2C_1054/2017 - 2018-05-15 - Responsabilità dello Stato

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 1054/2017

Arrêt du 15 mai 2018

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffier : M. Ermotti.

Participants à la procédure
X.________ SA,
représentée par Me Thierry Cagianut, avocat,
recourante,

contre

Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers FINMA,
intimée.

Objet
Montant des dépens,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 8 novembre 2017 (A-3504/2016).

Faits :

A.

A.a. La société X.________ SA est l'actionnaire unique de la société Y.________ SA (ci-après: Y.________), Compagnie d'assurance sur la vie, aujourd'hui en liquidation. Le 5 décembre 2014, l'autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (ci-après: la FINMA) a ordonné le transfert du portefeuille d'assurance de Y.________ SA, ainsi que des actifs de la fortune liée y afférente, à la société Z.________ SA. X.________ SA a vainement contesté ce transfert auprès du Tribunal administratif fédéral, puis devant le Tribunal fédéral (arrêt 2C 872/2015 du 1er août 2016).
Par décision du 12 décembre 2014, la FINMA a retiré à Y.________ SA l'agrément d'exercer l'activité d'une entreprise d'assurance et ouvert une procédure de faillite à l'encontre de celle-ci.

A.b. Le 4 décembre 2015, X.________ SA a déposé devant la FINMA une demande d'indemnisation d'un montant d'environ 75 millions de francs, fondée essentiellement sur les conséquences de la procédure entamée par la FINMA à l'encontre de Y.________ SA (cf. art. 105 al. 2 LTF).

B.
Par décision incidente du 29 avril 2016, la FINMA a suspendu la procédure relative à la demande d'indemnisation précitée, jusqu'à droit connu dans trois procédures parallèles dont l'issue était susceptible d'influencer ladite demande.
Le 1er juin 2016, X.________ SA a interjeté recours auprès du Tribunal administratif fédéral contre la décision de suspension du 29 avril 2016, en demandant, en substance, la reprise de la procédure d'indemnisation.
Par arrêt du 8 novembre 2017, le Tribunal administratif fédéral a admis le recours dans la mesure de sa recevabilité (ch. 1 du dispositif), n'a pas perçu de frais judiciaires (ch. 2 du dispositif), et a condamné la FINMA à verser 1'200 fr. à X.________ SA à titre de dépens (ch. 3 du dispositif).

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler le chiffre 3 du dispositif de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 novembre 2017. Cela fait, elle conclut, principalement, à l'allocation d'un montant de "111'535 fr., plus 3 %" à titre de dépens pour les procédures devant la FINMA et le Tribunal Administratif fédéral et, subsidiairement, au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision sur les dépens dans le sens des considérants.
Le Tribunal administratif fédéral et la FINMA déposent des observations et concluent au rejet du recours. La recourante a répliqué.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui (ATF 140 IV 57 consid. 2 p. 59).

1.1. La voie de recours ouverte sur les questions principales devant le Tribunal fédéral l'est en principe également sur les questions accessoires. Il en va notamment ainsi de celles qui portent sur les frais et les dépens (ATF 134 I 159 consid. 1.1 p. 160; arrêt 2C 730/2017 du 4 avril 2018 consid. 1.1). En l'espèce, l'arrêt attaqué concerne la suspension d'une procédure relative à une demande d'indemnisation fondée sur l'art. 19 de la loi du 22 juin 2007 sur l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (LFINMA; RS 956.1), soit une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Comme aucune exception de l'art. 83 LTF ne trouve application, l'arrêt entrepris aurait pu faire l'objet, au fond, d'un recours en matière de droit public. C'est partant cette voie de droit qui entre en considération également sur la question des dépens.

1.2. Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) ou contre les décisions partielles (art. 91 LTF). En revanche, en vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions incidentes notifiées séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation ne peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). A moins que ces conditions ne sautent aux yeux, il appartient au recourant d'en démontrer la réalisation sous peine d'irrecevabilité (ATF 136 IV 92 consid. 4 p. 95; arrêt 2C 708/2015 du 7 mars 2016 consid. 1.1).
En l'occurrence, en tant qu'il porte uniquement sur la question de la suspension de la procédure d'indemnisation entamée par la recourante devant la FINMA, l'arrêt attaqué ne met pas fin à la procédure et constitue ainsi une décision incidente (137 III 522 consid. 1.2 p. 524; 134 IV 43 consid. 2 p. 44; arrêt 2C 416/2008 du 30 octobre 2008 consid. 1.2, non publié in ATF 134 II 341). Lorsque l'autorité de recours, comme en l'espèce, statue simultanément sur les dépens de la procédure suivie devant elle, ce prononcé accessoire est également une décision incidente, alors même qu'il porte sur des prétentions qui ne seront plus en cause par la suite (ATF 135 III 329 consid. 1.2 p. 331).

1.3. Le Tribunal administratif fédéral a admis le recours de la Société en considérant que la décision incidente de la FINMA du 29 avril 2016 avait été rendue en violation des règles relatives à la récusation (arrêt entrepris, p. 16). Or, les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral (cf. art. 92 al. 1 LTF); elles ne peuvent plus être attaquées ultérieurement (cf. art. 92 al. 2 LTF). Cependant, le présent recours concerne uniquement la question des dépens alloués par le Tribunal administratif fédéral dans son arrêt du 8 novembre 2017. Selon la jurisprudence, dans un tel cas de figure, l'art. 92 LTF ne s'applique pas et la recevabilité du recours se détermine bien plutôt selon l'art. 93 LTF (arrêt 4D 24/2017 du 22 mai 2017 consid. 2.2; cf. aussi mutatis mutandis, s'agissant du prononcé sur les frais et dépens contenu dans une décision incidente sur la compétence, ATF 143 III 416 consid. 1.3 p. 419; 138 III 94 consid. 2 p. 94 ss).

1.4. Le recours n'est donc recevable que si l'une des hypothèses de l'art. 93 LTF est réalisée.

1.4.1. La condition prévue par l'art. 93 al. 1 let. b LTF doit être d'emblée exclue, car on ne voit pas en quoi l'admission du recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale permettant d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.

1.4.2. Reste a examiner l'exigence du préjudice irréparable de l'art. 93 al. 1 let. a LTF. A ce sujet, force est de constater que la recourante ne démontre pas, ni même ne prétend, que cette condition de recevabilité serait remplie en l'espèce, ce qui conduit déjà à l'irrecevabilité de son recours. En outre, selon la jurisprudence, le prononcé accessoire sur les frais et dépens contenu dans une décision incidente n'est pas de nature à causer un préjudice irréparable; la partie qui, sans remettre en cause la question tranchée par la décision incidente, s'estime lésée par la répartition des frais et dépens, conserve la possibilité de contester ce point à l'appui du recours contre la décision finale, conformément à l'art. 93 al. 3 LTF ou, si celle-ci n'est pas remise en cause sur le fond, dès le moment où elle a été rendue (ATF 143 III 416 consid. 1.3 p. 419; cf. ATF 142 II 363 consid. 1.1 p. 365 s.; 135 III 329 consid. 1.2.2 p. 333 s.; arrêt 2D 1/2017 du 9 janvier 2017 consid. 3.2).

2.
Dans ces conditions, le présent recours immédiat contre le prononcé sur les dépens contenu dans la décision incidente rendue par l'instance précédente ne peut qu'être déclaré irrecevable.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 5'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.

Lausanne, le 15 mai 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

Le Greffier : Ermotti

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 956.1 Ordinanza del 16 gennaio 2008 concernente l'entrata in vigore anticipata di disposizioni organizzative della legge del 22 giugno 2007 sulla vigilanza dei mercati finanziari - Legge sulla vigilanza dei mercati finanziari LFINMA Art. 19 Responsabilità - 1 Fatto salvo il capoverso 2, la responsabilità della FINMA, dei suoi organi, del suo personale e delle persone da essa incaricate è disciplinata dalla legge del 14 marzo 195851 sulla responsabilità.52
¹	Fatto salvo il capoverso 2, la responsabilità della FINMA, dei suoi organi, del suo personale e delle persone da essa incaricate è disciplinata dalla legge del 14 marzo 195851 sulla responsabilità.52
²	La FINMA e le persone da essa incaricate sono responsabili soltanto se:
^a	hanno violato importanti doveri d'ufficio; e
^b	i danni non sono riconducibili a violazioni di obblighi da parte di una persona sottoposta a vigilanza.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 91 Decisioni parziali - Il ricorso è ammissibile contro una decisione che:
^a	concerne soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate indipendentemente dalle altre;
^b	pone fine al procedimento soltanto per una parte dei litisconsorti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.