C 120/05 - 2005-09-15 - Arbeitslosenversicherung

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts

Prozess
{T 7}
C 120/05

Urteil vom 15. September 2005
III. Kammer

Besetzung
Präsidentin Leuzinger, Bundesrichter Lustenberger und Kernen; Gerichtsschreiberin Kopp Käch

Parteien
R.________, 1953, Beschwerdeführer,

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit, Abteilung Arbeitsmarktliche Massnahmen, St. Gallerstrasse 13,
8510 Frauenfeld, Beschwerdegegner

Vorinstanz
Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung, Eschlikon

(Entscheid vom 7. Februar 2005)

Sachverhalt:
A.
Der 1953 geborene R.________ war seit 1987 als CAD-Zeichner/ Programmierer für die X.________ AG tätig. Nachdem diese Firma am 13. April 2004 ihre Bilanz deponieren musste, beantragte R.________ am 15. Juli 2004 Taggelder der Arbeitslosenversicherung für die Projektierungs- und Planungsphase zur Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) des Kantons Thurgau hiess das Gesuch mit Verfügung vom 23. August 2004 gut und gewährte R.________ während der Planungsphase des Projekts ab dem 1. August 2004 65 Taggelder für die selbstständige Erwerbstätigkeit. Am 18. Oktober 2004 teilte das AWA telefonisch mit, die Taggelder würden von 65 auf 21 gekürzt. Nachdem sich R.________ und sein Büropartner A.________ mit Schreiben vom 19. Oktober 2004 gegen diese Vorgehensweise gewehrt hatten, erliess das AWA am 27. Oktober 2004 eine neue Verfügung, welche die angefochtene Verfügung vom 23. August 2004 ersetze. Darin wurde die Anzahl der besonderen Taggelder auf 22 gekürzt.
B.
Die mit "Einsprache" überschriebene Eingabe an die Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung nahm diese als Beschwerde entgegen und wies sie mit Entscheid vom 7. Februar 2005 ab.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt R.________ die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Ausrichtung von 65 besonderen Taggeldern.
Die Rekurskommission und das AWA des Kantons Thurgau schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Staatssekretariat für Wirtschaft verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Eidgenössische Versicherungsgericht prüft von Amtes wegen die formellen Gültigkeitserfordernisse des Verfahrens, insbesondere auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde eingetreten ist. Hat die Vorinstanz übersehen, dass es an einer Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, ist dies im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen mit der Folge, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben wird (BGE 128 V 89 Erw. 2a, 125 V 347 Erw. 1a, 122 V 322 Erw. 1). Vorliegend stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Eingabe vom 25. November 2004 eingetreten ist.
2.
2.1 Am 1. Januar 2003 ist das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 in Kraft getreten. Dieses Gesetz koordiniert das Sozialversicherungsrecht des Bundes, indem es u.a. ein einheitliches Sozialversicherungsverfahren festlegt und die Rechtspflege regelt (Art. 1 Ingress und lit. b ATSG). Seine Bestimmungen sind auf die bundesgesetzlich geregelten Sozialversicherungen anwendbar, wenn und soweit die einzelnen Sozialversicherungsgesetze es vorsehen (Art. 2 ATSG).
Gemäss Art. 1 Abs. 1 AVIG in der seit 1. Januar 2003 geltenden Fassung sind die Bestimmungen des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts auf die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung anwendbar, soweit das AVIG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
2.2 Unter dem Titel "Besonderheiten des Verfahrens und der Rechtspflege" sind gemäss Art. 100 Abs. 1 AVIG Verfügungen u.a. in den Fällen nach Art. 59c AVIG, welcher das Verfahren bei arbeitsmarktlichen Massnahmen regelt, zu erlassen. Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG). Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG; vgl. zur Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung: Kieser, ATSG-Kommentar, N 1 zu Art. 52). Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG).
2.3 Das in Erw. 2.2 dargelegte Einspracheverfahren ist zwingend (Kieser, a.a.O., N 17 zu Art. 52). Davon kann lediglich in den vom Gesetz selber ausdrücklich normierten Fällen abgesehen werden. Der Einspracheentscheid, nicht aber die Verfügung, bildet denn auch Anfechtungsgegenstand des erstinstanzlichen Beschwerdeverfahrens (SVR 2005 AHV Nr. 9 S. 31 Erw. 1.1.3 mit Hinweisen).
3.
3.1 Im vorliegenden Fall kam das AWA auf die Verfügung vom 23. August 2004 zurück, mit welcher es dem Beschwerdeführer für die Planungsphase seines Projekts ab 1. August 2004 65 Taggelder zur Förderung der selbstständigen Erwerbstätigkeit gewährt hatte. Es teilte dem Büropartner des Beschwerdeführers am 18. Oktober 2004 telefonisch mit, die zugesprochenen Taggelder würden von 65 auf 21 gekürzt. Nachdem sich der Beschwerdeführer und sein Büropartner mit Schreiben vom 19. Oktober 2004 gegen diese Vorgehensweise gewehrt hatten, erliess das AWA am 27. Oktober 2004 eine neue Verfügung, welche diejenige vom 23. August 2004 ersetze. Das Datum "27.10.04" schrieb es in Klammern, handschriftlich und mit Bleistift neben das Datum der ursprünglichen Verfügung vom 23. August 2004. Ebenfalls handschriftlich vermerkt wurde "Abbruch per 31.8.2004". In der kurzen Begründung hielt das AWA fest, ab 1. August 2004 bestehe lediglich ein Anspruch auf 22 besondere Taggelder, da die Planungsphase gemäss Besprechung mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft per 31. August 2004 wegen regelmässiger Einnahmen zu beenden sei. Als Rechtsmittelbelehrung wurde auf die Möglichkeit der Einsprache gegen diese Verfügung hingewiesen, als Adressat die Rekurskommission
des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung angegeben.
3.2 Die Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung hat die mit "Einsprache" überschriebene Eingabe als Beschwerde entgegengenommen, ist darauf eingetreten und hat sie nach materieller Prüfung der Rechtslage abgewiesen. In formeller Hinsicht führte die Vorinstanz aus, der am 18. Oktober 2004 telefonisch mitgeteilte Abbruch des Projekts sei als eigentliche Ersatzverfügung gegenüber der ursprünglich gutheissenden Verfügung vom 23. August 2004 aufzufassen. Dagegen habe sich der Beschwerdeführer gewehrt, weshalb der mit (Ersatz-)Verfügung betitelte Entscheid vom 27. Oktober 2004 als Einspracheentscheid betrachtet werden könne. Vor dem Hintergrund der einschlägigen Bestimmungen des ATSG zum Einspracheverfahren könne das gewählte Prozedere grundsätzlich noch als korrekt qualifiziert werden. Wünschenswert gewesen wäre jedoch wohl das vorgängige Ausfertigen einer eigentlichen Abbruchsverfügung unter Eröffnung des ordentlichen Einspracheverfahrens.
3.3 Diese Argumentation verkennt Sinn und Zweck des Einspracheverfahrens. Durch das dem Verwaltungsjustizverfahren vorgelagerte Rechtsmittel der Einsprache erhält die verfügende Stelle die Möglichkeit, die angefochtene Verfügung nochmals zu überprüfen und über die bestrittenen Punkte zu entscheiden, bevor das Gericht angerufen wird. Das Einspracheverfahren stellt nicht bloss eine Wiederholung des Verfügungsverfahrens dar. Vielmehr hat die verfügende Behörde gegebenenfalls weitere Abklärungen vorzunehmen und aufgrund des vervollständigten Sachverhalts die eigenen Anordnungen zu überprüfen (BGE 125 V 190 f. Erw. 1b und 1c, SVR 2005 AHV Nr. 9 S. 31 Erw. 1.3.1, je mit Hinweisen auf Judikatur und Literatur). Dabei ist es nach Massgabe der Organisation der Verwaltung allenfalls erforderlich und im Übrigen auch sinnvoll, die Einsprache durch eine andere als die im Verfügungsverfahren zuständig gewesene Person oder Einheit behandeln zu lassen (SVR 2005 AHV Nr. 9 S. 31 Erw. 1.3.1, mit Hinweisen auf Judikatur und Literatur). Im Einspracheentscheid hat gemäss dem auch dort geltenden Anspruch auf rechtliches Gehör eine Auseinandersetzung mit den Vorbringen des Einsprechers oder der Einsprecherin zu erfolgen. Die Begründung darf sich nicht in
einer wörtlichen Wiederholung des bereits in der Verfügung Gesagten erschöpfen. Das zum Verwaltungsverfahren zählende Rechtsmittel der Einsprache soll letztlich der Entlastung der Gerichte dienen (SVR 2005 AHV Nr. 9 S. 31 Erw. 1.3.1, mit Hinweisen auf Judikatur und Literatur).
3.4 Da es vorliegend um den Abbruch der Ausrichtung besonderer Taggelder geht, was einerseits erheblich ist und womit andrerseits der Versicherte nicht einverstanden war, hätte die Verfügung gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG schriftlich erlassen werden müssen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann die telefonische Mitteilung vom 18. Oktober 2004 nicht als Verfügung und die so genannte Ersatzverfügung vom 27. Oktober 2004 nicht als Einspracheentscheid betrachtet werden. Indem die Vorinstanz die gegen die Ersatzverfügung erhobene, mit "Einsprache" betitelte und gestützt auf die diesbezüglich falsche Rechtsmittelbelehrung bei ihr eingereichte Eingabe vom 25. November 2004 als Beschwerde entgegengenommen hat und darauf eingetreten ist, hat sie den Rechtsmittelweg des Versicherten verkürzt und nach Gesagtem Sinn und Zweck des vorgeschriebenen Einspracheverfahrens zuwidergehandelt. Mangels eines Anfechtungsgegenstandes hätte sie nicht auf diese Eingabe eintreten dürfen, sondern das Schreiben an das AWA zur Behandlung als Einsprache überweisen müssen. Mit dieser Feststellung ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.

Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Entscheid der Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung vom 7. Februar 2005 aufgehoben und die Sache an das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Thurgau zurückgewiesen wird, damit es die Eingabe vom 25. November 2004 als Einsprache behandle und darüber entscheide.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung, dem Amt für Wirtschaft und Arbeit, Abteilung Arbeitslosenkasse, Frauenfeld, und dem Staatssekretariat für Wirtschaft zugestellt.
Luzern, 15. September 2005

Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts

Die Präsidentin der III. Kammer: Die Gerichtsschreiberin:

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 1 Zweck und Gegenstand - Dieses Gesetz koordiniert das Sozialversicherungsrecht des Bundes, indem es:
^a	Grundsätze, Begriffe und Institute des Sozialversicherungsrechts definiert;
^b	ein einheitliches Sozialversicherungsverfahren festlegt und die Rechtspflege regelt;
^c	die Leistungen aufeinander abstimmt;
^d	den Rückgriff der Sozialversicherungen auf Dritte ordnet.

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 1 - 1 Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 20005 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sind auf die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
¹	Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 20005 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sind auf die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
²	Artikel 21 ATSG ist nicht anwendbar. Artikel 24 Absatz 1 ATSG ist nicht anwendbar auf den Anspruch auf ausstehende Leistungen.6
³	Das ATSG ist, mit Ausnahme der Artikel 32 und 33, nicht anwendbar auf die Gewährung von Beiträgen für kollektive arbeitsmarktliche Massnahmen.7

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 100 Grundsätze - 1 Verfügungen sind in den Fällen nach den Artikeln 36 Absatz 4, 45 Absatz 4 und 59c sowie in den besonders bezeichneten Fällen für Ersatzansprüche zu erlassen.443 Im Übrigen kommt in Abweichung von Artikel 49 Absatz 1 ATSG444 das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwendung, ausser in den Fällen, in denen dem Ersuchen des Betroffenen nicht oder nicht vollumfänglich entsprochen wird.
¹	Verfügungen sind in den Fällen nach den Artikeln 36 Absatz 4, 45 Absatz 4 und 59c sowie in den besonders bezeichneten Fällen für Ersatzansprüche zu erlassen.443 Im Übrigen kommt in Abweichung von Artikel 49 Absatz 1 ATSG444 das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwendung, ausser in den Fällen, in denen dem Ersuchen des Betroffenen nicht oder nicht vollumfänglich entsprochen wird.
²	Die Kantone können in Abweichung von Artikel 52 Absatz 1 ATSG die Behandlung von Einsprachen gegen Verfügungen, die im Rahmen von Artikel 85b von den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren erlassen werden, den kantonalen Amtsstellen übertragen.445
³	Der Bundesrat kann die örtliche Zuständigkeit des kantonalen Versicherungsgerichtes in Abweichung von Artikel 58 Absatz 1 und 2 ATSG regeln.446
⁴	Einsprachen oder Beschwerden gegen Verfügungen nach den Artikeln 15 und 30 haben keine aufschiebende Wirkung.447

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 59^c Zuständigkeit und Verfahren - 1 Beitragsgesuche für arbeitsmarktliche Massnahmen sind begründet und rechtzeitig vor Beginn der zuständigen Amtsstelle einzureichen.
¹	Beitragsgesuche für arbeitsmarktliche Massnahmen sind begründet und rechtzeitig vor Beginn der zuständigen Amtsstelle einzureichen.
²	Die zuständige Amtsstelle entscheidet über Beitragsgesuche für spezielle Massnahmen nach den Artikeln 65-71d und für individuelle Bildungsmassnahmen.
³	Sie leitet Beitragsgesuche für kollektive Bildungs- und für Beschäftigungsmassnahmen mit einer Stellungnahme an die Ausgleichsstelle weiter. Diese entscheidet über die Beitragsgewährung. Sie erstattet der Aufsichtskommission periodisch Bericht.
⁴	Wird eine arbeitsmarktliche Massnahme gesamtschweizerisch organisiert, so ist das Beitragsgesuch direkt der Ausgleichsstelle einzureichen.
⁵	Der Bundesrat kann die Ausgleichsstelle ermächtigen, die Entscheidkompetenz über Beitragsgesuche für kollektive Bildungs- und für Beschäftigungsmassnahmen bis zu einem von ihm bestimmten Höchstbetrag den zuständigen Amtsstellen zu übertragen. Er kann zu diesem Zweck Richtlinien für die Qualitätsprüfung bei den Bildungsmassnahmen aufstellen.

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 49 Verfügung - 1 Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen.
¹	Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen.
²	Dem Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Person ein schützenswertes Interesse glaubhaft macht.
³	Die Verfügungen werden mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Sie sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen. Aus einer mangelhaften Eröffnung einer Verfügung darf der betroffenen Person kein Nachteil erwachsen.
⁴	Erlässt ein Versicherungsträger eine Verfügung, welche die Leistungspflicht eines anderen Trägers berührt, so hat er auch ihm die Verfügung zu eröffnen. Dieser kann die gleichen Rechtsmittel ergreifen wie die versicherte Person.
⁵	Der Versicherungsträger kann in seiner Verfügung einer Einsprache oder Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen, auch wenn die Verfügung eine Geldleistung zum Gegenstand hat. Ausgenommen sind Verfügungen über die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen.40

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 52 Einsprache - 1 Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
¹	Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
²	Die Einspracheentscheide sind innert angemessener Frist zu erlassen. Sie werden begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.
³	Das Einspracheverfahren ist kostenlos. Parteientschädigungen werden in der Regel nicht ausgerichtet.
⁴	Der Versicherungsträger kann in seinem Einspracheentscheid einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen, auch wenn der Einspracheentscheid eine Geldleistung zum Gegenstand hat. Ausgenommen sind Einspracheentscheide über die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen.41

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 56 Beschwerderecht - 1 Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden.
¹	Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden.
²	Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt.