8C_479/2015 - 2015-12-18 - Pubblica amministrazione - Droit de la fonction publique (suspensoin de la procédure; retard injustifié)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8C_479/2015

Arrêt du 18 décembre 2015

Ire Cour de droit social

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Heine.
Greffière : Mme Castella.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Christophe Claude Maillard, avocat,
recourant,

contre

Etablissement B.________,
intimé.

Objet
Droit de la fonction publique (suspension de la procédure; retard injustifié),

recours contre le jugement de la Ire Cour administrative du Tribunal cantonal du canton
de Fribourg du 28 mai 2015.

Faits :

A.
A.________ travaillait comme chef de cuisine auprès de l'Etablissement B.________. Par décision du 28 novembre 2012, confirmée sur recours par le Conseil d'Etat, l'Etablissement B.________ a prononcé un avertissement à son encontre. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
Par décision du 28 mai 2013, les rapports de service ont été résiliés avec effet au 31 août suivant. L'employé a interjeté un recours contre cette décision devant le Conseil d'Etat.
Le 6 mai 2014, la juridiction cantonale a suspendu la procédure relative à la décision d'avertissement, jusqu'à droit connu sur le sort du recours contre la décision de licenciement. Le lendemain, soit le 7 mai 2014, le Conseil d'Etat a lui-même suspendu la procédure relative à la décision de licenciement, jusqu'à droit connu sur le sort du recours contre la décision d'avertissement.

B.
Par écriture du 19 mai 2014, A.________ a formé un recours contre la décision de suspension du Conseil d'Etat du 7 mai 2014 devant le Tribunal cantonal fribourgeois. Par arrêt du 28 mai 2015, la Ire Cour administrative du tribunal cantonal a déclaré le recours irrecevable. Elle a considéré que la décision attaquée était une décision incidente qui n'était pas propre à causer à l'intéressé un préjudice irréparable.

C.
Par écriture du 2 juillet 2015, A.________ forme un recours en matière de droit public dans lequel il conclut, principalement, à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que son recours soit déclaré recevable et que la suspension de la procédure contre la décision de l'Etablissement B.________ du 28 mai 2013 (licenciement) soit levée. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la juridiction précédente pour nouvelle décision.
Le tribunal cantonal conclut au rejet du recours. Quant à l'Etablissement B.________, il déclare ne pas avoir de remarques à formuler à son sujet.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 LTF; ATF 141 IV 187 consid. 1 p. 188; 139 V 42 consid. 1 p. 44).

2.

2.1. La décision attaquée est de nature incidente puisqu'elle est limitée à la question de la suspension de la procédure (ATF 138 IV 258 consid. 1.1 p. 261; 137 III 261 consid. 1.2 p. 263; 134 IV 43 consid. 2 p. 44 ss).

2.2. Le recours contre une telle décision incidente est soumis à la même voie de droit que celle qui est ouverte contre la décision principale (voir par ex. arrêts 5A_574/2011 du 6 janvier 2012 consid. 1; 5D_55/2011 du 23 septembre 2011 consid. 1.2). Elle n'est recevable que si la décision finale qui doit être rendue à l'issue de la procédure est elle-même susceptible de recours (ATF 137 III p. 380 consid. 1.1 p. 381 s.). La cause au fond porte, en l'occurrence, sur la résiliation de rapports de service dans le domaine de la fonction publique. Il s'agit d'une contestation pécuniaire, dont la valeur litigieuse est supérieure à 15'000 fr. et qui pourrait, en conséquence, faire l'objet d'un recours en matière de droit public (art. 83 let. g LTF en corrélation avec l'art. 85 al. 1 let. b LTF; arrêts 8C_585/2014 du 29 mai 2015 consid. 2; 8C_902/2012 du 18 septembre 2013 consid. 1; 8C_907/2010 du 8 juillet 2011 consid. 1.1).

2.3. Hormis les cas visés à l'art. 92 LTF, le recours contre une décision incidente n'est recevable qu'aux conditions de l'art. 93 al. 1 LTF. Une telle décision ne peut être examinée par le Tribunal fédéral que si elle peut causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Cette seconde hypothèse n'entre pas en considération ici, de sorte qu'il convient uniquement d'examiner si le recours est recevable au regard de l'art. 93 al. 1 let. a LTF.

2.4. Lorsque l'on examine la portée d'une décision de suspension et ses effets pour les parties au procès, il faut prendre en considération deux situations différentes: d'une part celle où la partie, estimant que sa cause n'a pas été jugée dans un délai raisonnable, se plaint d'une violation de l'art. 29 al. 1 Cst., ou d'une autre garantie correspondante, l'objet du recours pouvant alors être soit une décision expresse - le cas échéant une ordonnance de suspension -, soit le silence ou l'inaction de l'autorité; d'autre part, celle où la partie conteste la suspension de la procédure non pas en invoquant la garantie du jugement dans un délai raisonnable (ou le principe de la célérité) mais en présentant d'autres griefs, par exemple l'inopportunité de cette mesure. Dans la première hypothèse, le Tribunal fédéral considère que la condition du préjudice irréparable est réalisée. Cette jurisprudence s'applique essentiellement aux cas où la suspension de la procédure a été prononcée sine die, pour une durée indéterminée, ou lorsque la reprise de la procédure dépendait d'un événement incertain, sur lequel l'intéressé n'avait aucune prise (ATF 138 IV 258 consid. 1.1 p. 261; 134 IV 43 consid. 2 p. 45).

2.5. Au regard de ces principes, le recours est recevable, dès lors que le recourant, qui invoque les art. 9 et 29 al. 1 Cst., fait valoir que le maintien de la suspension par le tribunal cantonal aurait pour effet non seulement un allongement inadmissible de la procédure, mais aussi une violation de l'obligation de statuer dans un délai raisonnable.

3.
Le jugement attaqué se fonde sur l'art. 120 du Code [du canton de Fribourg] du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]. Selon cette disposition, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). La juridiction cantonale a considéré que le recourant n'invoquait aucun préjudice concret qui ne pourrait pas être réparé financièrement. Rien ne l'empêchait d'exercer son métier auprès d'un nouvel employeur ou de s'annoncer à l'assurance-chômage. D'éventuelles pertes de compétence professionnelle pouvaient, du reste, elles aussi fonder une prétention à un dédommagement. Au surplus, le recourant ne cherchait pas à empêcher autre chose qu'une simple prolongation de la procédure ou son renchérissement, ce qui ne suffisait pas pour admettre que
la condition du préjudice irréparable fût réalisée.

4.
Cette motivation méconnaît que le recourant se plaignait non seulement de l'allongement et de la durée de la procédure, mais aussi d'un déni de justice formel de la part du Conseil d'Etat. Il faisait valoir, notamment, que le Conseil d'Etat disposait depuis environ onze mois du recours contre la décision de licenciement. La suspension prononcée était propre à retarder de manière inadmissible la procédure de recours contre le licenciement et relevait du déni de justice formel. A l'appui de cette argumentation, il invoquait l'art. 29 al. 1 Cst., ainsi que l'art. 42 al. 2 CPJA, qui consacre aussi le principe de célérité. Or, du moment que l'art. 120 al. 2 CPJA a une teneur identique à l'art. 93 al. 1 let. a LTF, il n'y avait pas de raison de l'appliquer de manière différente. En limitant le préjudice irréparable à une lésion des droits au fond, la Cour cantonale a empêché le recourant de se plaindre d'un déni de justice formel. Cette interprétation du droit cantonal est insoutenable et, partant, arbitraire (pour un cas semblable: arrêt 1D_10/2011 du 14 novembre 2011).

5.
Il suit de là que le recours doit être admis. La cause sera renvoyée à l'autorité cantonale, sans qu'il y ait lieu d'examiner, à ce stade, le bien-fondé du maintien de la suspension de la procédure.
Le recourant a droit à des dépens, à la charge du canton de Fribourg (art. 68 al. 2 LTF). Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis. L'arrêt du 28 mai 2015 est annulé et la cause est renvoyée à la Ire Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg pour nouvelle décision.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Une indemnité de 2'800 fr. est allouée au recourant à titre de dépens, à la charge du canton de Fribourg.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Ire Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg et au Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

Lucerne, le 18 décembre 2015

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Leuzinger

La Greffière : Castella

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 85 Valore litigioso minimo - 1 In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
¹	In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
^a	nel campo della responsabilità dello Stato se il valore litigioso è inferiore a 30 000 franchi;
^b	nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, se il valore litigioso è inferiore a 15 000 franchi.
²	Se il valore litigioso non raggiunge l'importo determinante secondo il capoverso 1, il ricorso è nondimeno ammissibile se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.