1C_81/2016 - 2016-03-17 - Diritti politici - Eidgenössische Abstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 81/2016, 1C 83/2016

Urteil vom 17. März 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1C 81/2016
Jost Rüegg,
Beschwerdeführer 1,

gegen

Regierungsrat des Kantons Thurgau,
Regierungsgebäude, Postfach, 8510 Frauenfeld,

und

1C 83/2016
Ernst Dittli,
Beschwerdeführer 2, vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Ramseier,

gegen

Regierungsrat des Kantons Uri, Rathaus, 6460 Altdorf,

Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
Eidgenössische Abstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet,

Beschwerden gegen die Entscheide vom 16. Februar 2016 des Regierungsrats des Kantons Thurgau und des Regierungsrats des Kantons Uri.

Sachverhalt:

A.
Am 26. September 2014 beschloss die Bundesversammlung diverse Änderungen des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG; SR 725.14). Gegen diesen Beschluss wurde ein Referendum im Sinne von Art. 141 Abs. 1 lit. a BV ergriffen, weshalb darüber am 28. Februar 2016 eine eidgenössische Volksabstimmung stattfand. Die in den Erläuterungen des Bundesrats zur Volksabstimmung sowie auf den Stimmzetteln abgedruckte Abstimmungsfrage lautete wie folgt:

"Wollen Sie die Änderung vom 26. September 2014 des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG) (Sanierung Gotthard-Strassentunnel) annehmen?"

Gemäss dem auf der Homepage der Bundeskanzlei publizierten vorläufigen amtlichen Endergebnis wurde die Vorlage von den Stimmberechtigten bei einer Stimmbeteiligung von 62.3 % mit 1'883'741 Ja-Stimmen zu 1'420'481 Nein-Stimmen angenommen (Stand: 28. Februar 2016).

B.
Bereits am 5. Februar 2016 erhob Jost Rüegg Abstimmungsbeschwerde, welche vom Bundesgericht zur weiteren Behandlung an den Regierungsrat des Kantons Thurgau weitergeleitet wurde. Gleichentags gelangte Ernst Dittli mit Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Uri. Jost Rüegg und Ernst Dittli beantragten je, die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 betreffend Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet sei auszusetzen bzw. zu verschieben. Ernst Dittli beantragte ausserdem, falls die genannte Abstimmung am 28. Februar 2016 durchgeführt werde, sei das Resultat für ungültig zu erklären. Jost Rüegg und Ernst Dittli begründeten diese Anträge damit, dass der Wortlaut der Abstimmungsfrage irreführend sei. Die Abstimmungsfrage suggeriere den Stimmbürgern, dass es um die Sanierung des bestehenden Strassentunnels gehe, ohne dass die Stimmbürger darauf hingewiesen würden, dass gemäss der Abstimmungsvorlage eine zweite Tunnelröhre gebaut werden solle. Die Irreführung werde noch verstärkt, indem ein Teil der Abstimmungsfrage fett gedruckt sei.

C.
Am 16. Februar 2016 wies der Regierungsrat des Kantons Thurgau die Beschwerde von Jost Rüegg ab, soweit er darauf eintrat. Mit Entscheid vom 16. Februar 2016 trat der Regierungsrat des Kantons Uri auf die Beschwerde von Ernst Dittli nicht ein. Am 19. Februar 2016 haben Jost Rüegg (Beschwerdeführer 1) und Ernst Dittli (Beschwerdeführer 2) je Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Beide beantragen, die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 betreffend Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet sei auszusetzen bzw. zu verschieben. Falls die genannte Abstimmung am 28. Februar 2016 durchgeführt werde, sei das Resultat für ungültig zu erklären (Beschwerdeführer 2) bzw. im Falle ihrer Annahme für ungültig zu erklären (Beschwerdeführer 1). Der Regierungsrat des Kantons Thurgau beantragt, die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat des Kantons Uri hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde des Beschwerdeführers 2 verzichtet. Die Bundeskanzlei beantragt, auf die beiden Beschwerden sei nicht einzutreten, eventualiter seien sie abzuweisen. Der Beschwerdeführer 2 hat am 8. März 2016 eine Replik eingereicht, mit welcher er am Antrag festhält,
das Resultat der Abstimmung sei für ungültig zu erklären.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerden in den Verfahren 1C 81/2016 und 1C 83/2016 betreffen die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des STVG. Sie nehmen Bezug auf den gleichen Sachverhalt und es stellen sich die gleichen Rechtsfragen. Es rechtfertigt sich, die beiden Verfahren zu vereinigen.

2.
Die Beschwerdeführer haben im Zusammenhang mit der eidgenössischen Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des STVG je Abstimmungsbeschwerde im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1) bei der Regierung ihres Wohnsitzkantons geführt. Nachdem die Regierungsräte des Kantons Thurgau sowie des Kantons Uri die Rügen der Beschwerdeführer mangels Zuständigkeit nicht materiell behandeln konnten, steht den Beschwerdeführern grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen (Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG), mit welcher innert fünf Tagen (vgl. Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG) die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden kann. Zulässig sind grundsätzlich auch die Anträge, die Abstimmung sei zu verschieben bzw. für ungültig zu erklären, selbst wenn die Vorinstanzen diese Begehren zuständigkeitshalber nicht materiell behandeln konnten (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 180 f.; Urteil 1C 348/ 2015 vom 19. August 2015 E. 2, nicht publiziert in: BGE 141 II 297). Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde nach Art. 82
lit. c BGG legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG).

3.
Die Beschwerdeführer begründen ihre Anträge damit, dass der Wortlaut der Abstimmungsfrage auf dem Stimmzettel irreführend sei, wobei die Irreführung dadurch verstärkt werde, dass ein Teil der Abstimmungsfrage fett gedruckt sei. Die Bundeskanzlei macht geltend, die Formulierung der Abstimmungsfrage falle in die Zuständigkeit des Bundesrats, womit sich die Beschwerden gegen einen Akt im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV richteten, welcher nicht beim Bundesgericht angefochten werden könne.

3.1. Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sieht dies vor. Dies gilt auch für Akte des Bundesrats im Bereich der politischen Rechte (vgl. BGE 138 I 61 E. 7.1 S. 84 f. mit Hinweisen). Zu den Akten des Bundesrats im Bereich der politischen Rechte, die nicht direkt angefochten werden können, zählen namentlich die der Abstimmungsvorlage beigegebenen Erläuterungen. Diese sind nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BPR i.V.m. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 (VPR; SR 161.11) zwar von der Bundeskanzlei zusammen mit dem zuständigen Departement auszuarbeiten und nach Art. 11 Abs. 3 Satz 3 BPR von der Bundeskanzlei allgemein zugänglich zu machen, müssen aber ausdrücklich vom Bundesrat beschlossen werden (vgl. BGE 138 I 61 E. 7.2 S. 85 f. mit Hinweisen).
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers 2 kommt der Bundeskanzlei bei der Formulierung der Abstimmungsfrage kein Spielraum zu. Sie trifft zwar die nach den gesetzlichen Vorschriften zur Durchführung der Abstimmung nötigen Massnahmen (Art. 3 Abs. 1 VPR). Die Durchführung der Abstimmung, die Gestaltung der Stimmzettel und die Präsentation der Vorlagen fallen jedoch in den Aufgabenbereich des Bundesrates (Botschaft vom 9. April 1975 zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte, BBl 1975 I 1334 Ziff. 3, Kommentar zu Artikel 11). Die zusammen mit den Erläuterungen des Bundesrats präsentierte Abstimmungsvorlage ("le texte soumis à la votation"; "i testi in votazione") muss nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten. Die Abstimmungsvorlage, die Abstimmungsfrage und die Erläuterungen des Bundesrats werden den Stimmbürgern im sogenannten Abstimmungsbüchlein zusammen vorgestellt, bilden insoweit eine Einheit und stellen als Präsentation gesamthaft einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV dar. Zuständig zur Formulierung der Abstimmungsfrage ist somit der Bundesrat.

3.2. Wie in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR vorgesehen bildete die vorliegend umstrittene Abstimmungsfrage Bestandteil der den Stimmbürgern mit den Erläuterungen des Bundesrats präsentierten Abstimmungsvorlage, wobei die auf den Stimmzetteln abgedruckte Abstimmungsfrage im exakten Wortlaut und inklusive der von den Beschwerdeführern monierten Hervorhebung der im Abstimmungsbüchlein publizierten Abstimmungsfrage entsprach. Damit bezieht sich die von den Beschwerdeführern erhobene Kritik auf einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV, der nicht beim Bundesgericht anfechtbar ist (Urteil 1C 60/2016 vom 16. Februar 2016 E. 3.3).

4.
Nach dem Ausgeführten ist auf die Beschwerden nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 81/2016 und 1C 83/2016 werden vereinigt.

2.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden je zur Hälfte dem Beschwerdeführer 1 und dem Beschwerdeführer 2 auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bundeskanzlei, dem Regierungsrat des Kantons Thurgau und dem Regierungsrat des Kantons Uri schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. März 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 141 Referendum facoltativo - 1 Se 50 000 aventi diritto di voto o otto Cantoni ne fanno richiesta entro cento giorni dalla pubblicazione ufficiale dell'atto, sono sottoposti al voto del Popolo:122
¹	Se 50 000 aventi diritto di voto o otto Cantoni ne fanno richiesta entro cento giorni dalla pubblicazione ufficiale dell'atto, sono sottoposti al voto del Popolo:122
^a	le leggi federali;
^b	le leggi federali dichiarate urgenti e con durata di validità superiore a un anno;
^c	i decreti federali, per quanto previsto dalla Costituzione o dalla legge;
^d	i trattati internazionali:
^d1	di durata indeterminata e indenunciabili,
^d2	prevedenti l'adesione a un'organizzazione internazionale,
^d3	comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l'attuazione dei quali è necessaria l'emanazione di leggi federali.
²	...124

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 77 Ricorsi - 1 Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
¹	Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
^a	violazione del diritto di voto a tenore degli articoli 2-4, 5 capoversi 3-6, 62 e 63 (ricorso sul diritto di voto);
^b	irregolarità riguardanti le votazioni (ricorso sulla votazione);
^c	irregolarità nella preparazione e esecuzione delle elezioni al Consiglio nazionale (ricorso sull'elezione).
²	Il ricorso dev'essere presentato, mediante invio raccomandato, entro tre giorni dalla scoperta del motivo di impugnazione, ma al più tardi il terzo giorno dopo la pubblicazione dei risultati nel Foglio ufficiale del Cantone.162

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 80 Ricorso al Tribunale federale - 1 Le decisioni su ricorso pronunciate dal governo cantonale (art. 77) possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005168 sul Tribunale federale.
¹	Le decisioni su ricorso pronunciate dal governo cantonale (art. 77) possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005168 sul Tribunale federale.
²	Possono essere inoltre impugnate con ricorso al Tribunale federale le decisioni della Cancelleria federale inerenti al rifiuto dell'iscrizione nel registro dei partiti o alla non riuscita di un'iniziativa popolare o di un referendum. Il ricorso è inammissibile contro le note pubblicate nel Foglio federale indicanti che una domanda di referendum o un'iniziativa popolare non ha manifestamente raccolto il numero prescritto di firme valide (art. 66 cpv. 1 e 72 cpv. 1).169
³	I membri del comitato d'iniziativa possono impugnare con ricorso al Tribunale federale anche le decisioni della Cancelleria federale inerenti alla validità formale della lista delle firme (art. 69 cpv. 1) e al titolo dell'iniziativa (art. 69 cpv. 2).

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
¹	Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	del diritto intercantonale;
^d	dei diritti costituzionali cantonali;
^e	dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico;
^f	delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici.
^1bis	... 134
²	Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni.
³	La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale.
⁴	Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge.

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 11 - 1 La Confederazione mette a disposizione dei Cantoni i testi in votazione e le schede.
¹	La Confederazione mette a disposizione dei Cantoni i testi in votazione e le schede.
²	Ai testi è allegata una breve e oggettiva spiegazione del Consiglio federale, che tenga anche conto delle opinioni di importanti minoranze. Essa deve riprodurre letteralmente le domande figuranti sulla scheda. Nel caso di iniziative popolari e referendum, i comitati promotori trasmettono le proprie argomentazioni al Consiglio federale; questi le riprende nella spiegazione. Il Consiglio federale può rifiutare o modificare dichiarazioni lesive dell'onore, manifestamente contrarie alla verità oppure troppo lunghe. Nella spiegazione sono ammessi rimandi a fonti elettroniche soltanto se gli autori degli stessi dichiarano per scritto che tali fonti non hanno contenuto illecito e non contengono collegamenti a pubblicazioni elettroniche di contenuto illecito.23
³	Gli aventi diritto di voto ricevono il materiale necessario per votare validamente, secondo la normativa cantonale (scheda, legittimazione, busta, contrassegno di controllo e simili), al minimo tre e al massimo 4 settimane prima del giorno della votazione. I testi in votazione e le spiegazioni possono essere distribuiti anche prima.24 La Cancelleria federale li pubblica in forma elettronica almeno sei settimane prima del giorno della votazione.25 26
⁴	I Cantoni possono, per legge, autorizzare i Comuni ad inviare un unico esemplare (testi e spiegazione) per economia domestica, a meno che un membro di quest'ultima avente diritto di voto esiga l'invio personale.27

SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 3 Preparazione - 1 La Cancelleria federale prende, conformemente alle prescrizioni legali, i provvedimenti necessari per lo svolgimento della votazione.
¹	La Cancelleria federale prende, conformemente alle prescrizioni legali, i provvedimenti necessari per lo svolgimento della votazione.
²	Elabora, di concerto con il dipartimento competente, le spiegazioni destinate ai votanti e le sottopone, per decisione, al Consiglio federale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.