1C_684/2021 - 2022-03-15 - Diritti politici - Eidgenössische Volksabstimmung vom 28. November 2021 betreffend die Änderung vom 19. März 2021 Covid-19-Gesetz

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021, 1C 713/2021, 1C 728/2021, 1C 742/2021

Urteil vom 15. März 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1C 684/2021
Elisabeth Herzog-Burkart,
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Thurgau, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld,

1C 685/2021
Rupert Albin Herzog,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Thurgau, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld,

1C 689/2021
Nino Domenig,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierung des Kantons Graubünden,
Graues Haus, Reichsgasse 35, 7000 Chur,

1C 706/2021
Christoph Ammann und 94 Mitbeteiligte,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Hermann Lei,

gegen

Regierungsrat des Kantons Thurgau, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld,

1C 713/2021
Angela Agostino-Passerini,
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt,
Rathaus, Marktplatz 9, 4051 Basel,

1C 728/2021
Martin Walser,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, Klosterhof 3, 9001 St. Gallen,

1C 742/2021
Marcel Egli,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, 8001 Zürich,

Bundeskanzlei,
Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
Eidgenössische Volksabstimmung vom 28. November 2021 betreffend die Änderung vom 19. März 2021 Covid-19-Gesetz,

Beschwerden gegen die Entscheide vom 9., 11., 12., 16. und 17. November 2021 des Regierungsrats des Kantons Thurgau, der Regierung des Kantons Graubünden, des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt, der Regierung des Kantons St. Gallen und des Regierungsrats des Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Die Bundesversammlung beschloss am 19. März 2021 verschiedene Änderungen am Bundesgesetz vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz; SR 818.102). Die Gesetzesänderung wurde dringlich erklärt und trat am 20. März 2021 in Kraft (vgl. AS 2021 153). Gegen die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes wurde das Referendum ergriffen. Die entsprechende eidgenössische Volksabstimmung wurde auf den 28. November 2021 angesetzt.

B.
Stimmberechtigte aus verschiedenen Kantonen gelangten im Vorfeld der eidgenössischen Volksabstimmung über die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes an die jeweilige Kantonsregierung. Elisabeth Herzog-Burkart, Rupert Albin Herzog und Christoph Ammann gemeinsam mit 97 weiteren Personen erhoben je Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Thurgau. Nino Domenig erhob Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden. Angela Agostino-Passerini erhob Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Martin Walser erhob Beschwerde an die Regierung des Kantons St. Gallen. Marcel Egli erhob Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Zürich.
Die genannten Beschwerdeführer rügten insbesondere eine irreführende und manipulative Wortwahl auf dem Stimmzettel sowie irreführende und unzutreffende Ausführungen in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats. Sie beantragten, die Volksabstimmung über die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes sei abzusetzen bzw. zu verschieben. Eventualiter sei das Ergebnis der Volksabstimmung aufzuheben. Verschiedene Beschwerdeführer beantragten sodann, subeventualiter sei förmlich festzustellen, dass ihre Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV im Vorfeld der Abstimmung verletzt worden sei. Mit Entscheiden vom 9. November 2021, 11. November 2021, 12. November 2021, 16. November 2021 und 17. November 2021 traten die angerufenen kantonalen Regierungen auf die erwähnten Beschwerden nicht ein.

C.
Im Anschluss an die erwähnten Entscheide der jeweiligen Kantonsregierung haben folgende Personen Beschwerde an das Bundesgericht erhoben: Elisabeth Herzog-Burkart am 15. November 2021 (Verfahren 1C 684/2021), Rupert Albin Herzog am 15. November 2021 (Verfahren 1C 685/2021), Nino Domenig am 16. November 2021 (Verfahren 1C 689/2021), Christoph Ammann gemeinsam mit 94 weiteren Personen am 20. November 2021 (Verfahren 1C 706/2021), Angela Agostino-Passerini am 22. November 2021 (Verfahren 1C 713/2021), Martin Walser am 24. November 2021 (Verfahren 1C 728/2021) und Marcel Egli am 26. November 2021 (Verfahren 1C 742/2021). Die Beschwerdeführer wiederholen im Wesentlichen die in ihren Beschwerden an die Kantonsregierungen gestellten Anträge.
Mit Verfügungen vom 23. November 2021 (in den Verfahren 1C 684/2021 und 1C 685/2021) und vom 25. November 2021 (im Verfahren 1C 689/2021) hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts die Gesuche der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung der Beschwerden bzw. um eine vorsorgliche Verschiebung der Volksabstimmung über die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes abgewiesen. Die Volksabstimmung fand am 28. November 2021 statt. Gemäss provisorischem amtlichem Ergebnis wurde die Vorlage bei einer Stimmbeteiligung von 65.72 % mit 2'222'373 Ja-Stimmen (62.01 %) zu 1'361'284 Nein-Stimmen (37.99 %) angenommen.

D.
Die beteiligten kantonalen Regierungen haben auf Stellungnahmen verzichtet. Die Bundeskanzlei beantragt, die Beschwerde 1C 713/2021 sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne. Auf die Beschwerden 1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021, 1C 728/2021 und 1C 742/2021 sei nicht einzutreten, eventualiter seien diese abzuweisen. Die Beschwerdeführer in den Verfahren 1C 706/2021, 1C 713/2022, 1C 728/2021 und 1C 742/2021 haben zwischen dem 2. Januar 2022 und dem 14. Februar 2022 eine weitere Stellungnahme eingereicht und an ihren Rechtsbegehren festgehalten.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerden betreffen die gleiche Volksabstimmung und werfen inhaltlich weitgehend die gleichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich, die Verfahren 1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021, 1C 713/2021, 1C 728/2021 und 1C 742/2021 zu vereinigen.

2.
Mit den angefochtenen Entscheiden vom 9. November 2021, 11. November 2021, 12. November 2021, 16. November 2021 und 17. November 2021 sind die kantonalen Regierungen auf die Abstimmungsbeschwerden der Beschwerdeführer im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung nicht eingetreten. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in Stimmrechtssachen an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c sowie Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Für die von der Beschwerdeführerin im Verfahren 1C 713/2021 ergänzend angerufene subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt demnach kein Raum (vgl. Art. 113 BGG).
Die Beschwerdeführer haben in den kantonalen Verfahren Unregelmässigkeiten mit kantonsübergreifenden Auswirkungen beanstandet, weswegen die kantonalen Regierungen formelle Nichteintretensentscheide zu fällen hatten. Soweit die Sachurteilsvoraussetzungen in den vorinstanzlichen Verfahren im Übrigen erfüllt waren, können die Beschwerdeführer dem Bundesgericht insoweit auch Fragen unterbreiten, welche die kantonalen Regierungen mangels Zuständigkeit nicht behandeln konnten, sofern sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 und 1.3; Urteil 1C 308/2021 vom 24. August 2021 E. 2.3; je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG).

3.
Der Beschwerdeführer im Verfahren 1C 728/2021 rügt vor Bundesgericht nur noch, die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes hätte nicht zur Abstimmung gelangen dürfen, weil gewisse Bestimmungen des Gesetzes verfassungswidrig seien. Damit verlangt er in der Sache eine abstrakte Normenkontrolle der besagten Gesetzesänderung. Bundesgesetze unterliegen jedoch nicht der abstrakten Normenkontrolle (Art. 82 BGG i.V.m. Art. 190 BV), weshalb auf die Beschwerde 1C 728/2021 nicht einzutreten ist.

4.
Die Beschwerdeführer in den Verfahren 1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021, 1C 713/2021 und 1C 742/2021 rügen eine Verletzung der Garantie ihrer politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 2 BV. Im Zentrum der Beanstandungen stehen bestimmte Aussagen in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats und die auf dem Stimmzettel und in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats abgedruckte Formulierung der Abstimmungsfrage.

4.1. Der Bund stellt den Kantonen die Abstimmungsvorlagen und Stimmzettel zur Verfügung (Art. 11 Abs. 1 BPR). Der Abstimmungsvorlage wird eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates beigegeben, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BPR). Die Abstimmungsvorlage muss den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten (Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR).

4.2. Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sieht dies vor. Nicht direkt anfechtbar sind insbesondere die bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen (BGE 145 I 207 E. 1.5 mit Hinweis; Urteil 1C 308/2021 vom 24. August 2021 E. 4.2). Eine gesetzliche Ausnahme im Sinne der genannten Verfassungsbestimmung ist nicht erkennbar. Zwar macht die Beschwerdeführerin im Verfahren 1C 713/2021 geltend, die Schweiz müsse gegen falsche bzw. irreführende Informationen in den bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen gestützt auf Art. 13 EMRK eine wirksame Beschwerde ermöglichen, weil die in Art. 10 EMRK geschützte Freiheit der Meinungsäusserung beeinträchtigt werde. Die Beschwerdeführerin begründet indessen nicht substanziiert und es ist nicht ersichtlich, inwiefern Art. 10 EMRK einen Anspruch auf korrekte behördliche Information im Vorfeld einer Volksabstimmung vermitteln würde. Der Ausschluss der Anfechtbarkeit der bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen gemäss Art. 189 Abs. 4 BV steht zu Art. 13 EMRK i.V.m. Art. 10 EMRK nicht im Widerspruch. Ebenfalls nicht zu folgen ist der Beschwerdeführerin im Verfahren 1C 713/2021, soweit sie geltend macht,
auf die Rügen gegen die Abstimmungserläuterungen des Bundesrats sei deshalb einzutreten, weil die vom Bundesrat verantworteten Unregelmässigkeiten besonders gravierend gewesen seien und die Informationsbeschaffung für die Stimmberechtigten aufgrund der sich ständig ändernden Informationslage besonders schwierig gewesen sei.

4.3. Die Abstimmungsvorlage, die Abstimmungsfrage und die Erläuterungen des Bundesrats werden den Stimmbürgern im sogenannten Abstimmungsbüchlein zusammen vorgestellt, bilden insoweit eine Einheit und stellen als Präsentation gesamthaft einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV dar. Die Formulierung der Abstimmungsfrage fällt in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrats (Urteil 1C 81/2016 und 1C 83/2016 vom 17. März 2016 E. 3.1).
Wie in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR vorgesehen, bildete die vorliegend umstrittene Abstimmungsfrage Bestandteil der den Stimmbürgern mit den Erläuterungen des Bundesrats präsentierten Abstimmungsvorlage, wobei die auf den Stimmzetteln abgedruckte Abstimmungsfrage exakt der im Abstimmungsbüchlein publizierten Abstimmungsfrage entsprach. Gemäss langjähriger Praxis des Bundesrats bei (fakultativen) Gesetzesreferenden beschränkte sich die Abstimmungsfrage auf die Frage, ob die Stimmberechtigten den mit dem Originaltitel bezeichneten Beschluss der Bundesversammlung annehmen wollen. Damit bezieht sich die von den Beschwerdeführern erhobene Kritik an der Abstimmungsfrage ebenfalls auf einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV, der nicht beim Bundesgericht anfechtbar ist.

5.
Die Beschwerdeführer in den Verfahren 1C 706/2021 und 1C 713/2021 machen überdies geltend, die allgemeine Informationslage habe keine Art. 34 Abs. 2 BV genügende Meinungsbildung ermöglicht.
In diesem Zusammenhang kritisieren die Beschwerdeführer im Verfahren 1C 706/2021 die mediale Berichterstattung im Vorfeld der Volksabstimmung und das Verhalten der politischen Akteure und Behörden. Allerdings erschöpfen sich ihre Rügen in einer allgemeinen Medien- und Behördenkritik, ohne dass sie konkrete Unregelmässigkeiten benennen würden. Mit ihren Ausführungen erfüllen sie die qualifizierte Rügepflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG nicht, weshalb auf sie schon aus diesem Grund nicht einzugehen ist.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ohnehin lediglich im Ausnahmefall eines nachträglichen, wiedererwägungsweisen Rechtsschutzes auch die Informationslage im Vorfeld einer Volksabstimmung in allgemeiner Weise zum Gegenstand des Verfahrens gemacht werden. Im Rahmen von Abstimmungsbeschwerden nach Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR wie den vorliegenden trifft dies hingegen nicht zu (BGE 147 I 194 E. 4.1; Urteil 1C 308/2021 vom 24. August 2021 E. 5.2). Soweit die Beschwerdeführer eine mangelhafte Informationslage im Vorfeld der Volksabstimmung rügen, ist auf die Beschwerden daher ebenfalls nicht einzutreten.

6.
Die übrigen Vorbringen der Beschwerdeführer sind - mit Ausnahme der in E. 7 hiernach behandelten Rüge im Verfahren 1C 713/2021 - entweder nicht genügend substanziiert (vgl. E. 2 hiervor) oder sie gehen über den Streitgegenstand hinaus und es ist nicht ersichtlich, wie sie im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR zulässig sein sollten. Damit ist auf die Beschwerden 1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021 und 1C 742/2021 ebenfalls nicht einzutreten.

7.
Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1C 713/2021 kritisiert das von der Bundeskanzlei im Vorfeld der Abstimmung über die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes auf der Homepage des Bundes veröffentlichte Abstimmungsvideo (https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/abstimmungen/20211128.html; besucht am 10. März 2022). Sie macht geltend, das Video habe falsche und irreführende Informationen enthalten, die freie Willensbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigt und damit Art. 34 Abs. 2 BV verletzt.

7.1. Bezüglich der Anfechtbarkeit von Abstimmungsvideos, welche von der Bundeskanzlei - allenfalls in Zusammenarbeit mit den Departementen - als Ergänzung der bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen veröffentlicht werden, ist mit Blick auf Art. 189 Abs. 4 BV zu differenzieren (ausführlich zum Ganzen BGE 145 I 1 E. 5.1). Soweit die Beschwerdeführer ganz bestimmte Passagen eines Videos wegen des Textes kritisieren, der den vom Bundesrat verabschiedeten Abstimmungserläuterungen entspricht, liefe eine Überprüfung durch das Bundesgericht auf eine unzulässige Überprüfung der Abstimmungserläuterungen selbst hinaus. Das gilt jedenfalls, wenn nicht ersichtlich ist, inwiefern den gerügten Passagen im Video - z.B. wegen Weglassungen oder visuellen Ergänzungen - eine nicht mit den schriftlichen Abstimmungserläuterungen übereinstimmende Bedeutung zukommt. Zulässig sind hingegen ein Abstimmungsvideo betreffende Rügen, soweit nicht bloss der den Abstimmungserläuterungen entnommene Inhalt des Videos kritisiert wird. Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen kann somit in diesem Umfang geltend gemacht werden, ein von der Bundeskanzlei - allenfalls in Zusammenarbeit mit einem Departement - im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung zur
Information der Stimmberechtigten veröffentlichtes Abstimmungsvideo verletze den Anspruch der Stimmberechtigten auf eine freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe gemäss Art. 34 Abs. 2 BV.

7.2. Die Bundeskanzlei widerspricht der Aussage der Beschwerdeführerin nicht, wonach das umstrittene Abstimmungsvideo von ihr in Zusammenarbeit mit einem Departement herausgegeben worden sei. Sie stimmt der Beschwerdeführerin insofern ausdrücklich zu, als sie ausführt, das Abstimmungsvideo bilde grundsätzlich ein zulässiges Anfechtungsobjekt.
Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde 1C 713/2021 nach dem Ausgeführten insoweit einzutreten, als die Beschwerdeführerin rügt, das Abstimmungsvideo der Bundeskanzlei habe die freie Willensbildung der Stimmberechtigten und damit Art. 34 Abs. 2 BV verletzt und soweit die Kritik am Abstimmungsvideo nicht bloss den Inhalt des Videos betrifft, welcher den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats entnommen wurde.

7.3. Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 145 I 1 E. 4.1; 143 I 78 E. 4.3; 140 I 338 E. 5 mit Hinweisen). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl. auch die für den Bundesrat explizit festgehaltenen Informationsgrundsätze gemäss Art. 10a BPR).
Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführer müssen in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2; 141 I 221 E. 3.3; 138 I 61 E. 4.7.2; 135 I 292 E. 4.4).

7.4. Die Beschwerdeführerin kritisiert eine Passage im Abstimmungsvideo, in welcher die Aussage gemacht wird, in der ersten Referendumsabstimmung über das Covid-19-Gesetz vom Juni 2021 hätten 60 % der Stimmbevölkerung ja zum Gesetz gesagt. Diese Aussage sei falsch bzw. berücksichtige nicht, dass bei einer Stimmbeteiligung von 59,66 % effektiv nur 35,9 % der Stimmbevölkerung ja zum Gesetz gesagt haben. Im Abstimmungsbüchlein sei diesbezüglich eine andere, korrekte Formulierung verwendet worden. Die erwähnte Aussage zur Annahme des Gesetzes in der ersten Abstimmung erwecke ausserdem den (falschen) Anschein, dass es bei der Abstimmung vom 28. November 2021 wieder mehr oder weniger um das Gleiche ginge, und suggeriere, eine Mehrheit würde auch die am 19. März 2021 beschlossenen Änderungen befürworten. Zudem kritisiert die Beschwerdeführerin die im Abstimmungsvideo eingeblendete Illustration zur Zustimmung zum Covid-19-Gesetz in der ersten Abstimmung, nämlich den in grosser Schrift gehaltenen Schriftzug "JA/OUI/SI".
In den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats war festgehalten, die Stimmbevölkerung habe das Covid-19-Gesetz am 13. Juni 2021 mit 60 Prozent angenommen (S. 8), bzw. die Stimmberechtigten hätten das Gesetz in der Abstimmung vom 13. Juni 2021 mit 60 Prozent angenommen (S. 30). Der Wortlaut der Aussagen im Abstimmungsvideo und in den Abstimmungserläuterungen ist zwar nicht identisch, aber doch ziemlich ähnlich. Tatsächlich ist die kritisierte Aussage im Abstimmungsvideo insoweit nicht ganz präzise, als nicht ausdrücklich erwähnt wird, dass sich die Grösse der Zustimmung von 60 % auf die an der Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten und nicht auf die Gesamtheit der Stimmbevölkerung bezieht. Es ist indessen davon auszugehen, dass die umstrittene Aussage im Abstimmungsvideo von der Mehrheit der Stimmberechtigten, welche das Abstimmungsvideo betrachtet haben, richtig verstanden worden ist. Auch ist nicht zu sehen, inwiefern der an besagter Stelle eingeblendete Schriftzug "JA/OUI/SI" die freie Willensbildung der Stimmberechtigten im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV beeinträchtigt haben sollte. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, es werde im Abstimmungsvideo suggeriert, dass es bei der Abstimmung vom 28. November 2021 mehr oder
weniger um das Gleiche gehe wie bei der Abstimmung vom 13. Juni 2021, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Die am 19. März 2021 beschlossenen Änderungen und damit der Gegenstand der Abstimmung vom 28. November 2021 werden im Abstimmungsvideo relativ ausführlich dargestellt.

7.5. Die Beschwerdeführerin kritisiert ausserdem die Aussage im Abstimmungsvideo, wonach im Fall einer Ablehnung der Gesetzesänderung das Covid-Zertifikat nicht mehr benutzt werden könne. Richtig sei, dass bereits ausgestellte Zertifikate als Papierzertifikat weiterhin lesbar seien und weiterhin als Nachweis der Impfung oder Genesung genutzt werden könnten, sofern ein anderer Staat dies akzeptiere. Sodann kritisiert die Beschwerdeführerin die im Abstimmungsvideo eingeblendete Illustration zum Wegfall der Grundlage für das Covid-Zertifikat im Falle einer Ablehnung der Vorlage. Sie stört sich konkret an zwei im Video eingeblendeten grossen Fragezeichen, welche fälschlicherweise suggerieren würden, dass bei einer Ablehnung der Vorlage keine alternativen Lösungen bereitstehen würden.
Der Bundesrat hat in den Abstimmungserläuterungen festgehalten, eine Ablehnung der Vorlage hätte unter anderem zur Folge, dass keine Covid-Zertifikate mehr ausgestellt werden könnten, auch nicht für Auslandsreisen und -aufenthalte (S. 33). Die entsprechende Aussage im Abstimmungsvideo mag etwas verkürzt sein, entspricht aber im Wesentlichen der Aussage in den Abstimmungserläuterungen. Dass im Abstimmungsvideo nicht ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass bereits ausgestellte Zertifikate als Papierzertifikat von anderen Staaten möglicherweise weiter akzeptiert werden könnten, ist mit Blick auf Art. 34 Abs. 2 BV nicht zu beanstanden. Auch ist nicht zu sehen, inwiefern die an besagter Stelle eingeblendeten grossen Fragezeichen die freie Willensbildung der Stimmberechtigten im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV beeinträchtigt haben sollten.

7.6. Schliesslich kritisiert die Beschwerdeführerin, den Argumenten des Referendumskomitees sei im Abstimmungsvideo lediglich 40 Sekunden eingeräumt worden. Dies sei bei einer Videolänge von insgesamt 3 Minuten und 28 Sekunden zu wenig. Die Bundeskanzlei führt dazu aus, die zeitliche Einteilung des Videos entspreche der seitenmässigen Aufteilung der Erläuterungen des Bundesrats, womit sich die Frage stelle, ob sie einer Überprüfung durch das Bundesgericht überhaupt zugänglich sei. Der Vorwurf sei aber ohnehin unbegründet, da die Argumente des Bundesrats und der Bundesversammlung ungefähr die gleiche Zeit einnähmen und die weiteren Ausführungen nicht dem argumentativen Teil zuzuordnen seien.
Soweit die Kritik der Beschwerdeführerin an der im Abstimmungsvideo den Argumenten des Referendumskomitees eingeräumten Dauer der bundesgerichtlichen Überprüfung überhaupt zugänglich ist (vgl. E. 7.1 hiervor), dringt sie mit ihrer Rüge nicht durch. Den Argumenten des Referendumskomitees wurde im Abstimmungsvideo ausreichend Platz eingeräumt, zumal gestützt auf Art. 34 Abs. 2 BV kein Anspruch darauf besteht, dass dem Referendumskomitee im Abstimmungsvideo umfangmässig derselbe Raum zur Verfügung gestellt wird wie den Standpunkten und Argumenten des Bundesrats und der Bundesversammlung (vgl. Urteil 1C 445/2016 vom 18. Mai 2017 E. 4.4 mit Hinweisen).

7.7. Nach dem Ausgeführten dringt die Beschwerdeführerin mit der Rüge, das Abstimmungsvideo habe die freie Willensbildung der Stimmberechtigten beeinträchtigt und damit Art. 34 Abs. 2 BV verletzt, nicht durch. Aber selbst wenn man einzelne Passagen des Abstimmungsvideos mit Blick auf Art. 34 Abs. 2 BV als problematisch einstufen würde, führte dies nicht zu einer Gutheissung der Beschwerde, da die gerügten Unregelmässigkeiten jedenfalls nicht als erheblich eingestuft werden könnten und eine Beeinflussung des klaren Abstimmungsergebnisses ausgeschlossen erschiene (vgl. E. 7.3 hiervor). Die Beschwerde 1C 713/2021 ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer pro Verfahren zu gleichen Teilen - die Beschwerdeführer im Verfahren 1C 706/2021 gemeinsam in solidarischer Verbundenheit - kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021, 1C 713/2021, 1C 728/2021 und 1C 742/2021 werden vereinigt.

2.
Auf die Beschwerden 1C 684/2021, 1C 685/2021, 1C 689/2021, 1C 706/2021, 1C 728/2021 und 1C 742/2021 wird nicht eingetreten.

3.
Die Beschwerde 1C 713/2021 wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

4.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'500.- werden den Beschwerdeführern pro Verfahren zu gleichen Teilen auferlegt.

5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bundeskanzlei, dem Regierungsrat des Kantons Thurgau, der Regierung des Kantons Graubünden, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, der Regierung des Kantons St. Gallen und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 15. März 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti.
¹	I diritti politici sono garantiti.
²	La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto.

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 77 Ricorsi - 1 Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
¹	Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
^a	violazione del diritto di voto a tenore degli articoli 2-4, 5 capoversi 3-6, 62 e 63 (ricorso sul diritto di voto);
^b	irregolarità riguardanti le votazioni (ricorso sulla votazione);
^c	irregolarità nella preparazione e esecuzione delle elezioni al Consiglio nazionale (ricorso sull'elezione).
²	Il ricorso dev'essere presentato, mediante invio raccomandato, entro tre giorni dalla scoperta del motivo di impugnazione, ma al più tardi il terzo giorno dopo la pubblicazione dei risultati nel Foglio ufficiale del Cantone.162

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 80 Ricorso al Tribunale federale - 1 Le decisioni su ricorso pronunciate dal governo cantonale (art. 77) possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005168 sul Tribunale federale.
¹	Le decisioni su ricorso pronunciate dal governo cantonale (art. 77) possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005168 sul Tribunale federale.
²	Possono essere inoltre impugnate con ricorso al Tribunale federale le decisioni della Cancelleria federale inerenti al rifiuto dell'iscrizione nel registro dei partiti o alla non riuscita di un'iniziativa popolare o di un referendum. Il ricorso è inammissibile contro le note pubblicate nel Foglio federale indicanti che una domanda di referendum o un'iniziativa popolare non ha manifestamente raccolto il numero prescritto di firme valide (art. 66 cpv. 1 e 72 cpv. 1).169
³	I membri del comitato d'iniziativa possono impugnare con ricorso al Tribunale federale anche le decisioni della Cancelleria federale inerenti alla validità formale della lista delle firme (art. 69 cpv. 1) e al titolo dell'iniziativa (art. 69 cpv. 2).

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 11 - 1 La Confederazione mette a disposizione dei Cantoni i testi in votazione e le schede.
¹	La Confederazione mette a disposizione dei Cantoni i testi in votazione e le schede.
²	Ai testi è allegata una breve e oggettiva spiegazione del Consiglio federale, che tenga anche conto delle opinioni di importanti minoranze. Essa deve riprodurre letteralmente le domande figuranti sulla scheda. Nel caso di iniziative popolari e referendum, i comitati promotori trasmettono le proprie argomentazioni al Consiglio federale; questi le riprende nella spiegazione. Il Consiglio federale può rifiutare o modificare dichiarazioni lesive dell'onore, manifestamente contrarie alla verità oppure troppo lunghe. Nella spiegazione sono ammessi rimandi a fonti elettroniche soltanto se gli autori degli stessi dichiarano per scritto che tali fonti non hanno contenuto illecito e non contengono collegamenti a pubblicazioni elettroniche di contenuto illecito.23
³	Gli aventi diritto di voto ricevono il materiale necessario per votare validamente, secondo la normativa cantonale (scheda, legittimazione, busta, contrassegno di controllo e simili), al minimo tre e al massimo 4 settimane prima del giorno della votazione. I testi in votazione e le spiegazioni possono essere distribuiti anche prima.24 La Cancelleria federale li pubblica in forma elettronica almeno sei settimane prima del giorno della votazione.25 26
⁴	I Cantoni possono, per legge, autorizzare i Comuni ad inviare un unico esemplare (testi e spiegazione) per economia domestica, a meno che un membro di quest'ultima avente diritto di voto esiga l'invio personale.27

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
¹	Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	del diritto intercantonale;
^d	dei diritti costituzionali cantonali;
^e	dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico;
^f	delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici.
^1bis	... 134
²	Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni.
³	La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale.
⁴	Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 10 Libertà di espressione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
¹	Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
²	L'esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni confidenziali o per garantire l'autorità e la imparzialità del potere giudiziario.

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 10^a Informazione degli aventi diritto di voto - 1 Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a votazione federale.
¹	Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a votazione federale.
²	In tal ambito rispetta i principi della completezza, dell'oggettività, della trasparenza e della proporzionalità.
³	Espone le posizioni principali sostenute durante il processo decisionale parlamentare.
⁴	Non sostiene una raccomandazione di voto che diverga dalla posizione dell'Assemblea federale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.