2C_379/2011 - 2011-11-16 - Finanze pubbliche e diritto tributario

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C 379/2011

Urteil vom 16. November 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Winiger.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Oberrieden, 8942 Oberrieden, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich, Abteilung Gemeindefinanzen, Feldstrasse 40, 8090 Zürich,
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8001 Zürich.

Gegenstand
Steuerkraftabschöpfung 2009,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich vom 23. März 2011.

Sachverhalt:

A.
Das Gemeindeamt des Kantons Zürich stellte mit Verfügung vom 10. Juni 2009 die massgeblichen Finanzdaten für den interkommunalen Steuerkraftausgleich für das Jahr 2009 der Gemeinde Oberrieden fest. Die Verfügung blieb unangefochten. Gestützt auf die festgestellten Finanzdaten auferlegte das Gemeindeamt des Kantons Zürich mit Verfügung vom 7. August 2009 der Gemeinde Oberrieden eine Steuerkraftabschöpfung für das Jahr 2009 im Betrag von Fr. 6'994'330.--.

B.
Hiergegen gelangte die Gemeinde Oberrieden erfolglos mit Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern bzw. mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Mai 2011 beantragt die Gemeinde Oberrieden beim Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. März 2011 sei aufzuheben und der Betrag der Steuerkraftabschöpfung neu auf Fr. 4'896'657.-- festzulegen. Eventuell wird beantragt, die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückzuweisen.

Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie die Eidgenössische Steuerverwaltung verzichten auf eine Stellungnahme. Die Gemeinde Oberrieden hält in ihrer Replik an den gestellten Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG); eine Ausnahme gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor.

1.2 Der angefochtene Entscheid verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Ablieferung der Steuerkraftabschöpfung von Fr. 6'994'330.-- für das Jahr 2009 an die kantonale Staatskasse. Sie ist dadurch in qualifizierter Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt und aufgrund von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 46 f.; Urteil 2C 366/2009 vom 3. März 2010 E. 2.4).

1.3 Soweit sich die Beschwerdeführerin überdies auf die in Art. 50 Abs. 1 BV geschützte Gemeindeautonomie beruft, ist sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne Weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Es genügt hierfür, dass sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist. Ob ihr die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f. mit Hinweisen; vgl. E. 2 hiernach).

1.4 Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist - unter Vorbehalt der nachfolgenden Einschränkungen - grundsätzlich einzutreten.

1.5 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf kantonales öffentliches Recht. Vor Bundesgericht kann die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte sowie kantonaler Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung gerügt werden (Art. 95 lit. c und d BGG), die Verletzung übrigen kantonalen Rechts jedoch nur insoweit, als sie zugleich eine Verletzung von Bundesrecht (mit Einschluss der Verletzung der Bundesverfassung), von Völkerrecht oder interkantonalem Recht darstellt (Art. 95 lit. a , b und e BGG, vgl. Urteil 2C 572/2010 vom 23. März 2011 E. 2.1). Das Bundesgericht prüft dabei die Verletzung von Grundrechten nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).

1.6 Die Beschwerdeführerin macht einen Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) geltend. Letzterem kommt in der vorliegenden Konstellation neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot indessen keine selbständige Tragweite zu (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 46; 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.), weshalb auf die diesbezüglichen Ausführungen nicht näher einzugehen ist.

2.
Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV). Dabei setzt die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs voraus, dass zum einen der Vollzug der in Frage stehenden Vorschriften den Gemeinden übertragen ist und zum anderen die Art der zu regelnden Materie überhaupt Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f. mit Hinweisen). Diese beiden Kriterien sind beim hier in Frage stehenden Gesetz vom 11. September 1966 über die Staatsbeiträge an die Gemeinden und den Finanzausgleich (des Kantons Zürich; Finanzausgleichsgesetz; LS 132.1; im Folgenden: FAG/ZH) offensichtlich nicht erfüllt: Es geht in der Sache um einen Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten Rechtssubjekten, dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten Organ vorbehalten sein muss. Deshalb sind die einschlägigen Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen Gemeinden zu handhaben. Diesen Letzteren kann in Bezug auf die finanziellen Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht zukommen (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 46). Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, die ausserordentlich hohe (einmalige) Steuerkraftausgleichszahlung habe zu
finanziellen Schwierigkeiten bei der Erfüllung von autonomen Aufgabenbereichen und damit zu einem Eingriff in ihre Finanzautonomie geführt. Namentlich sei sie gezwungen gewesen, zur Finanzierung ihrer gesetzlich zugewiesenen Aufgaben das Eigenkapital im Umfang von rund zwei Millionen Franken zu reduzieren. Mit dieser Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin allerdings, dass die Finanzautonomie der Gemeinden nicht absolut gilt, sondern nur innerhalb der vom übergeordneten Recht festgelegten Grenzen besteht. Insofern stellt die Steuerkraftabschöpfung als solches keinen Eingriff in den Autonomiebereich dar, zumal die Erfüllung der Gemeindeaufgaben hierdurch nicht unmittelbar betroffen ist (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 3d S. 220). Mangels eines geschützten Autonomiebereichs ist die Rüge der Verletzung von Art. 50 BV unbegründet.

Im Folgenden bleibt nunmehr zu prüfen, ob und inwieweit der angefochtene Entscheid gegen das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot verstösst.

3.
3.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Bemessung einer Steuerkraftabschöpfung im Rahmen des Finanzausgleichs unter unterschiedlich finanzstarken Gemeinden des Kantons Zürich. Hierfür wurde ein Ausgleichsfonds eingerichtet, an welchen Gemeinden mit einer überdurchschnittlichen Steuerkraft ihren Beitrag leisten (§ 14 FAG/ZH). Ablieferungspflichtig sind Gemeinden, deren Steuerkraft pro Einwohner das Kantonsmittel um mehr als 15 Prozent übersteigt (§ 15 Abs. 1 FAG/ZH). Die Beitragshöhe der Gemeinden bestimmt sich nach Massgabe ihrer absoluten Steuerkraft. Dabei handelt es sich um den auf einen Steuerfuss von 100 Prozent umgerechneten Ertrag der allgemeinen Gemeindesteuern und der Quellensteuern des jeweils letzten Jahres, deren Ergebnisse bekannt sind (§ 39 Abs. 1 FAG/ZH und § 10 Abs. 1 der Verordnung vom 29. November 1978 [des Kantons Zürich] zum Finanzausgleichsgesetz [LS 132.11]; im Folgenden: FAV/ZH). Ersterer ergibt sich aus dem Brutto-Soll der per Ende des letzten Jahres vorläufig abgerechneten Steuern; dieser Betrag wird ergänzt durch den Mehr- oder Minderertrag zwischen der definitiven Steuerabrechnung des vorangegangenen Jahres und der dieser vorangegangenen vorläufigen Steuerabrechnung (§ 10 Abs. 2 FAV/ZH).
Die Quellensteuer wird in gleicher Weise erfasst (§ 10 Abs. 3 FAV/ZH). Zum Bruttoertrag sind sodann die Soll-Änderungen aus früheren Jahren und die Einnahmen aus Steuerausscheidungen mit anderen Gemeinden hinzuzurechnen; abzuzählen sind hingegen Abzüge (Skonti, Herabsetzungen, Erlasse, Abschreibungen und Zinsausgaben) sowie die im Ausscheidungsverfahren ausbezahlten Nettobeiträge (§ 10 Abs. 4 FAV/ZH). Die Gemeinden melden den kantonalen Behörden bis Mitte März die für die Berechnung der absoluten Steuerkraft erforderlichen Angaben (§ 11 FAV/ZH in der zum Verfügungszeitpunkt in Kraft stehenden Fassung [GS I 107 ff., 109]). Die Direktion der Justiz und des Innern eröffnet den Gemeinden mittels Festsetzungsverfügung bis spätestens 31. Juli die massgeblichen Finanzdaten, namentlich die absolute Steuerkraft des Vorjahres (§ 17 FAG/ZH bzw. § 12 FAV/ZH). Diese rekursfähige Verfügung bildet die Grundlage für die bis Ende September erfolgende Berechnung der geschuldeten Steuerkraftabschöpfung, welche ihrerseits in Form einer Verfügung eröffnet wird (§ 17 FAG/ZH). Gemäss § 17 Satz 3 FAG/ZH berichtigt die für das Gemeindewesen zuständige Direktion "die Festsetzung nachträglich im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch die Bezirksräte".

3.2 Strittig ist im vorliegenden Verfahren die Höhe der Steuerkraftabschöpfung zu Lasten der Beschwerdeführerin für das Jahr 2009. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der am 7. August 2009 verfügte Steuerabschöpfungsbetrag von Fr. 6'994'330.-- sei zu berichtigen, da sich die zugrunde liegenden Finanzdaten seit Erlass der Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 zu ihren Ungunsten geändert hätten. Konkret seien sowohl eine Steuerrückforderung im Betrag von Fr. 4'605'613.95 als auch eine Reduktion der Einnahmen aus der Quellensteuer im Betrag von Fr. 3'438'143.-- unberücksichtigt geblieben. Die genannten Mindererträge sind betragsmässig nicht bestritten. Uneinigkeit besteht jedoch darüber, ob die Ausfälle nachträglich bei der Berechnung des Abschöpfungsbetrages im Rahmen der Verfügung vom 7. August 2009 hätten berücksichtigt werden müssen. Mit anderen Worten ist die Frage der korrekten buchhalterischen Abgrenzung der vorerwähnten Ertragsausfälle zu klären. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin hat sich die Abschöpfungsforderung für das Jahr 2009 um Fr. 3'503'427.-- erhöht, weil die vorgenannten Ertragsminderungen zu Unrecht unberücksichtigt geblieben seien.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes gemäss Art. 8 Abs. 1 BV geltend. Sie stützt sich dabei auf die im Schrifttum postulierte sog. Finanzgleichheit im Sinne einer Analogie zum allgemeinen Gleichheitsgebot ab (vgl. ANNA PIPPIG, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, 2002, S. 226 f., S. 231 f.). Demnach sollen Gemeinden in Bezug auf ihre Finanzverhältnisse nach Massgabe ihrer Gleichheit bzw. Ungleichheit behandelt werden. Das aus der Finanzgleichheit abzuleitende Gebot der Sachgerechtigkeit verlange die vollständige Erfassung der massgeblichen Faktoren, die Unbeeinflussbarkeit der Vergleichsmassstäbe sowie die Vergleichbarkeit der zahlenmässigen Grundlagen (PIPPIG, a.a.O., S. 242 f.).

4.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung verlangt das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; es ist verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen werden, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 136 II 120 E. 3.3.2 S. 127 mit Hinweisen).

4.3 Wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat, bezieht sich die Bemessung des Steuerkraftausgleichs stets auf eine in der Vergangenheit liegende Rechnungsperiode. Massgebend sind dabei die zu einem bestimmten Zeitpunkt fixierten Finanzdaten. Es liegt in der Natur der Sache, dass sich zwischen diesen vorläufigen und den erst später vorliegenden definitiven Abrechnungen der Steuereinnahmen Differenzen ergeben können. Die nachträglich eingetretenen Differenzen werden bei der Steuerkraftberechnung in den Folgejahren berücksichtigt. Dieses Vorgehen führt einerseits zum vollständigen - wenn auch teilweise verzögerten - Einbezug aller massgeblichen Faktoren auf der Einnahmenseite, andererseits ermöglicht es die Vergleichbarkeit der zahlenmässigen Grundlagen, indem die Bemessungsbasis vereinheitlicht wird. So gesehen dient die Abstrahierung bzw. Objektivierung mittels Stichdatum geradezu der Verwirklichung des Gleichbehandlungsgebotes, indem die tatsächlichen Finanzverhältnisse der einzelnen Gemeinden - wenn auch provisorisch - vergleichbar werden.

Die Beschwerdeführerin macht nunmehr geltend, aufgrund der tiefen Steuerertragslage im Jahr 2010 habe sie von vornherein keine Steuerkraftabschöpfung für diese Steuerperiode leisten müssen. Somit sei die Kompensationsmöglichkeit weggefallen. Der Entlastungsmechanismus (Berücksichtigung des Mehr- oder Minderertrages zwischen der definitiven Steuerabrechnung des vorangegangenen Jahres und der dieser vorangegangenen vorläufigen Steuerabrechnung im Sinne von § 10 Abs. 2 FAV/ZH) wirke vorliegend gegen die Beschwerdeführerin, indem sie die im Jahr 2009 zu viel geleisteten Ausgleichsbeiträge im Jahr 2010 nicht zu ihren Gunsten habe verrechnen können. Deshalb sei sie im Vergleich zu den auch im Jahr 2010 ausgleichspflichtigen Gemeinden ohne sachlichen Grund und damit in Verletzung des Finanzgleichheitsgebotes benachteiligt worden.

Mit dieser Argumentation übersieht die Beschwerdeführerin jedoch, dass beim interkommunalen Finanzausgleich grundsätzlich eine periodische Betrachtungsweise angezeigt ist. Insbesondere liegt kein rechtliches Dauerverhältnis vor. Insofern ist unter dem Aspekt der Gleichbehandlung von Beginn weg nur ein Vergleich im Rahmen der jeweiligen Steuerperiode zulässig. Die massgebende Vergleichsgrösse bildet somit die Behandlung der anderen ausgleichspflichtigen Gemeinden in Bezug auf das Jahr 2009; der von der Beschwerdeführerin herangezogene periodenübergreifende Vergleich geht in Folge dessen an der Sache vorbei. In Bezug auf das Jahr 2009 ist keine Ungleichbehandlung ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin zu Recht auch nicht geltend gemacht. Zu berücksichtigen ist weiter, dass es der Beschwerdeführerin - wie jeder anderen Gemeinde - im Anschluss an die als fehlerhaft bezeichnete Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 freistand, ein Rechtsmittel zu ergreifen, was diese jedoch unterliess (vgl. E. 6 hiernach). Im Übrigen erschliesst sich aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht mit der nötigen Klarheit (vgl. E. 1.5 hiervor), ob sich die gesunkene Steuerkraft des Jahres 2010, welche letztlich zum Wegfall der
Ausgleichspflicht geführt hat, aufgrund der Verrechnung der für das Vorjahr zu hoch in Rechnung gestellten Erträge ergab oder ob hierfür externe Gründe bestehen. Schliesslich gilt es festzuhalten, dass ohnehin sachliche Gründe für das dem interkommunalen Finanzausgleich zugrunde liegende Konzept, wonach die Ausgleichsbeiträge aufgrund der provisorischen Steuererträge zu einem bestimmten Stichtag bemessen werden, gegeben sind (vgl. E. 4.4 hiernach), weshalb von vornherein keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes vorliegen würde.

4.4 Die Beschwerdeführerin macht in Anlehnung an die Literatur geltend, das Prinzip der Finanzgleichheit beinhalte auch ein Gebot der Zeitgerechtigkeit, verstanden im Sinne einer permanenten inhaltlichen Anpassung und Erneuerung des Finanzausgleichsrechts an die tatsächlichen Bedingungen (PIPPIG, a.a.O., S. 263 ff.). Dieses Gebot sei verletzt, indem nicht die aktuellsten Finanzdaten, sondern diejenigen im Zeitpunkt des Stichtages zur Bemessung des Abschöpfungsbeitrages für das Jahr 2009 verwendet worden seien. Materielle Gleichheit zwischen den Gemeinden lasse sich jedoch nur erzielen, wenn die relevanten Wertungen aufgrund der aktuellen Verhältnisse vorgenommen werden. Im Lichte des Gleichheitsgebotes sei namentlich § 17 Satz 3 FAG/ZH zu lesen. Diese Norm verlange "in maiore ad minus" nicht nur bei der Prüfung der Jahresrechnung durch den Bezirksrat eine Anpassung der Bezugsverfügung, sondern bereits dann, wenn zwischen der Festsetzungsverfügung und dem Bezug klar werde, dass die Finanzkraft der ablieferungspflichtigen Gemeinde nicht den ursprünglichen Annahmen entspreche.

Es trifft zu, dass die Festlegung eines bestimmten Stichtages in einem Spannungsverhältnis zum Gebot der Zeitgerechtigkeit steht und naturgemäss mit einer gewissen Pauschalierung einhergeht, welche im Einzelfall zu einer periodenbezogenen Mehrbelastung führen kann. Allerdings gebietet die Dynamik der Finanzverhältnisse bzw. das Gebot der Rechtssicherheit, Einfachheit, Planbarkeit und Transparenz des Finanzausgleichssystem die Festsetzung eines verbindlichen Stichtages bzw. einer Rechnungsperiode für die Berechnung des Abschöpfungsbetrages. Pauschalierung bzw. Schematisierung sind bei Finanzausgleichssystemen praktisch unvermeidlich und verfassungsrechtlich zulässig (vgl. Urteil 2C 572/2010 vom 23. März 2011 E. 5.5.4 mit Hinweis). Insbesondere ist es auch in anderen Verhältnissen mit finanziellen Auswirkungen (Steuern, Subventionen) nicht selten, dass Leistungen nach den Verhältnissen an einem bestimmten Stichtag oder nach denjenigen des Vorjahres bemessen werden. Eine exakt zeitgerechte Bemessung wäre zudem höchst unpraktikabel, da häufig infolge von Rechtsmittelverfahren der genaue Steuerbetrag erst etliche Jahre später feststeht. Das im Sinne der Beschwerdeführerin verstandene Gebot der Zeitgerechtigkeit mag eine
Idealvorstellung sein, es kann aber nicht als geltendes Verfassungsrecht betrachtet werden. Zu berücksichtigen ist sodann, dass dem kantonalen Gesetzgeber unter dem Aspekt von Art. 8 BV ein grosser Gestaltungsfreiraum zuzugestehen ist (BGE 135 I 130 E. 6.2 S. 137 mit Hinweisen). Namentlich ist § 17 FAG/ZH bzw. dessen Auslegung durch die Vorinstanz, wonach nachträgliche Korrekturen der rechtskräftig festgesetzten Finanzdaten nur im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch den Bezirksrat, nicht aber auf einfaches Begehren der betroffenen Gemeinde zulässig sind, unter Gleichheitsaspekten nicht zu beanstanden, zumal sachliche Gründe für die Festlegung eines verbindlichen Stichtages sprechen und die Regelung für alle Gemeinden gleichermassen gilt. Somit erweist sich die Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes gemäss Art. 8 Abs. 1 BV als unbegründet.

5.
Die Beschwerdeführerin erachtet den vorinstanzlichen Entscheid in verschiedener Hinsicht als willkürlich.

5.1 Wer das Willkürverbot anruft, muss dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 135 IV 43 E. 4.2 S. 48; 133 III 393 E. 6 S. 397). Es genügt nicht, bloss die eigene Auffassung darzulegen und zu behaupten, die entgegengesetzte Auffassung sei willkürlich, ohne darzulegen, worin die offensichtliche Unhaltbarkeit der angefochtenen Entscheidung liegen soll (BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400). Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133 mit Hinweisen).

5.2 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, allein der Umstand, dass sie eine Steuerkraftabschöpfung zu leisten habe, die im Betrag von über zwei Millionen Franken keinerlei Grundlage in den tatsächlichen Finanzverhältnissen der Gemeinde habe, laufe in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider. Indessen beschränken sich die Ausführungen der Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf eine Darlegung der eigenen Auffassung. Entgegen ihrer Auffassung versteckt sich die Vorinstanz "nicht hinter einer den realen Sachverhalt ausblendenden formellen Gesetzeshörigkeit". Vielmehr legte diese im Einzelnen dar, inwiefern die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin unzutreffend ist. Wie die vorstehenden Erwägungen gezeigt haben, erweist sich der angefochtene Entscheid auch im Ergebnis als haltbar. Von einer geradezu stossenden Ungerechtigkeit kann somit nicht gesprochen werden.

5.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, das Zürcher Steueramt habe sich bei der Rückforderung der Quellensteuer unbegründet sehr viel Zeit gelassen und müsse demzufolge den Umstand vertreten, dass die Festsetzung der Finanzdaten per 10. Juni 2009 zu hoch ausgefallen sei. Indessen schreibt das einschlägige kantonale Recht vor, dass die definitive Abrechnung der Quellensteuer zuhanden der Gemeinden jeweils im zweiten und dritten Quartal des Nachjahres erfolgen soll (vgl. Rz. 99 der Weisung der Finanzdirektion [des Kantons Zürich] zur Durchführung der Quellensteuer für ausländische Arbeitnehmer vom 30. September 2005 [Zürcher Steuerbuch Teil 1 Nr. 28/051]). Diese Vorgabe wurde vorliegend eingehalten, indem die definitive Quellensteuerabrechnung am 22. Juni 2009 der Beschwerdeführerin mitgeteilt wurde. Hinzu kommt, dass die Mitteilung während der Rekursfrist der Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 zu liegen kam und es, wie bereits erwähnt, der Beschwerdeführerin offen stand, gegen die Festsetzungsverfügung fristgerecht zu rekurieren (vgl. E. 6 hiernach). In Folge dessen geht der Vorwurf des willkürlichen Handelns fehl.

6.
Schliesslich ist der Schluss der Vorinstanz nicht zu beanstanden, die Beschwerdeführerin habe die Rekursfrist gegen die Festsetzungsverfügung vom 10. Juni 2009 ungenutzt verstreichen lassen, womit diese in Rechtskraft erwachsen sei: Zum Verfügungszeitpunkt waren der Gemeinde die Folgen der Steuerrückforderung vom Mai 2009 bereits bekannt, derweil ihr die definitive Quellensteuerabrechnung vom 22. Juni 2009 während der laufenden Rekursfrist zugestellt worden ist. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin musste ihr klar gewesen sein, welche Bedeutung die Festsetzungsverfügung bzw. die im selben Zeitraum bekannt gewordenen Ertragsminderungen auf die Berechnung der Abschöpfung haben würde. Die festgelegten Finanzdaten sind demnach unangefochten in Rechtskraft erwachsen, weshalb sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auch aus diesem Grund als unbegründet erweist.

7.
Die Beschwerde ist somit als unbegründet abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten (Art. 65 BGG) sind entsprechend dem Verfahrensausgang und mit Blick auf die betroffenen Vermögensinteressen (Art. 66 Abs. 4 BGG) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Der Kanton Zürich erhält keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeindeamt, der Direktion der Justiz und des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie der Eidgenössischen Steuerverwaltung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. November 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Winiger

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
¹	L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
²	Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni.
³	La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.