1C_413/2016 - 2016-11-17 - Procédure administrative

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_413/2016

Urteil vom 17. November 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Pedretti.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat von Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich,
vertreten durch das Polizeidepartement der Stadt Zürich, Amtshaus I, Bahnhofquai 3, Postfach, 8021 Zürich 1,
Statthalteramt Bezirk Zürich,
Selnaustrasse 32, 8001 Zürich.

Gegenstand
Informationszugang,

Beschwerde gegen das Urteil vom 9. Juni 2016 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.

Sachverhalt:

A.
A.________ war während 17 Jahren bei der Stadtpolizei Zürich tätig, bis das Arbeitsverhältnis per Ende Februar 2010 aufgelöst wurde.
Mit Schreiben vom 3. Juli 2014 stellte sie beim Rechtsdienst der Stadtpolizei ein Zugangsgesuch zum Protokoll (Log-Files) über sämtliche Zugriffe auf ihre Daten im Polizei-Informationssystem Polis. Die Stadtpolizei Zürich wies das Begehren mit Verfügung vom 24. September 2014 ab. Die dagegen erhobene Einsprache an den Stadtrat von Zürich blieb erfolglos. Ebenso wies das Statthalteramt des Bezirks Zürich den von A.________ erhobenen Rekurs am 6. November 2015 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess ihre Beschwerde jedoch mit Urteil vom 9. Juni 2016 teilweise gut und gewährte A.________ Einsicht in das anonymisierte Zugriffsprotokoll ohne Nennung der Namen und der Dienstgrade der Angestellten der Stadtpolizei. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. August 2016 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben und ihr sei uneingeschränkte Einsicht in das Zugriffsprotokoll ohne Anonymisierungen zu gewähren. Zudem seien die Gerichtskosten für das kantonale Verfahren vollumfänglich durch die Staatskasse zu tragen und ihr sei eine Parteientschädigung zuzusprechen. In prozessualer Hinsicht ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Stadtrat beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Statthalteramt verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin hält in der Replik sinngemäss an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Der kantonal letztinstanzliche Endentscheid erging in Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin, die am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, ist durch den angefochtenen Entscheid berührt, da ihrem Zugangsgesuch nicht vollumfänglich entsprochen wurde. Ihre Rechtsmittelbefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist somit zu bejahen. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a -c BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht - wird allerdings nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hierzu gelten qualifizierte Begründungsanforderungen: In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin rügt zwar eine Verletzung des Willkürverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben, legt aber nicht näher dar, worin diese bestehen soll. Sie vermag damit den Begründungsanforderungen nicht zu genügen. Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.

1.3. Soweit die Beschwerdeführerin in der Replik, und damit ohnehin erst nach Einreichung der Rechtsschriften, beantragt, ihr sei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen, stellt sie widersprüchliche Begehren, hat sie doch in ihrer Rechtsschrift noch ausdrücklich vorgebracht, sich selbst vertreten zu wollen. Dieser Antrag ist somit abzuweisen.

1.4. Streitgegenstand bildet vorliegend einzig die Frage, ob der Beschwerdeführerin in Nachachtung des Öffentlichkeitsprinzips uneingeschränkter Zugang zum Zugriffsprotokoll zu gewähren ist. Dieses Dokument gibt im Wesentlichen Aufschluss darüber, welche Polizeiangehörige wann die im Polizei-Informationssystem Polis enthaltenen Daten über die Beschwerdeführerin eingesehen haben.

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die Vorinstanz habe den massgeblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt.

2.1.1. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).

2.1.2. Soweit die Beschwerdeführerin am Anfang ihrer Rechtsschrift Ausführungen zum Sachverhalt macht und diesen ergänzt, da er im angefochtenen Entscheid zu kurz dargestellt worden sei, zeigt sie nicht in rechtsgenüglicher Weise auf, inwiefern die Feststellungen der Vorinstanz offensichtlich unrichtig oder unvollständig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und inwiefern deren Berichtigung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.

2.1.3. Die Beschwerdeführerin beanstandet, die Vorinstanz unterstelle ihr, auf dem Internet aktiv gewesen zu sein und Texte verfasst oder auf Internetseiten platziert zu haben. Dies sei unhaltbar, da es hierfür keine Belege gäbe. Mit dieser Argumentation übersieht sie aber, dass das Verwaltungsgericht ihre Internetpräsenz lediglich vermutet hat (vgl. E. 4.5 des angefochtenen Entscheids). Dafür sprechen gute Gründe: Nach den überzeugenden Ausführungen der kantonalen Instanzen hätte beispielsweise die auf der Internetseite B.________ aufgeschaltete Anklageschrift von der Untersuchungsbehörde, den angeschuldigten Polizisten oder deren Rechtsvertreter nur unter Verletzung des Amts- bzw. Berufsgeheimnis zugänglich gemacht werden können (vgl. Verfügung des Statthalteramts vom 9. November 2015 E. 4 und 11). Es erscheint daher nicht abwegig anzunehmen, dass das Dokument von der Beschwerdeführerin selbst diesem Portal für "entrechtete Opfer" zur Verfügung gestellt worden ist. Insofern ist es auch nicht offensichtlich unrichtig, eine gewisse Internetpräsenz der Beschwerdeführerin zu vermuten. Ob sie nun aber tatsächlich gewisse Unterlagen über das Internet öffentlich zugänglich gemacht oder einschlägige Texte verfasst hat, ist letztlich für
den Ausgang des Verfahrens nicht von Bedeutung. Vielmehr ist mit Blick auf die Interessenabwägung (vgl. E. 3.3 ff. hiernach) entscheidend, dass die Beschwerdeführerin bereits mehrmals damit gedroht hat, Schreiben von Behörden ins Internet zu stellen und die Annahme der Vorinstanz nicht bestreitet, sie werde deshalb auch das Zugriffsprotokoll publizieren, was für die betroffenen Polizeiangehörigen mit erheblichen Nachteilen verbunden sei. Dass sie - wie in der Replik vorgebracht - nicht beabsichtigt, den über sie verfassten Bericht des Bedrohungsmanagements (vgl. bundesgerichtliches Verfahren 1C_33/2016) im Internet zu veröffentlichen, und dies bisher auch nicht gemacht habe, ist für den vorliegenden Fall nicht weiter von Belang.

2.1.4. Nicht gefolgt kann der Beschwerdeführerin ferner, soweit sie vorbringt, die Vorinstanz führe zu Unrecht aus, sie werde die zugriffsberechtigten Polizeiangestellten mit E-Mails belästigen, sobald deren Namen auf dem Internet zugänglich seien. Sie verkennt dabei, dass das Verwaltungsgericht eine Gefahr für die Betroffenen bereits darin erblickte, dass sie deren Namen verbunden mit diffamierenden Äusserungen bei einer Offenlegung des Protokolls im Internet publiziert. Die Möglichkeit einer Belästigung durch E-Mails hat es dabei gar nicht in Betracht gezogen. Die erhobenen Sachverhaltsrügen erweisen sich demnach als nicht stichhaltig.

2.2. Unbegründet ist sodann das Vorbringen, die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt. Soweit die Beschwerdeführerin damit überhaupt den Begründungsanforderungen zu genügen vermag (vgl. E. 1.2 hiervor), findet ihr Vorbringen keine Stütze in den Erwägungen der Vorinstanz. Dem angefochtenen Entscheid kann klar entnommen werden, weshalb das Verwaltungsgericht die Befürchtungen des Statthalteramts, das Zugriffsprotokoll könnte publiziert werden, als begründet erachtete, weshalb sich ein strafbewehrtes Veröffentlichungsverbot als untaugliche Massnahme erwiese und weshalb im Rahmen der Verhältnismässigkeit die öffentlichen Interessen an der Geheimhaltung der Namen und Dienstgrade der zugriffsberechtigten Polizeiangehörigen die privaten Interessen der Beschwerdeführerin überwiegen. Aus dem Entscheid gehen die Motive für die bloss teilweise Gutheissung der Beschwerde mit genügender Klarheit hervor, so dass die Beschwerdeführerin in der Lage war, das verwaltungsgerichtliche Urteil sachgerecht anzufechten.

3.
In materieller Hinsicht bringt die Beschwerdeführerin vor, die Einsichtgewährung in anonymisierter Form verletze ihr Recht auf Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8 EMRK), den Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV). Insbesondere sei der Eingriff in diese Grundrechte unverhältnismässig.

3.1. Gemäss Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211) hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Diese Bestimmung statuiert das Öffentlichkeitsprinzip, das auf Gesetzesstufe im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) präzisiert wird. Dessen § 20 Abs. 1 sieht vor, dass jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen hat.
Dieses verfassungsrechtlich und gesetzlich verankerte Transparenzgebot trägt zur Verwirklichung der Informationsfreiheit bei, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft. Sie umfasst das Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen Informationen zu beschaffen und zu verbreiten (Art. 16 Abs. 3 BV; BGE 141 I 211 E. 3.1 S. 213; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.2). Der Verfassungs- und Gesetzgeber hat mit dem Erlass von Art. 17 KV/ZH und dem IDG zwar einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 1 ff. zu Art. 17 KV/ZH; BRUNO BAERISWYL, in: Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, 2012, S. 1 f.). Die Informationsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und haben sich als
verhältnismässig zu erweisen (BGE 140 I 2 E. 9.1 S. 22 mit Hinweis).
Da unstreitig ist, dass das Zugriffsprotokoll in Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben steht und der Stadtrat als öffentliches Organ gilt, stellt die Zugangsverweigerung zu den im Zugriffsprotokoll enthaltenen Namen und Dienstgraden der Polizeiangehörigen einen Eingriff in die Informationsfreiheit nach Art. 16 Abs. 3 BV dar.
Bei der Meinungsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 2 BV handelt es sich nach der Rechtsprechung um ein gegenüber den speziellen Formen der Kommunikation subsidiäres Auffanggrundrecht (BGE 137 I 209 E. 4.2 S. 212). Da hier die Informationsfreiheit betroffen ist, ist auf die von der Beschwerdeführerin ebenso angerufene Meinungsfreiheit nicht weiter einzugehen. Ebenso wenig ist ersichtlich, inwiefern die Verweigerung der Offenlegung der Namen und Dienstgrade der betroffenen Polizeiangehörigen in die Privatsphäre der Beschwerdeführerin einzugreifen vermag. Ob nebst der Informationsfreiheit zusätzlich der Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 13 Abs. 2 BV tangiert ist, kann dahingestellt bleiben, da die Voraussetzungen für die Einschränkung des Grundrechts gemäss Art. 36 BV insoweit die gleichen sind wie bei Art. 16 Abs. 3 BV.

3.2. Soweit die Beschwerdeführerin überhaupt in rechtsgenüglicher Weise vorbringt, es bestehe keine gesetzliche Grundlage, argumentiert sie widersprüchlich, denn sie beruft sich in ihrer Rechtsschrift selber auf § 23 IDG. Danach verweigert das öffentliche Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (Abs. 1). Diese Bestimmung stellt - zusammen mit Art. 17 KV/ZH - eine genügende gesetzliche Grundlage dar, um dem Zugangsbegehren nur eingeschränkt stattzugeben und die Offenlegung der Namen und Dienstgrade der zugriffsberechtigten Polizeiangestellten zu verweigern. Gestützt darauf ist eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem Interesse am Zugang zu den die Erfüllung öffentlicher Aufgaben betreffenden Informationen und dem Schutz öffentlicher oder privater Interessen derjenigen Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen. In Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ; SR 125.3) lässt sich auch hier das Verhältnis des Transparenzgebots zum Vertraulichkeitsschutz nicht generell
festlegen, sondern ist fallweise zu ermitteln. Insoweit ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt (vgl. Urteil 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.3, zur Publikation vorgesehen, mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund führte das Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zu Recht aus, diese könne aus seinem Urteil vom 19. November 2015 nichts zu ihren Gunsten ableiten. Jenem Verfahren lag ein Gesuch um Einsicht in die Akten und in einen über die Beschwerdeführerin erstellten Bericht des Bedrohungsmanagements zugrunde (vgl. bundesgerichtliches Verfahren 1C_33/2016), das einer von der vorliegenden Angelegenheit zu unterscheidenden Interessenabwägung im konkreten Einzelfall bedurfte. Die Ansprüche, welche sich daraus ergaben, begründen kein Zugangsrecht in der hier zu beurteilenden Sache.

3.3. Mit Blick auf die vorzunehmende Interessenabwägung erwog das Verwaltungsgericht im Wesentlichen, die Stadt Zürich sei als Arbeitgeberin dazu verpflichtet, die Privatsphäre der Angestellten aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes zu berücksichtigen (Art. 68 Abs. 1 der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 6. Februar 2002 [AS-Nr. 177.100]). Zudem müsse sie die zum Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität ihrer Angestellten erforderlichen Massnahmen treffen (Abs. 2). Zwar sei richtig, dass die Nennung eines Namens im Internet für sich allein die persönliche Integrität der Polizeiangehörigen (noch) nicht verletze. Die Drohungen der Beschwerdeführerin sprächen aber dafür, dass eine allfällige Publikation des Zugriffsprotokolls für die Betroffenen mit erheblichen Nachteilen verbunden sei, die über das Mass von bloss geringfügigen oder unangenehmen Konsequenzen hinausgingen. Da die Beschwerdeführerin in einer gewissen Häufigkeit und Vehemenz E-Mails an Angestellte der Stadtpolizei verschickt habe, die Anlass zur Erstellung eines Bedrohungsmanagements geboten hätten, bestehe bei der Möglichkeit der Veröffentlichung des Zugriffsprotokolls auf dem Internet für die darin namentlich genannten
Personen durchaus das Risiko einer öffentlichen Diffamierung, Diskreditierung oder Verunglimpfung.
Die Beschwerdeführerin stellt diese Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit der Polizeiangestellten, die zu schützen Aufgabe der Stadt Zürich ist, nicht in substanziierter Weise in Abrede. Dass die drohenden Beeinträchtigungen nicht lediglich entfernt möglich erscheinen, ergibt sich daraus, dass die Beschwerdeführerin Angestellte der Stadtpolizei mit von ihr erlittenem Unrecht in Verbindung bringt und gegen diese schwerwiegende Vorwürfe erhebt (z.B. krasses Mobbing, schwere Körperverletzung, Morddrohung und Erpressung; vgl. Verfügung des Statthalteramts vom 9. November 2015 E.11). So führt sie denn auch in ihrem Zugangsgesuch vom 3. Juli 2014 aus, die Stadtpolizisten hätten sie verprügelt und würden sie töten lassen, denn gegen sie sei bereits jede Stufe der Gewalt verübt worden. Solche Anschuldigungen sind ungeachtet ihrer strafrechtlichen Qualifikation geeignet, die im Zugriffsprotokoll genannten Polizisten im Falle einer Veröffentlichung in ihrem beruflichen und persönlichen Ansehen, ihrem Ruf oder in anderen Aspekten ihrer beruflichen Stellung wesentlich zu beeinträchtigen. Folglich liegt ein gewichtiges Interesse an der Geheimhaltung der strittigen Personendaten vor.

3.4. Demgegenüber spricht das durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierte Interesse an der Transparenz für die Offenlegung der Namen und Dienstgrade der zugriffsberechtigten Polizeiangestellten. Neben diesem allgemeinen Interesse an der Zugänglichkeit bringt die Beschwerdeführerin vor, ihr Interesse wiege auch deshalb besonders schwer, weil sie das Zugriffsprotokoll zur Einleitung von straf- und zivilrechtlichen Verfahren sowie zur Einforderung ihrer Ansprüche nach § 21 IDG benötige. Nach dieser Bestimmung kann die Gesuchstellerin unter anderem vom öffentlichen Organ verlangen, dass es unrichtige Personendaten berichtigt oder vernichtet (lit. a), das widerrechtliche Bearbeiten von Personendaten unterlässt (lit. b) oder die Widerrechtlichkeit des Bearbeitens feststellt (lit. d). Zwar begründet die Beschwerdeführerin ihr Zugangsgesuch damit, dass sie herausfinden möchte, ob unberechtigte Polizeiangehörige auf ihre Polis-Daten zugegriffen hätten. Hinweise dafür oder für eine missbräuchliche Benützung der Datenbank legt sie aber weder dar noch sind solche ersichtlich. Ebenso wenig bestreitet sie, dass für den Betrieb und die Nutzung des Datenbearbeitungs- und Informationssystems Polis eine hinreichende gesetzliche Grundlage besteht (§
34 und § 35 Abs. 1 lit. c des Polizeiorganisationsgesetzes vom 29. November 2004 [POG; LS 551.1] i.V.m. der Verordnung über das Polizei-Informationssystem Polis vom 13. Juli 2005 [POLIS-Verordnung; LS 551.103]). Es ist ausserdem nicht nachvollziehbar, inwiefern mit der Offenlegung des Zugriffsprotokolls dem in § 21 lit. a IDG verankerten Anspruch zum Durchbruch verholfen werden könnte. Für die Feststellung, ob die im Polis enthaltenen Personendaten unrichtig sind, und somit berichtigt oder vernichtet werden müssen, ist es nicht erforderlich, die Namen der Polizeiangehörigen zu kennen, die darauf zugegriffen haben. Auch besteht kein zwingender Zusammenhang zwischen diesen Angestellten und jenen Personen, gegen welche die Beschwerdeführerin straf- oder zivilrechtlich vorgehen will.

3.5. Insofern ist das Interesse der Beschwerdeführerin am uneingeschränkten Zugang zum Zugriffsprotokoll zu relativieren. Es vermag gegenüber den gewichtigen Interessen an der Geheimhaltung der Namen und Dienstgrade der zugriffsberechtigten Polizeiangestellten nicht zu überwiegen. Die Vorinstanz hat demnach zu Recht die Bekanntgabe dieser Informationen verweigert.

4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Es besteht daher kein Anlass, die vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuändern. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege nach Art. 64 BGG ist wegen Aussichtslosigkeit abzuweisen. Indes ist der finanziellen Situation der Beschwerdeführerin bei der Bemessung der Gerichtskosten Rechnung zu tragen (Art. 65 Abs. 2 BGG). Praxisgemäss hat die Gemeinde, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis gehandelt hat, keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 800.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat von Zürich, dem Statthalteramt Bezirk Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. November 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Pedretti

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
²	Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
²	Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 16 Libertés d'opinion et d'information - 1 La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties.
¹	La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties.
²	Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion.
³	Toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
¹	Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
²	Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
³	La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
⁴	Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.