1C_130/2019 - 2019-06-18 - Procédure administrative

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 130/2019

Arrêt du 18 juin 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Karlen et Fonjallaz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,

recourant,

contre

Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

Objet
Mesures d'éloignement,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 25 janvier 2019 (602 2018 80).

Faits :

A.
Par arrêté du 5 juin 2018, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a interdit à A.________, pour une durée de deux ans et sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, d'accéder à l'ensemble des bureaux de l'administration cantonale à moins d'y être expressément invité, de parquer sans autorisation tout véhicule devant les bâtiments appartenant à l'Etat ou en possession de celui-ci et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. En outre, A.________ était invité à s'adresser à l'Etat de Fribourg exclusivement par écrit et uniquement par l'intermédiaire de la Chancellerie d'Etat qui se chargerait de faire suivre ses correspondances. Cet arrêté retient que l'intéressé s'était régulièrement rendu dans les bureaux de l'adminis-tration, interpellant fonctionnaires et administrés et demandant à être reçu par des magistrats et collaborateurs de l'Etat, refusant de quitter les lieux et obligeant à requérir l'intervention de la police; il avait également parqué son véhicule, portant des tracts injurieux à l'égard de l'Etat et de certains de ses agents, devant les édifices de l'administration cantonale; à maintes reprises, il était intervenu au domicile de plusieurs membres du Conseil d'Etat en leur tenant des propos
insultants. Ces interventions étaient de plus en plus fréquentes depuis 2016.
Sur recours de A.________, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirmé cette décision. L'Etat pouvait restreindre l'accès aux bureaux de son administration dès lors que l'intéressé ne désirait pas effectuer de démarche officielle mais faire scandale en paralysant l'activité administrative et en importunant les utilisateurs des locaux. La mesure visait à mettre un terme à cet usage abusif et apparaissait proportionnée puisque l'intéressé conservait la possibilité d'accéder aux services de l'Etat. De même, le parcage abusif d'un véhicule afin d'exposer des tracts insultants constituait un usage accru du domaine public qui n'était pas protégé par la liberté d'expression. L'interdiction d'accès au domicile privé des Conseillers d'Etat était également justifiée, ceux-ci ayant fait clairement savoir qu'ils s'opposaient à cet accès.

B.
Par acte du 2 mars 2019 (avec une correction apportée le même jour), A.________ forme un recours par lequel il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et de l'arrêté du Conseil d'Etat, subsidiairement le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
La Cour cantonale renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a par la suite requis une dispense d'avance de frais, subsidiairement l'octroi de l'assistance judiciaire. Il a répliqué aux arguments du Conseil d'Etat.

Considérant en droit :

1.
L'objet du recours est une mesure d'interdiction d'accéder aux locaux de l'administration cantonale, de parquer devant les bâtiments de l'Etat et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. L'arrêté du 5 juin 2018 ne statue sur aucune prétention pécuniaire. Dès lors, même si le recourant évoque un préjudice d'environ 200'000 fr., ses conclusions se limitent à l'annulation des décisions entreprises et ne sont donc pas de nature pécuniaire, contrairement à ce que soutient le Conseil d'Etat. Le recours en matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF est par conséquent ouvert indépendam-ment de toute valeur litigieuse ou de l'existence d'une question de principe. Le recourant a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et le recours a été déposé en temps utile.

2.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
Contestant les faits retenus par les instances précédentes, le recourant affirme qu'il n'aurait pas interpellé les administrés, mais les aurait simplement « informés des dérives de l'Etat et de ses magistrats ». Il se défend aussi d'avoir voulu exercer une pression sur l'Etat, d'avoir tenu des propos insultants et d'avoir entravé le fonctionnement de l'administration. Dans la mesure où il s'agit là de simples contestations de l'état de fait retenu, sans référence à aucune pièce du dossier ou à tout autre moyen de preuve, le grief est purement appellatoire et dès lors irrecevable.

3.
Le recourant estime que les membres du Conseil d'Etat, visés par ses dénonciations, auraient dû se récuser, tout comme les juges cantonaux, également visés par des plaintes et liés aux personnes impliquées. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé à plusieurs reprises sur le mérite de cet argument en rappelant notamment que l'appartenance à un club ou un parti politique ne suffisait pas pour mettre en doute l'indépendance des magistrats (arrêts 1B 414 2018 du 26 septembre 2018 consid. 4; 1B 78/2018 du 3 mai 2018 consid. 5 et les références citées). Faute pour le recourant d'apporter plus de précisions sur ses motifs de récusation, le grief est irrecevable.

4.
Sur le fond, le recourant se contente de reprendre ses thèses et de se poser en lanceur d'alerte. Il affirme que la décision du 5 juin 2018 ne respecterait ni la loi, ni la constitution ni ses propres droits. Il estime que l'interdiction d'accès violerait sa liberté de mouvement et que l'interdiction d'informer la population serait une entrave à la liberté de penser, de parole et d'information. Il estime que la possibilité de communiquer par écrit avec l'administration serait illusoire dès lors que celle-ci ne répond pas à ses courriers.

4.1. Conformément à l'art. 42 al. 1 LTF, le mémoire de recours doit être motivé et contenir des conclusions. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi la décision attaquée viole le droit (art. 42 al. 2 LTF). Selon la jurisprudence, pour répondre à cette exigence, la partie recourante est tenue de discuter au moins sommairement les considérants de l'arrêt entrepris (ATF 140 III 86 consid. 2 p. 88 ss et 115 consid. 2 p. 116 s.; 134 II 244 consid. 2.1 p. 245 s.); en particulier, la motivation doit être topique, c'est-à-dire se rapporter à la question juridique tranchée par l'autorité cantonale (ATF 123 V 335; arrêt 6B 970/2017 du 17 octobre 2017 consid. 4). S'agissant d'une mesure de droit cantonal, l'art. 106 al. 2 LTF pose des exigences de motivation accrues, le recourant devant exposer de manière claire et détaillée en quoi l'acte attaqué viole ses droits fondamentaux (cf. ATF 142 I 99 consid. 1.7.2 p. 106; 141 I 36 consid. 1.3 p 41).

4.2. En l'occurrence, le recourant ne conteste pas le fondement juridique de la décision attaquée; le Conseil d'Etat mentionne les art. 926 CC ainsi que l'art. 3 de la loi cantonale sur le domaine public et l'arrêt attaqué rappelle que l'exécutif peut réglementer l'accès aux bâtiments administratifs; faute de tout grief sur ce point il n'y a pas lieu d'examiner d'office si les dispositions précitées constituent des bases légales suffisantes.

4.3. Pour l'essentiel, le recourant conteste avoir importuné le personnel de l'administration ou les usagers, et exercé des pressions sur l'Etat. Il ressort de l'arrêté du Conseil d'Etat que le recourant s'est rendu régulièrement dans les locaux de l'administration cantonale, exigeant d'être reçu par certains magistrats et collaborateurs et refusant de quitter les lieux en dépit de l'absence des personnes demandées, l'autorité étant contrainte à requérir l'intervention de la police; il lui est aussi reproché d'être intervenu à maintes reprises au domicile privé de plusieurs membres du Conseil d'Etat, tenant des propos insultants à leur égard. Comme cela est relevé ci-dessus, le recourant tente d'exposer les raisons de ses agissements mais ne remet pas en cause la matérialité de ces faits, qui font apparaître que la mesure contestée repose sur un intérêt public suffisant. Celle-ci respecte en outre le principe de la proportionnalité dans ses trois composantes: elle est apte à parvenir au but recherché, il n'existe pas de mesure moins contraignante susceptible de prévenir les comportements reprochés au recourant et il y a un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 p. 235). En
particulier, le recourant n'est pas privé de toute possibilité de communiquer avec l'administration mais il doit le faire par écrit. Pour autant qu'il s'agisse d'une démarche officielle appelant une décision ou une réponse formelle, l'administration sera tenue de répondre.

5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours, insuffisamment motivé, est irrecevable. Compte tenu des circonstances (notamment des motifs évoqués à l'appui de la demande de dispense d'avance de frais), le présent arrêt est rendu sans frais (art. 66 al. 1 , 2 ème phrase, LTF), ce qui rend sans objet la demande d'assistance judiciaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires; la demande d'assistance judiciaire est sans objet.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative.

Lausanne, le 18 juin 2019

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 926 - 1 Le possesseur a le droit de repousser par la force tout acte d'usurpation ou de trouble.
¹	Le possesseur a le droit de repousser par la force tout acte d'usurpation ou de trouble.
²	Il peut, lorsque la chose lui a été enlevée par violence ou clandestinement, la reprendre aussitôt, en expulsant l'usurpateur s'il s'agit d'un immeuble et, s'il s'agit d'une chose mobilière, en l'arrachant au spoliateur surpris en flagrant délit ou arrêté dans sa fuite.
³	Il doit s'abstenir de toutes voies de fait non justifiées par les circonstances.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.