1C_81/2016 - 2016-03-17 - Droits politiques - Eidgenössische Abstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 81/2016, 1C 83/2016

Urteil vom 17. März 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1C 81/2016
Jost Rüegg,
Beschwerdeführer 1,

gegen

Regierungsrat des Kantons Thurgau,
Regierungsgebäude, Postfach, 8510 Frauenfeld,

und

1C 83/2016
Ernst Dittli,
Beschwerdeführer 2, vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Ramseier,

gegen

Regierungsrat des Kantons Uri, Rathaus, 6460 Altdorf,

Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
Eidgenössische Abstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet,

Beschwerden gegen die Entscheide vom 16. Februar 2016 des Regierungsrats des Kantons Thurgau und des Regierungsrats des Kantons Uri.

Sachverhalt:

A.
Am 26. September 2014 beschloss die Bundesversammlung diverse Änderungen des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG; SR 725.14). Gegen diesen Beschluss wurde ein Referendum im Sinne von Art. 141 Abs. 1 lit. a BV ergriffen, weshalb darüber am 28. Februar 2016 eine eidgenössische Volksabstimmung stattfand. Die in den Erläuterungen des Bundesrats zur Volksabstimmung sowie auf den Stimmzetteln abgedruckte Abstimmungsfrage lautete wie folgt:

"Wollen Sie die Änderung vom 26. September 2014 des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG) (Sanierung Gotthard-Strassentunnel) annehmen?"

Gemäss dem auf der Homepage der Bundeskanzlei publizierten vorläufigen amtlichen Endergebnis wurde die Vorlage von den Stimmberechtigten bei einer Stimmbeteiligung von 62.3 % mit 1'883'741 Ja-Stimmen zu 1'420'481 Nein-Stimmen angenommen (Stand: 28. Februar 2016).

B.
Bereits am 5. Februar 2016 erhob Jost Rüegg Abstimmungsbeschwerde, welche vom Bundesgericht zur weiteren Behandlung an den Regierungsrat des Kantons Thurgau weitergeleitet wurde. Gleichentags gelangte Ernst Dittli mit Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Uri. Jost Rüegg und Ernst Dittli beantragten je, die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 betreffend Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet sei auszusetzen bzw. zu verschieben. Ernst Dittli beantragte ausserdem, falls die genannte Abstimmung am 28. Februar 2016 durchgeführt werde, sei das Resultat für ungültig zu erklären. Jost Rüegg und Ernst Dittli begründeten diese Anträge damit, dass der Wortlaut der Abstimmungsfrage irreführend sei. Die Abstimmungsfrage suggeriere den Stimmbürgern, dass es um die Sanierung des bestehenden Strassentunnels gehe, ohne dass die Stimmbürger darauf hingewiesen würden, dass gemäss der Abstimmungsvorlage eine zweite Tunnelröhre gebaut werden solle. Die Irreführung werde noch verstärkt, indem ein Teil der Abstimmungsfrage fett gedruckt sei.

C.
Am 16. Februar 2016 wies der Regierungsrat des Kantons Thurgau die Beschwerde von Jost Rüegg ab, soweit er darauf eintrat. Mit Entscheid vom 16. Februar 2016 trat der Regierungsrat des Kantons Uri auf die Beschwerde von Ernst Dittli nicht ein. Am 19. Februar 2016 haben Jost Rüegg (Beschwerdeführer 1) und Ernst Dittli (Beschwerdeführer 2) je Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Beide beantragen, die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 betreffend Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet sei auszusetzen bzw. zu verschieben. Falls die genannte Abstimmung am 28. Februar 2016 durchgeführt werde, sei das Resultat für ungültig zu erklären (Beschwerdeführer 2) bzw. im Falle ihrer Annahme für ungültig zu erklären (Beschwerdeführer 1). Der Regierungsrat des Kantons Thurgau beantragt, die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat des Kantons Uri hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde des Beschwerdeführers 2 verzichtet. Die Bundeskanzlei beantragt, auf die beiden Beschwerden sei nicht einzutreten, eventualiter seien sie abzuweisen. Der Beschwerdeführer 2 hat am 8. März 2016 eine Replik eingereicht, mit welcher er am Antrag festhält,
das Resultat der Abstimmung sei für ungültig zu erklären.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerden in den Verfahren 1C 81/2016 und 1C 83/2016 betreffen die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des STVG. Sie nehmen Bezug auf den gleichen Sachverhalt und es stellen sich die gleichen Rechtsfragen. Es rechtfertigt sich, die beiden Verfahren zu vereinigen.

2.
Die Beschwerdeführer haben im Zusammenhang mit der eidgenössischen Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des STVG je Abstimmungsbeschwerde im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1) bei der Regierung ihres Wohnsitzkantons geführt. Nachdem die Regierungsräte des Kantons Thurgau sowie des Kantons Uri die Rügen der Beschwerdeführer mangels Zuständigkeit nicht materiell behandeln konnten, steht den Beschwerdeführern grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen (Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG), mit welcher innert fünf Tagen (vgl. Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG) die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden kann. Zulässig sind grundsätzlich auch die Anträge, die Abstimmung sei zu verschieben bzw. für ungültig zu erklären, selbst wenn die Vorinstanzen diese Begehren zuständigkeitshalber nicht materiell behandeln konnten (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 180 f.; Urteil 1C 348/ 2015 vom 19. August 2015 E. 2, nicht publiziert in: BGE 141 II 297). Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde nach Art. 82
lit. c BGG legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG).

3.
Die Beschwerdeführer begründen ihre Anträge damit, dass der Wortlaut der Abstimmungsfrage auf dem Stimmzettel irreführend sei, wobei die Irreführung dadurch verstärkt werde, dass ein Teil der Abstimmungsfrage fett gedruckt sei. Die Bundeskanzlei macht geltend, die Formulierung der Abstimmungsfrage falle in die Zuständigkeit des Bundesrats, womit sich die Beschwerden gegen einen Akt im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV richteten, welcher nicht beim Bundesgericht angefochten werden könne.

3.1. Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sieht dies vor. Dies gilt auch für Akte des Bundesrats im Bereich der politischen Rechte (vgl. BGE 138 I 61 E. 7.1 S. 84 f. mit Hinweisen). Zu den Akten des Bundesrats im Bereich der politischen Rechte, die nicht direkt angefochten werden können, zählen namentlich die der Abstimmungsvorlage beigegebenen Erläuterungen. Diese sind nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BPR i.V.m. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 (VPR; SR 161.11) zwar von der Bundeskanzlei zusammen mit dem zuständigen Departement auszuarbeiten und nach Art. 11 Abs. 3 Satz 3 BPR von der Bundeskanzlei allgemein zugänglich zu machen, müssen aber ausdrücklich vom Bundesrat beschlossen werden (vgl. BGE 138 I 61 E. 7.2 S. 85 f. mit Hinweisen).
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers 2 kommt der Bundeskanzlei bei der Formulierung der Abstimmungsfrage kein Spielraum zu. Sie trifft zwar die nach den gesetzlichen Vorschriften zur Durchführung der Abstimmung nötigen Massnahmen (Art. 3 Abs. 1 VPR). Die Durchführung der Abstimmung, die Gestaltung der Stimmzettel und die Präsentation der Vorlagen fallen jedoch in den Aufgabenbereich des Bundesrates (Botschaft vom 9. April 1975 zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte, BBl 1975 I 1334 Ziff. 3, Kommentar zu Artikel 11). Die zusammen mit den Erläuterungen des Bundesrats präsentierte Abstimmungsvorlage ("le texte soumis à la votation"; "i testi in votazione") muss nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten. Die Abstimmungsvorlage, die Abstimmungsfrage und die Erläuterungen des Bundesrats werden den Stimmbürgern im sogenannten Abstimmungsbüchlein zusammen vorgestellt, bilden insoweit eine Einheit und stellen als Präsentation gesamthaft einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV dar. Zuständig zur Formulierung der Abstimmungsfrage ist somit der Bundesrat.

3.2. Wie in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR vorgesehen bildete die vorliegend umstrittene Abstimmungsfrage Bestandteil der den Stimmbürgern mit den Erläuterungen des Bundesrats präsentierten Abstimmungsvorlage, wobei die auf den Stimmzetteln abgedruckte Abstimmungsfrage im exakten Wortlaut und inklusive der von den Beschwerdeführern monierten Hervorhebung der im Abstimmungsbüchlein publizierten Abstimmungsfrage entsprach. Damit bezieht sich die von den Beschwerdeführern erhobene Kritik auf einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV, der nicht beim Bundesgericht anfechtbar ist (Urteil 1C 60/2016 vom 16. Februar 2016 E. 3.3).

4.
Nach dem Ausgeführten ist auf die Beschwerden nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 81/2016 und 1C 83/2016 werden vereinigt.

2.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden je zur Hälfte dem Beschwerdeführer 1 und dem Beschwerdeführer 2 auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bundeskanzlei, dem Regierungsrat des Kantons Thurgau und dem Regierungsrat des Kantons Uri schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. März 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 141 Référendum facultatif - 1 Si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l'acte, sont soumis au vote du peuple:122
¹	Si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l'acte, sont soumis au vote du peuple:122
^a	les lois fédérales;
^b	les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an;
^c	les arrêtés fédéraux, dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient;
^d	les traités internationaux qui:
^d1	sont d'une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables,
^d2	prévoient l'adhésion à une organisation internationale,
^d3	contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales.
²	...124

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 77 Recours - 1 Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
¹	Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
^a	la violation des dispositions sur le droit de vote selon les art. 2 à 4, l'art. 5, al. 3 et 6, et les art. 62 et 63 (recours touchant le droit de vote);
^b	des irrégularités affectant les votations (recours touchant les votations);
^c	des irrégularités affectant la préparation et l'exécution des élections au Conseil national (recours touchant les élections).
²	Le recours doit être déposé par lettre recommandée dans les trois jours qui suivent la découverte du motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats dans la feuille officielle du canton.167

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 80 Recours devant le Tribunal fédéral - 1 Les décisions sur recours des gouvernements cantonaux (art. 77) peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral173.
¹	Les décisions sur recours des gouvernements cantonaux (art. 77) peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral173.
²	Les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-enregistrement d'un parti dans le registre des partis ou au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il n'est en revanche pas recevable contre la simple mention, dans la Feuille fédérale, que l'initiative populaire ou la demande de référendum n'a manifestement pas atteint le nombre de signatures visé aux art. 66, al. 1, et 72, al. 1.174
³	Les membres du comité d'initiative peuvent également former recours devant le Tribunal fédéral contre les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à la validité formelle de la liste de signatures (art. 69, al. 1) ou au titre de l'initiative (art. 69, al. 2).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 11 - 1 La Confédération met à la disposition des cantons les textes soumis à la votation et les bulletins de vote.
¹	La Confédération met à la disposition des cantons les textes soumis à la votation et les bulletins de vote.
²	Le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l'avis d'importantes minorités. Il doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote. Dans le cas d'une initiative populaire ou d'un référendum, le comité fait part de ses arguments au Conseil fédéral, lequel les reprend dans ses explications. Le Conseil fédéral peut modifier ou refuser de reprendre des commentaires portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs. Il ne reprend les renvois à des sources électroniques que si leurs auteurs déclarent par écrit que ces sources ne contiennent pas d'indications illicites ni n'aiguillent l'internaute vers des publications électroniques au contenu illicite.22
³	Les électeurs reçoivent, au plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant cette date, les documents qui, au regard du droit cantonal, leur permettent d'exprimer valablement leur vote (bulletin de vote, carte de légitimation, enveloppe électorale, timbre de contrôle, ...23, etc.). Le texte soumis à la votation et les explications peuvent cependant leur être remis plus tôt. La Chancellerie fédérale publie, sur support électronique et au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes soumis à la votation et les explications qui les accompagnent.24 25
⁴	Les cantons peuvent, par une loi, habiliter les communes à n'envoyer qu'un seul exemplaire du texte soumis à la votation et des explications par ménage à moins qu'un membre de ce ménage ayant la qualité d'électeur ne demande à en recevoir un personnellement.26

SR 161.11 Ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques (ODP) ODP Art. 3 Préparation du scrutin - 1 La Chancellerie fédérale prend les mesures nécessaires à l'exécution du scrutin, que prévoit la législation.
¹	La Chancellerie fédérale prend les mesures nécessaires à l'exécution du scrutin, que prévoit la législation.
²	De concert avec le département compétent, elle élabore les explications destinées aux électeurs et les soumet au Conseil fédéral pour décision.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.