Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 118/2020
Urteil vom 17. März 2021
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Sauthier.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Titus Marty,
gegen
Politische Gemeinde Wil,
Baukommission, Hauptstrasse 20, 9552 Bronschhofen,
Baudepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Baustopp,
Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung I, vom 23. Januar 2020 (B 2019/160).
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer des 1'915 m² grossen Grundstücks Nr. 2416W, Grundbuch Wil. Die Baukommission Wil erteilte ihm mit Beschluss vom 16. November 2011 die Baubewilligung für den Bau eines Mehrfamilienhauses mit fünf Wohnungen und Tiefgarage auf dem Grundstück Nr. 2416W. Am 29. August 2012 erteilte sie ihm die Bewilligung für die Erstellung eines zweiten Mehrfamilienhauses mit fünf Wohnungen ebenfalls auf dem Grundstück Nr. 2416W. Die Mehrfamilienhäuser wurden mit einer um einen Minergiebonus von 5 % erhöhten zulässigen Ausnützungsziffer bewilligt. Dies unter der Auflage, dass bis spätestens vor Baubeginn eine Kopie des provisorischen Minergie-Zertifikats und vor Bezug des Mehrfamilienhauses das definitive Minergie-Zertifikat eingereicht werde (Ziff. 4 des Protokollauszugs der Baubewilligung vom 16. November 2011 und vom 29. August 2012). Die Bauherrschaft wurde zudem ausdrücklich darauf hingewiesen, dass, wenn die Auflagen in Bezug auf das Minergie-Zertifikat nicht eingehalten würden, die Baukommission die erforderlichen Massnahmen (Baueinstellung, Nutzungsverbot, Aufforderung zur Schaffung eines rechtmässigen Zustands mit Androhung einer Ersatzvornahme, Verfügung einer Ersatzvornahme) ergreifen werde (Ziff. 5 des erwähnten
Protokollauszugs).
Die Energieagentur St. Gallen GmbH (nachfolgend Energieagentur) erteilte A.________ nach Prüfung der Voraussetzungen am 19. Mai 2014 die provisorischen Minergie-Zertifikate mit einer Geltungsdauer von drei Jahren. Am 20. April 2017 erinnerte sie A.________ daran, dass die Gültigkeit der provisorischen Zertifikate bald ablaufe, woraufhin A.________ einen Antrag auf Verlängerung stellte. Diesem wurde stattgegeben und die Gültigkeit der provisorischen Zertifikate um zwei Jahre bis zum 19. Mai 2019 verlängert. Mit Schreiben vom 21. Mai 2019 informierte die Energieagentur A.________, dass die verlängerte Frist abgelaufen sei und die Minergie-Zertifizierung abgebrochen werde. Das definitive Label Minergie werde nicht erteilt, die Gebäudeeinträge würden aus der Minergie-Datenbank gelöscht und die Registrationsnummern würden wieder freigegeben. Es stehe ihm jedoch frei, die Antragsunterlagen nach heutigem Minergie-Reglement neu einzureichen.
Aufgrund dieses Schreibens verfügte die Baukommission am 27. Mai 2019 die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten auf dem Grundstück Nr. 2416W mit sofortiger Wirkung. Gegen diese Verfügung reichte A.________ Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen ein. Dieses wies den Rekurs am 9. Juli 2019 ab. Dagegen erhob A.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, welches die Beschwerde mit Urteil vom 23. Januar 2020 abwies, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Eingabe vom 25. Februar 2020 führt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventualiter subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. Januar 2020 und damit die Baustoppverfügung der Baukommission vom 27. Mai 2019 aufzuheben. Weiter sei die Streitsache an die Vorinstanz zu neuem Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen der Verfahren vor dem Baudepartement und vor dem Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die Baukommission liess sich nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht und das Baudepartement beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 82 lit. a
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
|
a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
b | contre les actes normatifs cantonaux; |
c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions: |
|
1 | Le recours est recevable contre les décisions: |
a | du Tribunal administratif fédéral; |
b | du Tribunal pénal fédéral; |
c | de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
d | des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. |
2 | Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
3 | Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 90 Décisions finales - Le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
|
1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
1.2. Der Entscheid hat einen Baustopp und damit eine vorsorgliche Massnahme zum Gegenstand. Mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte vorgebracht werden (Art. 98
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 98 Motifs de recours limités - Dans le cas des recours formés contre des décisions portant sur des mesures provisionnelles, seule peut être invoquée la violation des droits constitutionnels. |
Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
|
1 | Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
2 | L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. |
3 | Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. |
4 | La Confédération et les cantons respectent le droit international. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
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1 | Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
2 | L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. |
3 | Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. |
4 | La Confédération et les cantons respectent le droit international. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
|
1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
1.3. Die Verfassungsbeschwerde ist im Verhältnis zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten subsidiär (Art. 113
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 113 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours constitutionnels contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui ne peuvent faire l'objet d'aucun recours selon les art. 72 à 89. |
1.4. Nicht einzutreten ist weiter auf die Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer auch die Aufhebung der Verfügung der Baukommission vom 27. Mai 2019 verlangt. Diese ist nicht selbständig anfechtbar, sondern wird mit Blick auf den sog. Devolutiveffekt durch den Entscheid der letzten kantonalen Instanz ersetzt und gilt mit der dagegen gerichteten Beschwerde als mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 1C 372/2019 vom 2. Februar 2021 E. 1.2; je mit Hinweis).
2.
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer vor Baubeginn über die erforderlichen provisorischen Minergie-Zertifikate verfügte und diese eingereicht hatte. Die Zertifikate sind infolge Fristablaufs unterdessen jedoch nicht mehr gültig. Strittig ist nun, ob aufgrund des Ablaufs der Gültigkeit der provisorischen Minergie-Zertifikate und der abgebrochenen Minergie-Zertifizierung ein unrechtmässiger Zustand vorliegt, welcher ein behördliches Eingreifen erforderlich machte.
2.1. Bei einer Auflage wird die Baubewilligung mit der zusätzlichen Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verbunden. Die Rechtswirksamkeit der Baubewilligung hängt nicht davon ab, ob die Auflage erfüllt wird oder nicht. Die Auflage ist aber selbständig erzwingbar. Wird ihr nicht nachgelebt, so berührt das zwar nicht die Gültigkeit der Verfügung, doch kann das Gemeinwesen mit hoheitlichem Zwang die Auflage durchsetzen. Die Auflage ist gleichsam der "Normalfall" der baurechtlichen Nebenbestimmung (vgl. Urteil 1C 8/2019 vom 20. Mai 2019 E. 3.4 mit Hinweis).
2.2. Die Baukommission vertrat vorliegend die Auffassung, der Beschwerdeführer halte aufgrund der abgelaufenen Gültigkeit der provisorischen Minergie-Zertifikate die Auflage gemäss Ziff. 4 der Baubewilligung vom 16. November 2011 und vom 29. August 2012 nicht mehr ein. Aus diesem Grund verfügte sie am 29. Mai 2019 den Baustopp bis zum Vorliegen der notwendigen Nachweise. Diese Ansicht teilt die Vorinstanz. Sie hat hierzu ausgeführt, dass gemäss dem Schreiben der Energieagentur vom 21. Mai 2019 die Minergie-Zertifizierung aufgrund des Fristablaufs abgebrochen worden sei und das definitive Label Minergie nicht erteilt werde sowie die entsprechenden Registrationsnummern wieder freigegeben würden. Folglich hätten die provisorischen Minergie-Zertifikate durch den Verfahrensabbruch ihre Gültigkeit verloren. Damit seien die rechtlichen Voraussetzungen der in den Baubewilligungen gewährten erhöhten Ausnützung von 5 % gemäss Art. 13 Abs. 3 lit. a des Baureglements der Stadt Wil in der Fassung vom 9. Juni 2009 (sRS 721.1; BauR/Wil) weggefallen. Der Ausnützungsbonus sei unter der Auflage eines noch laufenden, zur definitiven Zertifizierung führenden Verfahrens bewilligt worden. Dieses Verfahren sei aber abgebrochen worden. Im Hinblick auf
die ohne Zertifizierungsverfahren drohende Übernutzung der Bauliegenschaft sei ein unrechtmässiger Zustand im Sinne von Art. 159 Abs. 1 lit. a des Planungs- und Baugesetzes vom 5. Juli 2016 des Kantons St. Gallen (sGS 731.1; PBG/SG) geschaffen worden. Damit liege ein Grund für die Baueinstellungsverfügung vor.
2.3. In diesen vorinstanzlichen Ausführungen erblickt der Beschwerdeführer einen Verstoss gegen das Willkürverbot und eine Verletzung seines Anspruchs auf Treu und Glauben (Art. 9
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
2.4. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sind die Ausführungen der Vorinstanz ohne Weiteres vertretbar. Zwar steht in den Ziff. 4 der Protokollauszüge der Baubewilligungen, dass das provisorische Minergie-Zertifikat "vor Baubeginn" einzureichen sei. Indes bedeutet dies nicht, dass das Zertifikat danach nicht mehr gültig zu sein braucht und es sich somit, wie vom Beschwerdeführer behauptet, um eine einmalige Auflage handelt. Daran ändert auch sein Einwand nichts, wonach - wenn von einer dauernden Auflage auszugehen wäre - diese so hätte lauten müssen, dass "bis zur Bauvollendung" ein gültiges Zertifikat vorliegen müsse. Die Ausnützungsziffer des Bauvorhabens ist gestützt auf Art. 13 Abs. 3 lit. a BauR/Wil um 5 % erhöht worden, da die Bauten den Minergie-Baustandard erfüllen sollen. Der Ausnützungsbonus wurde mithin, wie von der Vorinstanz zutreffend festgehalten, unter der Auflage eines noch laufenden Zertifizierungsverfahrens erteilt. Damit es aber zu einer definitiven Zertifizierung kommen kann, sind gültige provisorische Zertifikate notwendig. An dieser Voraussetzung mangelt es, wie soeben dargelegt.
Träfe im Übrigen die Ansicht des Beschwerdeführers zu und müsste die Auflage nur einmalig vor Baubeginn erfüllt sein, hätte sich bereits die von ihm verlangte einmalige Verlängerung der Zertifikate um zwei Jahre bis zum 19. Mai 2019 erübrigt. Es wäre sodann fraglich, wieso überhaupt eine zeitliche Befristung der Zertifikate vorgesehen ist, wenn es auf deren Geltungsdauer gar nicht mehr ankommen soll. Es sprechen folglich vertretbare Gründe für die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Auflage gemäss Ziff. 4 nur erfüllt werde, wenn das provisorische Zertifikat auch während der Bauphase noch gültig sei. Dass die Auflage dauernd zu erfüllen ist, kann mithin nicht als willkürlich bezeichnet werden.
2.5. Nach dem Gesagten sind für das mit dem Minergiebonus von 5 % bewilligte Bauvorhaben gültige provisorische Minergie-Zertifikate erforderlich. Ansonsten droht eine Übernutzung der Bauliegenschaft. Liegen die erforderlichen Zertifikate nicht mehr vor, kann willkürfrei davon ausgegangen werden, dass die Baueinstellung rechtmässig war. Die Baukommission war gestützt auf Art. 159 Abs. 1 lit. a PBG/SG, wonach die Einstellung der Arbeiten verfügt werden kann, wenn durch die Errichtung von Bauten oder Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird, berechtigt, den Baustopp zu verfügen. Unbehelflich ist schliesslich die Behauptung des Beschwerdeführers, es sei unhaltbar, dass die Vorinstanz bereits das blosse Drohen eines unrechtmässigen Zustands mit dem Vorhandensein eines unrechtmässigen Zustands gleichsetze. Weder aus den Akten noch aus den vorinstanzlichen Feststellungen ergibt sich, wie weit das Bauvorhaben bereits vorangeschritten ist und ob bereits eine Übernutzung der Bauliegenschaft vorliegt oder nicht. Darauf kann es allerdings nicht ankommen. Durch das Nichterfüllen der Auflage gemäss Ziff. 4 der Baubewilligung vom 16. November 2011 und vom 29. August 2012 war die Baukommission
berechtigt, Verwaltungszwang anzuwenden (vgl. E. 2.1 hiervor).
Ebenso vertretbar ist es, die bedeutenden öffentlichen Interessen an der konsequenten Erfüllung der in der Baubewilligung enthaltenen Auflagen und an der Vermeidung von allfälligen Anordnungen auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands stärker zu gewichten als die privaten Interessen an einer raschen Realisierung des Bauvorhabens, womit der Baustopp auch verhältnismässig erscheint. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer längstens neue provisorische Minergie-Zertifikate hätte beantragen können, zumal er ja selbst vorbringt, er beabsichtige nach wie vor eine Minergie-Zertifizierung der Mehrfamilienhäuser.
3.
3.1. Der Beschwerdeführer erachtet weiter die Eigentumsgarantie als verletzt, weil er durch die baupolizeilich nicht gerechtfertigte Verfügung in der Ausübung seiner Eigentumsbefugnisse zur bewilligten Überbauung seines Grundstücks eingeschränkt werde.
3.2. Die Eigentumsgarantie (Art. 26
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
3.3. Wie erwähnt droht vorliegend aufgrund der Nichterfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Baubewilligung vom 16. November 2011 und vom 29. August 2012 eine Übernutzung der Bauliegenschaft und damit ein unrechtmässiger Zustand. Dieser steht nicht unter dem Schutz der Eigentumsgarantie. Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie geht somit an der Sache vorbei.
4.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
|
1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins. |
|
1 | Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins. |
2 | L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. |
3 | Son montant est fixé en règle générale: |
a | entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires; |
b | entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations. |
4 | Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent: |
a | des prestations d'assurance sociale; |
b | des discriminations à raison du sexe; |
c | des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs; |
d | des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24. |
5 | Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Wil, dem Baudepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. März 2021
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Sauthier