Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C 453/2011
Sentenza del 18 aprile 2012
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________ SA,
patrocinata dall'avv. Marco Garbani, via Golino,
ricorrente,
contro
1. Municipio di X.________,
2. Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, viale Stefano Franscini 17, 6500 Bellinzona,
3. Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
opponenti.
Oggetto
licenza edilizia,
ricorso contro la sentenza emanata il 7 settembre 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________ SA è proprietaria di uno stabile situato all'estremità sud della zona residenziale semi-intensiva di X.________. A pianterreno si trova il bar B.________, mentre al primo piano vi sono otto camere da affittare, che formano un esercizio pubblico a sé stante, autorizzato dal Municipio con licenza edilizia del 6 novembre 2003. In seguito a controlli esperiti dalla polizia cantonale, il 18 giugno 2008 il Municipio ha ordinato alla citata società di sospendere immediatamente l'esercizio della prostituzione nelle menzionate camere, decisione confermata dal Tribunale cantonale amministrativo il 6 marzo 2009.
B.
Parallelamente a quel ricorso, la proprietaria ha chiesto al Municipio il permesso di trasformare in un bordello quattro delle otto camere. La domanda non ha comportato opposizioni ed è stata preavvisata favorevolmente dal Dipartimento del territorio. Il 5 giugno 2009 il Municipio ha nondimeno respinto la domanda, ritenendo che le immissioni moleste derivanti dall'immobile contrasterebbero con la funzione residenziale della zona. Il 18 agosto 2009 il Consiglio di Stato, ammessa la presenza di immissioni foniche e immateriali, ha confermato il diniego. La citata società è allora insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, criticando il rifiuto governativo di procedere a un contraddittorio orale e di esperire un sopralluogo. Con giudizio del 7 settembre 2011 la Corte cantonale, rifiutata la richiesta di contraddittorio orale poiché il ricorso sarebbe manifestamente infondato, ha respinto il gravame nel merito.
C.
Avverso questa decisione A.________ SA presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. La Corte cantonale, apportate alcune precisazioni, si riconferma nella decisione impugnata. Il Comune di X.________ propone di respingere il ricorso. Nella replica la ricorrente si riconferma nelle proprie allegazioni e conclusioni.
Diritto:
1.
1.1 Nell'atto di ricorso, inutilmente prolisso e che si dilunga in parte su questioni che esulano manifestamente dall'oggetto del litigio, la ricorrente fa valere una violazione dell'art. 6 n
. 1 CEDU, poiché il rifiuto del richiesto contraddittorio gli avrebbe impedito di "aggiornare" il gravame introdotto due anni prima, nonché d'informare la Corte cantonale su asseriti fatti essenziali intervenuti nel frattempo per opera del Comune. 1.2 La Corte cantonale, ritenendo (rettamente) pacifico che nella fattispecie è applicabile l'art. 6
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
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| 1 | Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
| 2 | Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. |
| 3 | Tout accusé a droit notamment à: |
| a | être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui; |
| b | disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense; |
| c | se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent; |
| d | interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge; |
| e | se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience. |
1.3 Il Tribunale federale ha stabilito che l'obbligo di organizzare un dibattimento pubblico ai sensi della citata norma presuppone una richiesta chiara e inequivocabile di una parte, ricordato che semplici domande di assunzione di prove, come ad esempio istanze di audizione personale o di interrogatori di parti o di testimoni oppure richieste di sopralluogo, non sono sufficienti per fondare un simile obbligo. Ha ricordato che il giudice cantonale deve di principio ordinare un dibattimento pubblico qualora ne sia stata chiesta l'organizzazione; solo a titolo eccezionale egli può rifiutarlo, segnatamente oltre che in presenza dei motivi indicati all'art. 6 n
. 1 secondo periodo CEDU, di intempestività della richiesta, di mancato rispetto dei principi della buona fede e del divieto dell'abuso di diritto, in particolare anche quando l'istanza appaia vessatoria, improntata a una mera tattica dilatoria o, infine, in presenza di un ricorso manifestamente infondato o inammissibile (DTF 136 I 279 consid. 1; 122 V 47 consid. 3b/aa-dd; sentenza 8C 504/2010 del 2 febbraio 2011 consid. 1.3; cfr. DTF 134 I 331). 1.4 Nel merito, la Corte cantonale ha ritenuto corretto il rifiuto governativo di non esperire il richiesto sopralluogo sulla base di un apprezzamento anticipato delle prove. Ciò poiché sarebbe sostenibile verificare la conformità della zona sotto il profilo dell'entità delle molestie ingenerate dal postulato cambiamento dell'attività svolta nelle quattro camere dell'immobile unicamente in modo astratto, secondo criteri oggettivi, prescindendo dalle caratteristiche concrete dello stabilimento oggetto della domanda di costruzione.
Ha poi stabilito che, secondo le norme di attuazione del piano regolatore comunale, nella zona residenziale semi-intensiva, dove è situato l'immobile, è permessa la costruzione di abitazioni, alberghi, ristoranti, stabili commerciali, amministrativi e artigianali con attività non moleste, qualsiasi forma di immissione molesta essendo vietata. Ha rilevato che sarebbero da considerare incompatibili con la funzione residenziale le cosiddette immissioni immateriali, che deriverebbero dalla realizzazione di un postribolo. Priva di valenza, sotto il profilo pianificatorio, sarebbe inoltre l'ordinanza municipale sull'esercizio della prostituzione, che ne regola l'esercizio sul suolo pubblico. Ha infine deciso che la ricorrente non poteva criticare l'assegnazione del fondo in esame alla citata zona di utilizzazione, ha respinto le asserite violazioni della libertà economica e ritenuto non decisivo, sebbene criticabile, il ritardo con il quale il Comune ha evaso la domanda di costruzione.
1.5 Come si evince da queste motivazioni, l'argomentazione dei giudici cantonali, secondo cui il ricorso era manifestamente infondato, non può essere seguita. La pretesa infondatezza non era palese: la Corte cantonale ha infatti reputato necessario procedere a uno scambio di scritti e nemmeno ha respinto il ricorso con breve motivazione (cfr. art. 48 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 e l'art. 49
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
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| 1 | Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
| 2 | Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. |
| 3 | Tout accusé a droit notamment à: |
| a | être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui; |
| b | disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense; |
| c | se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent; |
| d | interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge; |
| e | se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience. |
Per di più, le motivazioni poste a fondamento di quel gravame sono analoghe a quelle sollevate in numerose altre impugnative, esaminate compiutamente dalla Corte cantonale prima e dal Tribunale federale poi (vedi sentenze 1C 112/2011 del 13 luglio 2011, 1C 86/2011 del 7 marzo 2011, 1C 526/2010 del 7 gennaio 2011, 1C 442/2009 del 16 ottobre 2009, 1C 90/2009 del 15 giugno 2009).
In concreto, il rifiuto del postulato contraddittorio, infondato, lede l'art. 6 n
. 1 CEDU, che è violato anche per un ulteriore motivo. 2.
2.1 La ricorrente adduce infatti una violazione del suo diritto di essere sentito, segnatamente per l'impossibilità d'aver potuto replicare alle osservazioni delle controparti, in particolare a quelle dettagliate del Comune, ad essa intimate il 30 agosto 2011, quindi pochi giorni prima dell'emanazione del giudizio impugnato.
2.2 Il diritto di essere sentito comprende il diritto di prendere conoscenza di ogni presa di posizione sottoposta al tribunale e di potersi esprimere al proposito, indipendentemente dalla circostanza che contenga argomenti di fatto o di diritto nuovi o che si presti concretamente a influire sul giudizio. Il diritto di replica fondato sull'art. 29 cpv. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
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| 1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
| 2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
| 3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
Decidendo pochi giorni dopo l'intimazione delle osservazioni, la Corte cantonale non poteva presumere che la ricorrente avesse implicitamente rinunciato ad avvalersi del suo diritto di esprimersi (DTF 133 I 100 consid. 4.8; sentenza 1B 427/2010 del 21 gennaio 2011 consid. 3.2-3.4 e 4.1).
2.3 Il ricorso dev'essere quindi accolto per violazione del diritto di essere sentito e per la mancata tenuta dell'udienza pubblica. Il vizio, ricordato il differente potere di esame che compete al Tribunale federale in particolare riguardo all'accertamento dei fatti (art. 105 e
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
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| 1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
| 2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
| 3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
3.
3.1
Il ricorso dev'essere pertanto accolto e la decisione impugnata annullata. La causa è rinviata alla Corte cantonale affinché la ricorrente possa esprimersi sulle osservazioni delle controparti e sia concessa al suo patrocinatore la facoltà di esprimersi nel quadro di un contraddittorio (udienza pubblica).
3.2 Non si riscuotono spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
|
| 1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
| 2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
| 3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
| 4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
| 5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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| 1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
| 2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
| 3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
| 4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
| 5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione emanata dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino il 7 settembre 2011 è annullata. La causa gli viene rinviata per nuovo giudizio.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente un'indennità ridotta di fr. 1'000.- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di X.________, al Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 18 aprile 2012
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Crameri