A-226/2014 - 2015-11-16 - Energie - Finanzierung der Erneuerung des automatischen Messnetzes zur Überwachung der Radioaktivität in der Umwelt (RADAIR)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-226/2014

Urteil vom 16. November 2015

Richter Jürg Steiger (Vorsitz),

Besetzung Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richterin Kathrin Dietrich,

Gerichtsschreiber Benjamin Kohle.

1.Axpo Power AG, Parkstrasse 23, 5401 Baden,

2.BKW Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3013 Bern,

3.Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, Kraftwerkstrasse, Postfach, 4658 Däniken SO,

Parteien 4.Kernkraftwerk Leibstadt AG, Eigen, 5325 Leibstadt,

alle vertreten durch lic. iur. Walter Streit,
Rechtsanwalt LL.M., Gesellschaftsstrasse 27,
Postfach 6858, 3001 Bern,

Beschwerdeführende,

gegen

Bundesamt für Gesundheit,
Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Finanzierung der Erneuerung des automatischen
Messnetzes zur Überwachung der Radioaktivität in der Umwelt (RADAIR).

Sachverhalt:

A.
Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) überwacht die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität in der Umwelt. Es betreibt zu diesem Zweck ein automatisches Messnetz, das Réseau Automatique de Détection dans l'Air d'Immissions Radioactives (RADAIR). Das Messnetz dient der grossräumigen Überwachung der Radioaktivität in der Luft; an elf Standorten vornehmlich entlang der Landesgrenzen sind kontinuierlich arbeitende Aerosolmessgeräte im Einsatz, welche die Luft filtern, die Filter online auswerten und die Messwerte automatisch an das BAG und die Nationale Alarmzentrale (NAZ) übermitteln.

Das als Reaktion auf den Reaktorunfall in Tschernobyl aufgebaute RADAIR ist nach Ansicht des BAG technisch veraltet und erreicht die von der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) empfohlene Empfindlichkeit für Cäsium-137 nicht. Das BAG beabsichtigt, gestützt auf die Ergebnisse einer Arbeitsgruppe und eine neue Überwachungsstrategie, das Messnetz technisch zu erneuern. Zudem sollen die nuklidspezifischen Messgeräte neu insbesondere in der Umgebung der Kernkraftwerke installiert werden; um die drei Kernkraftwerk-Standorte - die Standorte Beznau und Leibstadt werden in diesem Zusammenhang als ein Standort betrachtet - sollen unter Berücksichtigung der meteorologischen Gegebenheiten je vier Überwachungsstationen betrieben werden. Insgesamt sind 15 Stationen vorgesehen.

B.
Mit "Grundsatzverfügungen" je vom 29. November 2013 hat das BAG den vier Betreiberinnen der Schweizer Kernkraftwerke insgesamt 80 Prozent der voraussichtlichen Gesamtkosten für Erstellung und Betrieb des Messnetzes zur Bezahlung auferlegt. Die Dispositive der vier Grundsatzverfügungen lauteten - abgesehen vom Kostenanteil je Kraftwerksbetreiberin - übereinstimmend:

1. Die Kernkraftwerke der Schweiz tragen die Kosten für die Erneuerung und den Betrieb von 12 von insgesamt 15 Messstationen.

2. Die Gesamtkosten gemäss diesem Verteilschlüssel belaufen sich auf voraussichtlich CHF 5'200'000.-.

3. Auf [...] entfallen davon [...] für den Betrieb von [...] von 12 Messstationen, welche sich in der Nähe des Kernkraftwerks befinden.

4. Sobald die definitiven Kosten feststehen, wird gestützt auf die Grundsatzverfügung eine Kostenverfügung, welche die Kosten verbindlich festsetzt, erlassen.

Das BAG erwog im Wesentlichen, es sei nach der Strahlenschutzgesetzgebung verpflichtet, die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität zu überwachen, wobei den Kraftwerksbetreiberinnen - als Verursacher - anteilsmässig die Kosten für Massnahmen - vorliegend die Erstellung und den Betrieb eines automatischen Messnetzes - anzulasten seien. Schliesslich hielt es fest, die Verfügungen betreffend die Kostentragung würden in eine Grundsatz- und eine Kostenverfügung aufgeteilt. Die Grundsatzverfügungen enthielten den Verteilschlüssel bzw. den Kostenanteil je Kraftwerksbetreiberin und sobald die definitiven Kosten feststünden, würden gestützt darauf die Kostenverfügungen erlassen.

C.
Gegen die Verfügungen des BAG (Vorinstanz) vom 29. November 2013 haben die vier Kernkraftwerksbetreiberinnen, die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG und die Kernkraftwerk Leibstadt AG (Beschwerdeführende), am 14. Januar 2014 gemeinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen, es seien die Verfügungen der Vorinstanz vom 29. November 2013 aufzuheben.

Die Beschwerdeführenden rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, da sie vor Erlass der angefochtenen Verfügungen nicht angehört worden seien. In der Sache sind sie vorab der Ansicht, die Überwachung der Radioaktivität spezifisch in der Umgebung der Kernkraftwerke - und damit der Aufbau eines entsprechenden Messnetzes - sei nicht Aufgabe der Vorinstanz, sondern des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI). Dieses sei zusammen mit den Kraftwerksbetreiberinnen auch für die Sicherstellung der Alarmierung und des Notfallschutzes zuständig. Aufgabe der Vorinstanz sei es, die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität in der Umwelt allgemein, d.h. landesweit zu messen und zu diesem Zweck ein grossräumiges und nicht ein spezifisch auf die Kernkraftwerke beschränktes Messnetz zu betreiben. Dementsprechend sei die Vorinstanz zum Entscheid über die Erneuerung des Messnetzes RADAIR in der geplanten Form und folglich zum Entscheid über die Kostenflicht der Kraftwerksbetreiberinnen sachlich nicht zuständig. Im Weiteren bestreiten die Beschwerdeführenden das Vorliegen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die Tragung eines Grossteils der Kosten durch die Kraftwerksbetreiberinnen. Insbesondere liessen sich die angefochtenen Verfügungen mangels hinreichender Bestimmtheit nicht auf das allgemeine Verursacherprinzip gemäss Art. 4 des Strahlenschutzgesetzes vom 22. März 1991 (StSG, SR 814.50) stützen; dieses genüge den abgaberechtlichen Anforderungen an das Legalitätsprinzip nicht. Schliesslich sehen die Beschwerdeführenden die angefochtenen Verfügungen im Widerspruch zum Verursacherprinzip und zum Verhältnismässigkeitsprinzip stehen.

D.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 14. März 2014 auf Abweisung der Beschwerde und beantragt in formeller Hinsicht, es sei das Beschwerdeverfahren zu sistieren, damit sich die Parteien bezüglich der Kostenteilung einigen könnten.

In der Sache geht die Vorinstanz zunächst und teilweise unter Verweis auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden auf die verschiedenen bestehenden Messnetze zur Überwachung der ionisierenden Strahlung und Radioaktivität sowie auf die (laufenden) Projekte zur Überprüfung des Notfallschutzes und der Messorganisation ein. Sie führt sodann zusammenfassend aus, die Messnetze unterschieden sich in Art und Zweck; das Messnetz zur automatischen Dosisleistungsüberwachung in der Umgebung der Kernkraftwerke (MADUK) etwa, welches vom ENSI betrieben werde, ermittle die Ortsdosisleistung (ODL), während mit dem RADAIR - in der bestehenden wie in der geplanten Form - nuklidspezifisch die Radioaktivität auf dem ganzen Gebiet der Schweiz und damit auch im Bereich der Kernkraftwerke gemessen werde. Die Messnetze seien (insofern) redundant, d.h. es komme zu einer vom Gesetzgeber gewollten Überlappung der Überwachungssysteme. Die Vorinstanz sei folglich zuständig, das RADAIR wie geplant zu erneuern. Zudem handle es sich vorliegend um quantifizierbare und individualisierbare Kosten, weshalb mit der Bestimmung von Art. 4 StSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kostentragung der Beschwerdeführenden bestehe und es liege auch kein Verstoss gegen das Verursacherprinzip (als allgemeinem Rechtsgrundsatz) oder das Verhältnismässigkeitsprinzip vor.

E.
Mit Stellungnahme vom 4. April 2014 haben sich die Beschwerdeführenden gegen eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens zwecks Führens von Gesprächen ausgesprochen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Folge das Sistierungsgesuch der Vorinstanz mit Zwischenverfügung vom 8. April 2014 mangels hinreichender Verhandlungsbereitschaft abgewiesen.

F.
Mit Stellungnahme vom 27. Juni 2014 halten die Beschwerdeführenden an ihren Rechtsbegehren und ihrer Begründung gemäss der Beschwerdeschrift vom 14. Januar 2014 fest. Ergänzend führen sie aus, dass zwar Redundanzen hinsichtlich der Messnetze nicht auszuschliessen seien. Die (technische) Erneuerung des RADAIR sei jedoch spezifisch auf die Kernkraftwerke ausgerichtet und hierfür sei die Vorinstanz - unbesehen der von ihr beschriebenen unterschiedlichen Messsysteme - nicht zuständig; die Überwachung der Radioaktivität in der Umgebung der Kernkraftwerke sei Sache des ENSI. Zudem sei die geplante und von einer Arbeitsgruppe empfohlene Massnahme, im Rahmen der technischen Erneuerung des RADAIR im Bereich der Kernkraftwerke Aerosolsammler zu installieren, unverhältnismässig; für die grossräumige Überwachung der Radioaktivität seien die geplanten Messgeräte nicht erforderlich und für die Überwachung sowie den Notfallschutz im Ereignisfall nicht geeignet. Der Stellungnahme liegt eine fachtechnische Stellungnahme der Strahlenschutzverantwortlichen der Beschwerdeführenden bei.

G.
Die Vorinstanz weist mit Vernehmlassung vom 29. August 2014 präzisierend auf die unterschiedlichen Funktionen der beiden Messnetze
MADUK und RADAIR hin. Während Letzteres primär der grossräumigen nuklidspezifischen Überwachung der Radioaktivität und der Erfassung von Vorfällen geringeren Ausmasses diene, sei das vom ENSI betriebene Messnetz MADUK (ausschliesslich) auf den Ereignisfall ausgerichtet. Entsprechend fänden sich die Messstationen des ENSI in der Zone 1 um die Kernkraftwerke, während die Messstationen des geplanten erneuerten
RADAIR in der Zone 2 und an weiteren Standorten der Schweiz vorgesehen seien. Insofern seien die beiden Messnetzte nicht redundant sondern komplementär. Die Wahl der Standorte der Messstationen im dicht besiedelten Mittelland und in der weiteren Umgebung der Kernkraftwerke als wesentliche Emissionsquellen sei zudem sachlich begründet und die Zuständigkeit der Vorinstanz zum Aufbau und Betrieb des Messnetzes sowie zur Kostenüberwälzung auf die Betreiberinnen der Kernkraftwerke ergebe sich (auch) aus deren Funktion als Aufsichtsbehörde.

H.
Die Beschwerdeführenden bemerken mit Stellungnahme vom 6. November 2014 ergänzend, die Zuständigkeit der Vorinstanz sei entsprechend der gesetzlichen Ordnung nicht - wie die Vorinstanz annehme - geographisch, sondern objekt- bzw. quellenbezogen von derjenigen des ENSI abzugrenzen. Demnach sei die Überwachung der ionisierenden Strahlung und der Radioaktivität in der Umgebung der Kernkraftwerke allein Sache des ENSI und falle nicht (auch) in die Zuständigkeit der Vorinstanz. Die Überwachung in der Umgebung der Kernkraftwerke könne mit den bestehenden Messsystemen und -organisationen hinreichend gewährleistet werden. Die Vorinstanz argumentiere zudem widersprüchlich, wenn es sich hinsichtlich des Bedarfs für die technische Erneuerung des RADAIR (im Wesentlichen) auf das Szenario eines Störfalls in einem Kernkraftwerk stütze, im Gleichen jedoch ausführe, das RADAIR diene nicht spezifisch der Überwachung der Kernkraftwerke. Schliesslich merken die Beschwerdeführenden an, dass betreffend die Kernkraftwerke die allgemeine Aufsichtszuständigkeit beim ENSI - und nicht bei der Vorinstanz - liege und zudem das RADAIR der allgemeinen Überwachung der ionisierenden Strahlung und der Radioaktivität diene, weshalb es grundsätzlich nach dem Gemeinlastprinzip und nicht nach dem Verursacherprinzip zu finanzieren sei.

I.
Mit Vernehmlassung vom 23. Dezember 2014 führt die Vorinstanz abschliessend aus, das RADAIR werde unter Berücksichtigung der im Vordergrund stehenden Risiken erneuert, weshalb die Messstationen auch aber nicht ausschliesslich in der weiteren Umgebung der Kernkraftwerke als dem dominierenden Risikofaktor errichtet werden sollen. Es weist sodann nochmals auf die unterschiedlichen Funktionen der Messsysteme hin und betont, für eine hinreichende Überwachung der ionisierenden Strahlung und der Radioaktivität seien die verschiedenen Messnetze und insbesondere auch das RADAIR notwendig. Die Vorinstanz erläutert schliesslich die Empfehlung der Arbeitsgruppe, in der weiteren Umgebung um die Kernkraftwerke Aerosolsammler zu installieren und weshalb das erneuerte RADAIR auch im Ereignisfall von Nutzen sei.

J.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegenden Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund vorliegt. Es prüft seine Zuständigkeit und das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. zudem Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.6).

Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und es liegt keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor, zumal keiner der in Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG bezüglich Kernenergie genannten Tatbestände erfüllt ist. Das Bundesverwaltungsgericht ist insofern zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Insbesondere die Feststellungen gemäss Dispositiv Ziff. 4 der angefochtenen Verfügungen, wonach zu einem späteren Zeitpunkt - sobald die definitiven Kosten feststehen - in derselben Sache eine weitere Verfügung erlassen werde, geben jedoch zu der Prüfung Anlass, ob es sich bei den angefochtenen Verfügungen um taugliche Anfechtungsobjekte handelt.

1.2

1.2.1 Gegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege können End-, Teil- und Zwischenverfügungen sein (Art. 44 -46 VwVG). End- und Teilverfügungen schliessen das Verfahren jedenfalls teilweise prozessual ab, wohingegen Zwischenverfügungen lediglich einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung und insofern ein (rein) organisatorisches Instrument zur Verfahrensführung darstellen (vgl. BGE 133 V 477 E. 4.1.1-4.1.3; Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1). Teil- und Zwischenverfügungen unterscheiden sich insofern, als erstere nicht etwa Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern verschiedene, voneinander unabhängige Rechtsbegehren betreffen oder das Verfahren für einen Teil der Beteiligten abschliessen (vgl. das Urteil des BGer 2C_927/2015 vom 21. Oktober 2015 E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 135 III 212 E. 1.2.1 f.). Für die verfahrensrechtliche Qualifikation einer angefochtenen Verfügung ist nicht dessen formelle Bezeichnung entscheidend, sondern ihr materieller Gehalt (vgl. Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1).

1.2.2 Beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind zunächst End- und Teilverfügungen (Art. 44 VwVG; Uhlmann/Wälle-Bär, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 44 Rz. 15 und 18). Bei selbständig eröffneten Zwischenverfügungen ist zu differenzieren. Betrifft die Verfügung die Zuständigkeit der Behörde oder Fragen des Ausstands, ist (aus prozessökonomischen Gründen) die Beschwerde zulässig (Art. 45 Abs. 1 VwVG; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 906). Gegen andere selbständig eröffnete Zwischenverfügungen ist die Beschwerde zulässig, wenn sie (dem Verfügungsadressaten) einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführt und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren, etwa ein aufwändiges enteignungsrechtliches Schätzungsverfahren, ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.1). Der Nachteil muss nicht rechtlicher, sondern kann auch tatsächlicher Natur sein (Urteil des BGer 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2); die Beeinträchtigung in schutzwürdigen tatsächlichen, insbesondere auch wirtschaftlichen Interessen genügt, sofern der Betroffene nicht nur versucht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern. Ein Nachteil tatsächlicher Natur muss von einigem Gewicht sein. Davon ist etwa auszugehen, wenn die Zwischenverfügung das weitere Verfahren präjudiziert oder die Grundlage für beträchtliche Investitionen bildet, mithin wirtschaftliche und prozessökonomische Interessen für eine sofortige Überprüfung sprechen (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.4; BGE 120 Ib 97 E. 1c; Urteil des BGer 1C_521/2012 vom 29. Oktober 2013 E. 1; zum Ganzen Urteile des BVGer A-5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1-1.1.3 sowie A-1130/2011, A-1133/2011 vom 5. März 2012 E. 5.1 je mit Hinweisen). Die (formelle) Beweislast für das Vorliegen eines entsprechenden Nachteils trägt die beschwerdeführende Partei (Urteil des BGer 1C_453/2012 vom 26. September 2012 E. 1.2; Urteil des BVGer A-5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1).

Zwischenverfügungen materiellrechtlicher Natur, d.h. Verfügungen über materiellrechtliche Vorfragen, sog. materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten und auf welche ein Hauptverfahren folgt, gelten seit der Revision der Bundesrechtspflege nicht mehr als selbständig anfechtbare Teil- sondern als Zwischenverfügungen (Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.2 f. und E. 1.4.3 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 136 II 165 E. 1.1 und Urteil des BGer 1C_46/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Sie sind nurmehr mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a oder b VwVG erfüllt sind.

1.2.3 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen die Kostenanteile gemäss einem Verteilschlüssel sowie die voraussichtlichen Gesamtkosten und damit (bloss) eine Pflicht zur Übernahme eines bestimmten Anteils der geschätzten Gesamtkosten je Kernkraftwerksbetreiberin fest. Davon ging zumindest sinngemäss auch die Vorinstanz aus; die Verfügungen vom 29. November 2013 sind als "Grundsatzverfügungen" bezeichnet und nach den Erwägungen werden die Verfügungen in eine "Grundsatz- und eine Kostenverfügung" aufgeteilt, wobei die Grundsatzverfügung - in einem ersten Schritt - den Verteilschlüssel betreffend die Kosten für die Erneuerung (und den anschliessenden Betrieb) des Messnetzes RADAIR festlegt. Damit ist auch prozessual ein Konnex zwischen der (blossen) Festlegung der Kostenpflicht und der endgültigen Auferlegung von Kosten hergestellt: Auf die angefochtenen Grundsatzverfügungen folgt in jedem Fall ein weiteres Verfahren nach, in welchem die definitiven Kosten für die Erneuerung (und den Betrieb) des Messnetzes RADAIR festzulegen und - entsprechend der Grundsatzverfügung - anteilsmässig den Kraftwerksbetreiberinnen aufzuerlegen sein werden. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz im Dispositiv der angefochtenen Verfügungen - gestützt auf eine Schätzung der Gesamtkosten - die voraussichtlichen Kostenanteile bereits betragsmässig beziffert. Bei den angefochtenen Grundsatzverfügungen handelt es sich somit um materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt der Streitsache - den Verteilschlüssel und (damit) die Kostenpflicht im Allgemeinen - beantworten und nach den vorstehend dargestellten Kriterien als selbständig eröffnete Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Sie sind ein Zwischenschritt auf dem Weg zum Erlass rechtsgestaltender Endverfügungen und als solche nur unter den Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar.

1.2.4 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen keine unmittelbare Zahlungspflicht fest. Ein irreparabler wirtschaftlicher Schaden ist aus diesem Grund - selbst wenn von den Beschwerdeführenden allenfalls Akontozahlungen geleistet worden wären - weder ersichtlich noch dargetan (vgl. Urteil des BGer 1C_397/2013 vom 21. April 2015 E. 2.2 sowie Urteil des BVGer A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 1.2.4). Ebenso wenig lässt sich mit einem sofortigen Sachentscheid ein bedeutender prozessökonomischer Vorteil gewinnen; die Beantwortung der sich stellenden Fragen tatsächlicher und rechtlicher Natur, insbesondere jene nach der sachlichen Zuständigkeit der Vorinstanz sowie allenfalls der gesetzlichen Grundlage(n) für die Kostentragung und der Eignung und Notwendigkeit einer Erneuerung des Messnetzes RADAIR, liessen sich mit dem vorliegenden Verfahren nicht vermeiden. Den Beschwerdeführenden bleiben zudem in einem allfälligen Beschwerdeverfahren gegen die späteren Kostenverfügungen sämtliche Rügen erhalten (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG; zudem BGE 141 V 330 E. 7.2.4 und Urteil des BGer 1C_527/2012 vom 17. Oktober 2013 E. 4.1). Für die Beschwerdeführenden erschöpft sich der nicht wieder gutzumachende Nachteil demnach in einer gewissen Verlängerung des Verfahrens, wobei nicht ersichtlich ist, dass die Vorinstanz das Verfahren über Gebühr in die Länge zieht (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1 f.). Eine entsprechende Verlängerung genügt für sich allein allerdings nicht, um gestützt auf Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG die sofortige Überprüfung der Verfügungen vom 29. November 2013 zuzulassen (vgl. BGE 133 V 477 E. 5.2.1 sowie Urteil des BVGer A-3997/2011 vom 13. September 2011 E. 2, insbes. E. 2.1). Insgesamt ist somit weder ersichtlich noch dargetan, dass die angefochtenen Zwischenverfügungen für die Beschwerdeführenden einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG bewirken, wenn diese die Kostenverfügungen abzuwarten haben.

Mit Blick auf Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist festzuhalten, dass die Gutheissung der Beschwerde zwar sofort einen Endentscheid herbeiführen würde; den Beschwerdeführenden dürften in diesem Fall keine Kosten für die Erneuerung und den Betrieb des Messnetzes RADAIR auferlegt werden und die nachfolgenden Verfahren auf Erlass der Kostenverfügungen würden obsolet. Es ist jedoch auch in dieser Hinsicht weder ersichtlich noch dargetan, dass die Gutheissung der Beschwerde einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG); die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG müssen kumulativ erfüllt sein (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 915). Die Beweislast tragen die Beschwerdeführenden. Mangels eines tauglichen Anfechtungsobjekts ist somit auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verfügungen der Vorinstanz vom 29. November 2013 lediglich eine grundsätzliche Kostenpflicht der Beschwerdeführenden festlegen, das Verfahren jedoch nicht abschliessen und verfahrensrechtlich als Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Die angefochtenen Verfügungen legen jedoch weder eine unmittelbare Zahlungspflicht fest, noch ist ersichtlich und wird auch nicht dargetan, dass den Beschwerdeführenden sonst ein nicht wieder gutzumachende Nachteil i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG entstünde. Auch die Voraussetzungen gemäss Bst. b der genannten Bestimmung sind nicht erfüllt. Auf die vorliegende Beschwerde ist unter diesen Umständen mangels eines tauglichen Anfechtungsobjekts nicht einzutreten und die Beschwerdeführenden sind mit ihren Rügen auf das Verfahren auf Erlass der (abschliessenden) Kostenverfügungen zu verweisen.

3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführenden, die als einfache Streitgenossenschaft auftreten, wogegen angesichts des übereinstimmenden Rechtsgrundes grundsätzlich nichts einzuwenden ist (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 927), als unterliegend. Sie haben aus diesem Grund die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind - unter Berücksichtigung des Aufwands für den Erlass der Zwischenverfügung vom 8. April 2014 - auf Fr. 2'000.- festzusetzen (Art. 1 ff . des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag ist dem Kostenvorschuss von Fr. 20'000.- zu entnehmen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 18'000.- ist den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Keine Verfahrenskosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE). Ebenso wenig hat die Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 18'000.- wird den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Die Beschwerdeführenden haben dem Bundesverwaltungsgericht hierzu ihre Kontoverbindung bekannt zu geben.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. ZOS/Ze; Einschreiben)

- das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Jürg Steiger Benjamin Kohle

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^dquinquies	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 7
¹	L'autorité examine d'office si elle est compétente.
²	La compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité et la partie.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^dquinquies	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 46
¹	Les autres décisions incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	Si le recours n'est pas recevable en vertu de l'al. 1 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions incidentes en question peuvent être attaquées avec la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 45
¹	Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 1 Frais de procédure
¹	Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
²	L'émolument judiciaire couvre les frais de photocopie des mémoires et les frais administratifs normaux, tels que les frais pour le personnel, les locaux et le matériel ainsi que les frais postaux, téléphoniques et de télécopie.
³	Les débours comprennent notamment les frais de traduction et les frais occasionnés par l'administration des preuves. Les frais de traduction ne sont pas facturés lorsqu'il s'agit de la traduction d'une langue officielle à une autre.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.