1C_80/2016 - 2016-07-18 - Aménagement public et droit public des constructions - Beitragsplan/Beitragspflicht der Gemeinde Feusisberg

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{

T 0/2}
1C_80/2016

Urteil vom 18. Juli 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Feusisberg,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hannes Zehnder,

gegen

A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdegegner,

Regierungsrat des Kantons Schwyz.

Gegenstand
Beitragsplan/Beitragspflicht der Gemeinde Feusisberg,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 22. Dezember 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III.

Sachverhalt:

A.
Am 19. April 2012 genehmigte der Gemeinderat Feusisberg den Beitragsplan Schweigwiesstrasse und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab. Dagegen gelangten A.A.________ und B.A.________ an den Regierungsrat des Kantons Schwyz. Dieser hiess die Beschwerde am 5. März 2013 teilweise gut und wies die Sache zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Feusisberg zurück.
Gegen den überarbeiteten Beitragsplan "Ausbau Schweigwiesstrasse (Groberschliessung), Feusisberg" erhoben A.A.________ und B.A.________ abermals Einsprache und - nach Abweisung ihrer Einsprache und Genehmigung des Beitragplans mit Beschluss vom 6. Februar 2014 - Beschwerde an den Regierungsrat. Dieser hiess die Beschwerde am 18. August 2015 gut und wies die Sache erneut zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Feusisberg zurück.

B.
Dagegen erhob die Gemeinde Feusisberg Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Sie machte geltend, sie sei als Baurechtsnehmerin der im Beitragsperimeter liegenden Parzelle Nr. 1666 wie ein Privater betroffen; aufgrund der Vorgaben des regierungsrätlichen Entscheides werde sich der von ihr geschuldete Beitrag erheblich erhöhen.
Das Verwaltungsgericht trat am 22. Dezember 2015 auf die Beschwerde nicht ein, weil die Gemeinde sich als Baurechtsnehmerin nicht am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt habe (gemäss § 37 Abs. 1 lit. a des Schwyzer Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 6. Juni 1974 [VRP/SZ; SRSZ 234.110]). Sie müsse ihre Rechte - wie die privaten Grundeigentümer - im Rahmen der erneuten Auflage mit Einsprachemöglichkeit wahren.

C.
Dagegen hat die Gemeinde Feusisberg am 23. Februar 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Verwaltungsgericht sei anzuweisen, die Beschwerde vom 14. September 2015 materiell zu behandeln.

D.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A.A.________ und B.A.________ haben sich nicht vernehmen lassen.
Die Beschwerdeführerin hat am 9. Mai 2016 repliziert.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht gegen kantonal letztinstanzliche Endentscheide offen (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).

1.1. Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob ein End- oder ein Zwischenentscheid vorliegt.
Grundsätzlich schliessen Nichteintretensentscheide ein Verfahren ab und sind deshalb als Endentscheide nach Art. 90 BGG zu qualifizieren. Betrifft der Nichteintretensentscheid aber eine Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung, kann er lediglich den Streit um den Gegenstand der Zwischenverfügung und nicht das Hauptverfahren beenden; ein solcher Nichteintretensentscheid ist daher ebenfalls als Zwischenentscheid zu qualifizieren (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.1 S. 382; Urteil 2C_1009/2014 vom 6. Juli 2015 E. 1.3).
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass es sich beim Rückweisungsentscheid um einen Zwischenentscheid handle, weil mit Rechtskraft des regierungsrätlichen Entscheids das Verfahren für den Erlass des Beitragsplans vom 3. September 2013 definitiv erledigt sei und der Gemeinderat einen neuen Beitragsplan erarbeiten und auflegen müsste.
In BGE 141 II 353 E. 1.1 S. 360 qualifizierte das Bundesgericht ein kantonales Urteil, das einen Zuschlagsentscheid aufhob und an den Auftraggeber zurückwies, damit er das gesamte Vergabeverfahren von Anfang an wiederaufnehme, als Endentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG, weil das Verfahren nicht ab einem gewissen Stadium fortgesetzt, sondern vollständig annulliert werde und deshalb ein neues, selbstständiges Verfahren eröffnet werden müsse. Vorliegend muss die Gemeinde zwar einen neuen Beitragsplan erlassen; dieser hat aber weiterhin die Grundeigentümerbeiträge für den Ausbau der Schweigwiesstrasse zum Gegenstand und muss insbesondere die vom Regierungsrat getroffenen Vorgaben umsetzen. Damit beginnt die Gemeinde nicht bei Null, sondern baut auf den bisherigen Vorarbeiten und Rechtsmittelentscheiden auf. Dies spricht für das Vorliegen eines Zwischenentscheids (vgl. den Hinweis unten E. 3, falls ein Endentscheid angenommen würde).

1.2. Zu prüfen ist daher, ob die Voraussetzungen von Art. 93 BGG vorliegen. Diese sind von der Beschwerdeführerin darzulegen (BGE 137 III 324 E. 1.1 S. 328 f.; 134 III 426 E. 1.2 S. 429), soweit sie nicht offen sichtlich erfüllt sind (BGE 136 IV 92 E. 4 S. 95 f.; 133 III 629 E. 2.3.1 S. 632).

1.2.1. Die Beschwerdeführerin beruft sich zwar auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG, legt aber nicht dar, inwiefern bei einer Rückweisung ein weitläufiges Beweisverfahren erforderlich wäre; dies ist auch nicht ersichtlich.

1.2.2. Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG wird praxisgemäss bejaht, wenn die Gemeinde als Bewilligungs- oder Planungsbehörde gezwungen wäre, einer von ihr als falsch und autonomieverletzend erachteten Weisung zu folgen (BGE 133 II 409 E. 1.2 mit Hinweisen). Vorliegend führt die Gemeinde aber ausdrücklich nicht in ihrer Eigenschaft als Behörde Beschwerde, sondern verteidigt ihre Interessen als beitragspflichtige Baurechtsnehmerin, d.h. sie ist gleich einer Privatperson betroffen. In diesem Fall besteht kein Anlass, von der allgemeinen Regel abzuweichen, wonach Zwischenentscheide regelmässig zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden müssen.
Dies setzt allerdings voraus, dass die Gemeinde die Möglichkeit hat, ihre Einwände mit Einsprache und Beschwerde gegen den von ihr selbst erlassenen neuen Beitragsplan zu erheben. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

2.
Die Gemeinde rügt in der Sache eine Verletzung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Sie geht davon aus, sie sei nicht befugt, Einsprache und Beschwerde gegen den neuen Beitragsplan zu erheben, weil sie kein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung eines von ihr selbst erlassenen Entscheids habe (gemäss § 37 Abs. 1 lit. c VRP/SZ). Der Entscheid des Verwaltungsgericht hätte zur Folge, dass sich die Gemeinde, wenn sie in eigenen Belangen entscheide (z.B. über Beitragspläne oder eigene Bauvorhaben), nie gegen den Entscheid der Rechtsmittelinstanz wehren könnte, sondern sogar willkürlichen Entscheiden hilflos ausgeliefert wäre.

2.1. Das Verwaltungsgericht hielt allerdings im angefochtenen Entscheid ausdrücklich fest, dass die Gemeinde aufgrund ihrer Doppelrolle als Planungsbehörde einerseits und als beitragspflichtige Baurechtsnehmerin andererseits die Möglichkeit habe, Einsprache und anschliessend Verwaltungsbeschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den von ihr nach den Vorgaben des Regierungsrats erlassenen Beitragsplan zu erheben, um ihre Interessen als beitragspflichtige Baurechtsnehmerin geltend zu machen. Dies bestätigt auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung.

2.2. Die Erwägungen der Vorinstanz, wonach es insbesondere aus Gründen der Rechtsgleichheit und im Interesse klarer und praktikabler Verfahrensabläufe keinen Grund gebe, die Gemeinde in ihrer Rolle als perimeterpflichtige Baurechtsnehmerin anders zu behandeln als private Beitragspflichtige, stützen sich auf das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht. Sie erscheinen nicht als willkürlich und verletzen auch nicht die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) :
Zwar erscheint es auf den ersten Blick widersprüchlich, wenn der Gemeinderat (als Behörde) über die Einsprache der Gemeinde (als Baurechtsnehmerin im Beitragsperimeter) entscheiden muss. In seiner amtlichen Funktion als Einsprache- und Erlassbehörde ist er jedoch an die vom Regierungsrat im Rückweisungsentscheid gemachten Vorgaben gebunden und muss daher die Einsprache der Gemeinde abweisen, soweit sie diese Vorgaben in Frage stellt. Dies ermöglicht es der Gemeinde, anschliessend Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat und Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zu führen, um die Vorgaben des regierungsrätlichen Rückweisungsentscheids zu beanstanden.
Damit wird der Rechtsschutz der Gemeinde gewährleistet. Gleichzeitig wird sichergestellt, dass sich das Verwaltungsgericht (wie auch das Bundesgericht bei Beschwerde gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid) nur einmal mit der Sache befassen muss. Insbesondere besteht die Möglichkeit, die Beschwerde der Gemeinde mit allfälligen Beschwerden von privaten Grundeigentümern gegen den neuen Beitragsplan zu vereinigen, so dass das Verwaltungsgericht in Kenntnis aller Einwände entscheiden kann.

3.
Hat die Gemeinde somit die Möglichkeit, ihre Interessen als beitragspflichtige Baurechtsnehmerin mit Einsprache und Beschwerde gegen den neuen Beitragsplan geltend zu machen, droht ihr kein nicht wieder gutzumachender Nachteil. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
Würde man einen Endentscheid annehmen, wäre die Beschwerde materiell unbegründet, da der Gemeinde der Rechtsschutz nicht abgeschnitten wird, d.h. die Rechtsweggarantie nicht verletzt wird (Art. 29a BV).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig, da sie nicht in ihrem amtlichen Wirkungskreis, sondern als beitragspflichtige Baurechtsnehmerin Beschwerde führt (Art. 66 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Juli 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 92 Décisions préjudicielles et incidentes concernant la compétence et les demandes de récusation - 1 Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
¹	Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.