accomplissement de leurs tâches.
³	Elles s'assurent que les données traitées sont exactes et elles les protègent contre un emploi abusif.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 18 - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée rapidement et à des coûts raisonnables.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée rapidement et à des coûts raisonnables.
²	Les parties ont droit à une décision motivée et mentionnant les voies de recours.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.