C 278/01 - 2003-03-17 - Assurance-chômage - Eidgenössisches Versicherungsgericht Tribunale federale delle assicurazioni Tribunal

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Corte delle assicurazioni sociali
del Tribunale federale

Causa
{T 7}
C 278/01

Sentenza del 17 marzo 2003
IIIa Camera

Composizione
Giudici federali Borella, Presidente, Lustenberger e Kernen; Grisanti, cancelliere

Parti
Segretariato di Stato dell'economia, Divisione del mercato del lavoro e dell'assicurazione contro la disoccupazione, Bundesgasse 8, 3003 Berna, ricorrente,

contro

J._________, opponente

Istanza precedente
Tribunale cantonale delle assicurazioni, Lugano

(Giudizio del 27 settembre 2001)

Fatti:
A.
Mediante decisione dell'11 aprile 2001 la Cassa cantonale di disoccupazione ha sospeso per la durata di 25 giorni il diritto all'indennità di disoccupazione di J._________, nata nel 1976, dal 3 aprile 2001 alla ricerca di un'attività al 100%, per avere disdetto in data 20 febbraio 2001, con effetto al 31 marzo successivo e senza previamente assicurarsi un nuovo impiego, il contratto di lavoro che la legava alla società B._________SA , in quanto intenzionata a raggiungere il suo fidanzato, D._________, che dal 1° settembre 2000, dopo tre anni di vita in comune a X._________, era rientrato in Ticino per intraprendere un'attività lavorativa.
B.
Contro il provvedimento J._________ si è aggravata al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale, dopo avere esperito alcuni accertamenti ed avere preso atto del rifiuto della Cassa di accettare una soluzione transattiva - rifiuto determinato da una direttiva del Segretariato di Stato dell'economia (seco) ordinante agli organi cantonali incaricati dell'applicazione della LADI di astenersi dalla conclusione di simili composizioni in attesa di una decisione da parte del Tribunale federale delle assicurazioni -, per pronuncia del 27 settembre 2001 ha parzialmente accolto il ricorso e ridotto la sospensione a 14 giorni in considerazione della stabilità del rapporto affettivo esistente come pure del fatto che l'assicurata aveva comunque atteso nove mesi di infruttuose ricerche - asseritamente addebitabili alle sue insufficienti conoscenze della lingua italiana - prima di fare capo all'assicurazione contro la disoccupazione. In via abbondanziale ha definito illegale e incostituzionale la direttiva emanata dal seco. Nel frattempo l'interessata ha reperito un'attività lavorativa al 50% dal 17 luglio 2001 e al 100% dal 1° settembre 2001.
C.
Il seco interpone ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, al quale chiede di annullare il giudizio cantonale. Opponendosi ad un'assunzione, a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione, delle conseguenze di una scelta personale, il Segretariato ricorrente contesta l'importanza, ritenuta sproporzionata, attribuita dai primi giudici alla relazione sentimentale dell'assicurata. A titolo abbondanziale ribadisce le proprie perplessità in merito alla possibilità di risoluzione transattiva di vertenze analoghe a quelle oggetto del ricorso.
La Cassa propone l'accoglimento del gravame, mentre J._________ ha rinunciato a determinarsi rimettendosi al giudizio della Corte. Per parte sua, il Presidente del Tribunale cantonale ha preso posizione sulla legittimità della propria prassi in ambito di transazioni giudiziarie.

Diritto:
1.
1.1 Oggetto del contendere è la questione di sapere se a ragione i primi giudici abbiano, in considerazione delle circostanze del caso, ridotto la sospensione del diritto all'indennità di J._________ da 25 giorni, come stabilito dalla Cassa disoccupazione, a 14 giorni. Per contro non più controverso è il principio stesso della sospensione, atteso che l'autorità giudiziaria cantonale ha giustamente ritenuto ragionevolmente esigibile dall'assicurata, in quanto adeguato, il mantenimento del vecchio impiego presso la B._________SA e, di conseguenza, ingiustificato il suo abbandono (cfr. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, no. 28 ad art. 16, il quale sottolinea come si possa più facilmente pretendere un'assenza prolungata dal luogo di domicilio, eventualmente anche solo un soggiorno al fine-settimana, da un assicurato celibe che non da una persona con obblighi assistenziali; cfr. relativamente alla rilevanza dello stato civile pure Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, cifra marg. 241; diversamente è pertanto stata trattata la situazione in relazione ad una coppia sposata: cfr. DLA 1995 no. 18 pag. 106, RDAT 1984 I pag. 134).
1.2 Nei considerandi dell'impugnata pronuncia, cui si rinvia, i giudici di prime cure hanno già diffusamente esposto i principi disciplinanti la materia, rammentando in particolare come l'assicurato sia sospeso dal diritto all'indennità se è disoccupato per propria colpa (art. 30 cpv. 1 lett. a LADI), come ciò si avveri segnatamente se ha disdetto il contratto di lavoro senza previamente assicurarsi un altro impiego, a meno che non si potesse ragionevolmente esigere da lui di conservare quello precedente (art. 44 cpv. 1 lett. b OADI), e infine come non sia più da ritenersi ragionevolmente esigibile la continuazione del rapporto di lavoro se l'occupazione è (diventata) inadeguata ai sensi dell'art. 16 LADI (DLA 1998 no. 9 pag. 44 consid. 2b)
1.3 Giova inoltre ribadire che, secondo l'art. 45 cpv. 2 OADI, la sospensione del diritto all'indennità, da decretare nel rispetto del principio della proporzionalità (DTF 125 V 197 consid. 4c), è di 1-15 giorni in caso di colpa lieve (lett. a), di 16-30 giorni in caso di colpa mediamente grave (lett. b) e di 31-60 giorni in caso di colpa grave (lett. c). Giusta il cpv. 3 dello stesso disposto, infine, la colpa è da considerarsi grave se l'assicurato ha abbandonato senza valido motivo un impiego idoneo senza garanzia di uno nuovo o ha rifiutato un lavoro idoneo.
2.
2.1 Il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo di affermare che, nei casi di sospensione di cui all'art. 44 cpv. 1 lett. b OADI, l'art. 45 cpv. 3 OADI rappresenta unicamente una regola dalla quale amministrazione e giudice delle assicurazioni possono dipartirsi laddove le circostanze particolari del caso lo dovessero giustificare (DLA 2000 no. 8 pag. 38). E' infatti riconosciuto che in quest'ambito, generalmente, le circostanze concomitanti rivestono un'importanza maggiore per la valutazione della colpa che non per esempio nel contesto del rifiuto di un'occupazione adeguata assegnata (art. 30 cpv. 1 lett. d LADI), dove i fatti e la gravità della colpa sono, di norma, chiaramente stabiliti. Ne discende che il potere di apprezzamento dell'una e dell'altro non è limitato alla durata minima di sospensione fissata per i casi di colpa grave. Così, l'amministrazione, come pure il giudice, hanno la possibilità di infliggere una sanzione meno severa (DLA 2000 no. 8 pag. 42 consid. 2c). Ciò nondimeno, il giudice delle assicurazioni sociali non sostituirà senza validi motivi il proprio apprezzamento a quello dell'amministrazione (DLA 1998 no. 10 pag. 52 consid. 2).
2.2 Per quanto concerne la casistica sviluppata da questa Corte, occorre rammentare che essa ha ad esempio già avuto modo di sanzionare con una sospensione di 20 giorni il comportamento di un assicurato che aveva disdetto il proprio rapporto di lavoro sulla sola base di una garanzia verbale di un nuovo impiego (DLA 2000 no. 8 pag. 38 segg.). In quell'occasione, la colpa dell'interessato non è stata ritenuta grave, bensì, in considerazione della prassi applicata in casi analoghi, è stata qualificata come mediamente grave (DLA 2000 no. 8 pag. 43 consid. 2d con riferimenti). Sempre su questa linea, una colpa mediamente grave (sospensione di 16 giorni) è stata ritenuta nel caso di una assicurata che - anziché domandare un semplice congedo - aveva rescisso il proprio contratto di lavoro per motivi di salute causati dalla propria situazione familiare e dalla malattia della madre (RJJ 1999 pag. 54). Una sospensione per colpa lieve (14 giorni) è per contro stata tutelata dal Tribunale federale delle assicurazioni in una recente sentenza, dove però l'assicurato - contrariamente a quanto accertato in sede cantonale per la presente vertenza - sarebbe comunque stato licenziato per il primo termine possibile (sentenza del 10 gennaio 2002 in re
C., C 195/00).
3.
Alla luce della suesposta giurisprudenza, questa Corte non ritiene di poter condividere la valutazione espressa dall'autorità giudiziaria cantonale che ha ravvisato nel comportamento di J._________ una colpa lieve.
3.1 In particolare, non si giustifica di considerare meno severamente la presente fattispecie rispetto a quella esaminata in RJJ 1999 pag. 54. E questo non fosse altro perché, a differenza dell'intervento di una malattia, imprevedibile e comunque indipendente dalla volontà del singolo, il trasferimento in Ticino di D._________ dapprima, che tra l'altro ha compiuto i propri studi proprio nella Svizzera francese, e dell'assicurata in seguito, che ha deciso di raggiungerlo, è scaturito da una libera decisione degli interessati.
Occorre inoltre tenere conto che l'impegno prodigato dall'opponente - peraltro rimasto allo stadio del puro parlato anche successivamente alle obiezioni sollevate in sede ricorsuale - nel ricercare un'attività in Ticino prima di pronunciare la disdetta è già stato adeguatamente considerato dalla Cassa, la quale, nel stabilire la sospensione del diritto all'indennità, si è distanziata dal principio che sancisce, in questi casi, una colpa grave dell'assicurato (art. 45 cpv. 3 OADI). Né infine J._________ contesta (più) l'offerta (serale) di corsi di lingua italiana dispensata dalle scuole della città di X._________ che le avrebbe permesso, senza necessità di trasferirsi in Ticino, di perlomeno acquisire in partenza le nozioni basilari d'italiano.
3.2 Tutto ben considerato, tenuto conto delle circostanze concomitanti del caso, la sospensione inflitta dall'amministrazione, collocabile nella fascia media all'interno della categoria mediamente grave, non poteva essere considerata sproporzionata. La decisione della Cassa merita pertanto di essere confermata. Il ricorso essendo accolto, deve essere annullato il giudizio cantonale.
4.
Infine, in merito alle perplessità sollevate in via abbondanziale dal Segretariato ricorrente in relazione alla possibilità di risolvere simili questioni in via transattiva, si ricorda che il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo di affermare l'ammissibilità di principio delle transazioni giudiziarie nell'ambito di una procedura giudiziaria amministrativa (SVR 1996 AHV n. 74 pag. 223), stabilendo che, in siffatta evenienza, il giudice deve esaminare la conformità della transazione con la situazione di fatto e di diritto (PJA 2003 pag. 67; VSI 1999 pag. 213). La validità di tale principio, oltre ad essere oggi confermata anche dalle nuove disposizioni della Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA), entrate in vigore il 1° gennaio 2003, che, anche se non applicabili in concreto - il giudice delle assicurazioni sociali non potendo tenere conto di modifiche di legge e di fatto intervenute successivamente al momento determinante della decisione in lite (DTF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b) -, sanciscono espressamente la legittimità di una tale soluzione (art. 50), è ancora recentemente stata ribadita da questo Tribunale proprio in materia di assicurazione contro la
disoccupazione (sentenza del 10 marzo 2003 in re C., C 176/00).

Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia:
1.
Il ricorso di diritto amministrativo è accolto, il giudizio cantonale impugnato del 27 settembre 2001 essendo annullato.
2.
Non si percepiscono spese giudiziarie.
3.
La presente sentenza sarà intimata alle parti, al Tribunale cantonale delle assicurazioni, Lugano, e alla Cassa cantonale di assicurazione contro la disoccupazione, Bellinzona.
Lucerna, 17 marzo 2003
In nome del Tribunale federale delle assicurazioni
Il Presidente della IIIa Camera: Il Cancelliere:

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 44 - (art. 30, al. 1, let. a, LACI)156
¹	Est notamment réputé sans travail par sa propre faute l'assuré qui:
^a	par son comportement, en particulier par la violation de ses obligations contractuelles de travail, a donné à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail;
^b	a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi;
^c	a résilié lui-même un contrat de travail vraisemblablement de longue durée et en a conclu un autre dont il savait ou aurait dû savoir qu'il ne serait que de courte durée, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi;
^d	a refusé un emploi convenable de durée indéterminée au profit d'un contrat de travail dont il savait ou aurait dû savoir qu'il ne serait que de courte durée.
²	...157

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 16 Travail convenable - 1 En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
¹	En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
²	N'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté, tout travail qui:
^a	n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux et, en particulier, ne satisfait pas aux conditions des conventions collectives ou des contrats-type de travail;
^b	ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée;
^c	ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré;
^d	compromet dans une notable mesure le retour de l'assuré dans sa profession, pour autant qu'une telle perspective existe dans un délai raisonnable;
^e	doit être accompli dans une entreprise où le cours ordinaire du travail est perturbé en raison d'un conflit collectif de travail;
^f	nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour et qui n'offre pas de possibilités de logement appropriées au lieu de travail, ou qui, si l'assuré bénéficie d'une telle possibilité, ne lui permet de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés;
^g	exige du travailleur une disponibilité sur appel constante dépassant le cadre de l'occupation garantie;
^h	doit être exécuté dans une entreprise qui a procédé à des licenciements aux fins de réengagement ou à de nouveaux engagements à des conditions nettement plus précaires, ou
ⁱ	procure à l'assuré une rémunération qui est inférieure à 70 % du gain assuré, sauf si l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire); l'office régional de placement peut exceptionnellement, avec l'approbation de la commission tripartite, déclarer convenable un travail dont la rémunération est inférieure à 70 % du gain assuré.
³	L'al. 2, let. a, ne s'applique pas à l'assuré dont la capacité de travail est réduite.69 L'assuré ne peut être contraint d'accepter un travail dont la rémunération est inférieure à ce qu'elle devrait être compte tenu de la réduction de sa capacité de travail.
^3bis	L'al. 2, let. b, ne s'applique pas aux personnes de moins de 30 ans.70

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 45 Début du délai de suspension et durée de la suspension - (art. 30, al. 3 et 3bis, LACI)
¹	Le délai de suspension du droit à l'indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit:159
^a	la cessation du rapport de travail lorsque l'assuré est devenu chômeur par sa propre faute;
^b	l'acte ou la négligence qui fait l'objet de la décision.
²	Les jours de suspension sont exécutés après le délai d'attente ou une suspension déjà en cours.
³	La suspension dure:
^a	de 1 à 15 jours en cas de faute légère;
^b	de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne;
^c	de 31 à 60 jours en cas de faute grave.
⁴	Il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré:
^a	abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi, ou qu'il
^b	refuse un emploi réputé convenable.
⁵	Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 44 - (art. 30, al. 1, let. a, LACI)156
¹	Est notamment réputé sans travail par sa propre faute l'assuré qui:
^a	par son comportement, en particulier par la violation de ses obligations contractuelles de travail, a donné à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail;
^b	a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi;
^c	a résilié lui-même un contrat de travail vraisemblablement de longue durée et en a conclu un autre dont il savait ou aurait dû savoir qu'il ne serait que de courte durée, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi;
^d	a refusé un emploi convenable de durée indéterminée au profit d'un contrat de travail dont il savait ou aurait dû savoir qu'il ne serait que de courte durée.
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