1A.53/2006 - 2007-01-15 - Raumplanung und öffentliches Baurecht - variante di poco conto del piano particolareggiato del nucleo e del nuovo centro civico comunale del comune di Novazzano

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.53/2006
1P.153/2006 /biz

Sentenza del 15 gennaio 2007
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.A.________,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Francesco Adami,

contro

Comunione ereditaria composta da B.B.________, C.B.________, D.B.________,
opponenti, patrocinati dall'avv. Stefano Camponovo,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano,
Comune di Novazzano, 6883 Novazzano.

Oggetto
variante di poco conto del piano particolareggiato
del nucleo e del nuovo centro civico del Comune di Novazzano,

ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 7 febbraio 2006 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.A.________ è proprietaria del fondo part. n. 141 di Novazzano, di complessivi 3'058 m2, confinante con la strada cantonale. Sulla particella sorgono un edificio abitativo abbandonato di due piani, un fabbricato adibito a deposito, collegato all'abitazione tramite un portico, e una vecchia costruzione agricola. A nord di questo fondo, separato da una stradina sterrata (part. n. 483), è ubicato il fondo part. n. 590 di cui sono proprietari comuni B.B.________, C.B.________ e D.B.________.
La proprietà A.________ è parzialmente inclusa nel piano particolareggiato del nucleo e del nuovo centro civico (PP-NCN) adottato dal Consiglio comunale di Novazzano il 16 marzo 1992 e approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 19 ottobre 1993. In particolare, il piano particolareggiato inserisce il settore ovest del fondo, a confine con la strada cantonale, costituito dall'abitazione, dal deposito e dalla superficie inedificata attigua a questi edifici, alla zona del nucleo tradizionale. Esso consente il riattamento, la sopraelevazione e la sostituzione dell'edificio abitativo e il riattamento limitato di quello adibito a deposito, mentre non prevede una disciplina specifica per l'area inedificata. La parte rimanente della particella resta per contro attribuita alla zona agricola secondo il piano regolatore comunale del 1982.
B.
Nel settembre del 2003 il Comune ha elaborato una variante del piano particolareggiato secondo la procedura abbreviata per le modifiche di poco conto, che a livello comunale prevede la competenza del solo Municipio. La variante era volta a permettere un'edificazione più razionale del fondo part. n. 141, consentendo in particolare la realizzazione di un posteggio privato sotterraneo e dei relativi accessi. Le modifiche comportavano l'allargamento del perimetro del piano particolareggiato, estendendo la zona del nucleo tradizionale a un'ulteriore fascia di terreno verso nord, fino all'altezza della costruzione agricola esistente sul fondo. L'area inedificata attigua all'abitazione e al deposito veniva qualificata quale corte e la linea di arretramento veniva spostata in corrispondenza con il nuovo perimetro. Veniva altresì attribuita la funzione di strada di servizio al tratto iniziale della stradina sterrata e la destinazione di posteggio privato sotterraneo sia all'area inedificata adibita a corte sia alla nuova fascia di terreno inclusa nella zona del nucleo. Con decisione del 23 dicembre 2003 il Dipartimento cantonale del territorio ha approvato la variante. Adito dai proprietari del fondo vicino, il Consiglio di Stato ne ha
respinto il ricorso confermando l'approvazione dipartimentale con risoluzione del 17 agosto 2004.
C.
Con sentenza del 7 febbraio 2006 il Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), dopo l'esperimento di un sopralluogo, ha accolto un ricorso della comunione ereditaria B.________ e ha annullato sia la risoluzione governativa sia quella dipartimentale. La Corte cantonale ha in particolare ritenuto che le modifiche del piano particolareggiato non erano di poco conto e non potevano di conseguenza essere adottate seguendo la procedura abbreviata. Né erano date le premesse per riesaminare ed adattare il piano.
D.
A.A.________ impugna con un ricorso di diritto pubblico e un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo con il primo rimedio di annullarla e con il secondo di riformarla nel senso di respingere il ricorso presentato dai vicini dinanzi al TPT e di porre a loro carico le spese processuali della sede giudiziaria cantonale. La ricorrente fa valere con il ricorso di diritto pubblico la violazione del divieto dell'arbitrio, della garanzia della proprietà e dell'autonomia comunale. Con il ricorso di diritto amministrativo sostiene che le modifiche adottate con la variante di poco conto avrebbero anche potuto beneficiare di un'autorizzazione eccezionale giusta gli art. 24 segg. LPT.
E.
Il TPT si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato e il Municipio di Novazzano chiedono di accogliere i ricorsi, mentre i proprietari vicini chiedono di respingerli.

Diritto:
1.
1.1 Il 1° gennaio 2007 è entrata in vigore le legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF, RS 173.110; cfr. RU 2006 1069), che abroga la legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG). Nelle disposizioni transitorie, l'art. 132 cpv. 1 LTF prevede che la novella legislativa si applica ai procedimenti promossi dinanzi a questo Tribunale dopo la sua entrata in vigore e, con particolare riferimento ai procedimenti su ricorso, soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo questa data: alla fattispecie rimane pertanto applicabile l'OG.
1.2 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 132 I 140 consid. 1.1 e rinvii).
1.3 La ricorrente impugna una decisione cantonale di ultima istanza emanata su ricorso e relativa a un piano regolatore comunale, precisamente a un piano particolareggiato che lo integra. Secondo l'art. 34 cpv. 3 LPT, trattandosi di una contestazione riguardante un piano di utilizzazione (art. 14 LPT), la decisione cantonale è di principio impugnabile con il ricorso di diritto pubblico. In effetti, essa non concerne indennità per restrizioni della proprietà né riguarda la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile o autorizzazioni ai sensi degli art. 24 -24d LPT (cfr. art. 34 cpv. 1 LPT). Contrariamente all'opinione della ricorrente, un'eventuale trasformazione fondata sulla base degli art. 24c LPT e 42 OPT non è infatti oggetto del litigio ed esula quindi dalla presente procedura, di natura pianificatoria. La decisione impugnata nemmeno è in un rapporto di stretta connessione con questioni relative all'applicazione del diritto federale per le quali è data la via del ricorso di diritto amministrativo.
Ne consegue che in concreto è ammissibile solo il ricorso di diritto pubblico.
1.4 In quanto proprietaria del fondo part. n. 141 di Novazzano, A.A.________ è senz'altro legittimata secondo l'art. 88 OG a impugnare la sentenza del TPT che concerne direttamente il regime pianificatorio della sua particella (DTF 129 I 337 consid. 1.3).
1.5 Ritenuto che gli atti di causa (comprensivi delle fotografie scattate in occasione del sopralluogo esperito dalla Corte cantonale) sono sufficienti per potersi pronunciare sul gravame, un ulteriore sopralluogo, chiesto dalla ricorrente anche in questa sede, non appare necessario e non viene quindi esperito (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a).
2.
2.1 La ricorrente lamenta l'applicazione arbitraria dell'art. 14 del regolamento della legge cantonale di applicazione della LPT, del 29 gennaio 1991 (RLALPT), che definisce le modifiche di poco conto. Sostiene che la variante litigiosa sebbene intervenga, cambiandole, su tutte le rappresentazioni grafiche componenti il piano particolareggiato, avrebbe nel complesso un'incidenza territoriale limitata, in particolare poiché toccherebbe una superficie ridotta e riguarderebbe solo pochi proprietari. Rimprovera inoltre alla Corte cantonale di avere interpretato la norma in modo eccessivamente restrittivo, contraddicendo in particolare una sua precedente decisione in questa materia. La ricorrente adduce poi che anche un'estensione della zona edificabile e un cambiamento della funzione delle superfici toccate riguarderebbero di per sé l'uso ammissibile del suolo ai sensi dell'art. 14 RLALPT e, per quanto non importanti, potrebbero essere di principio assoggettati alla procedura abbreviata: a maggior ragione ove si consideri che le modifiche di poco conto elencate dalla disposizione cantonale avrebbero unicamente carattere esemplificativo.
2.2
2.2.1 Nel Cantone Ticino, secondo l'art. 34 cpv. 1 LALPT, il piano regolatore e le sue varianti (art. 41 cpv. 2 LALPT) sono adottati dall'Assemblea o dal Consiglio comunale; il Consiglio di Stato è l'autorità di ricorso e di approvazione del piano (art. 37 cpv. 1 LALPT) e le sue decisioni sono ora impugnabili dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT nel tenore in vigore a partire dal 14 luglio 2006), mentre in precedenza lo erano dinanzi al TPT. L'art. 41 cpv. 3 LALPT assegna nondimeno al Consiglio di Stato il compito di fissare la procedura "per modifiche di poco conto". Queste regole si applicano anche ai piani particolareggiati (art. 55 cpv. 1 LALPT).
Con l'art. 14 RLALPT il Governo ha stabilito quali modificazioni possono essere considerate di poco conto, facendo rientrare in tale nozione le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 m2 e che segnatamente mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità). A livello procedurale ha in sostanza eliminato la competenza del legislativo comunale, prevedendo all'art. 15 RLALPT ch'esse fossero adottate dal Municipio e approvate dal Dipartimento del territorio, con facoltà di ricorso al Consiglio di Stato prima e alla Corte cantonale poi.
2.2.2 Le modifiche in discussione interessano direttamente due soli fondi per una superficie complessiva inferiore ai 2000 m2 e toccano un numero limitato di persone. Nondimeno esse estendono il perimetro del piano particolareggiato con l'ampliamento della zona del nucleo tradizionale intaccando circa 80 m2 di zona agricola prevista dal piano regolatore. Prevedono inoltre, su questa superficie supplementare e su quella occupata dalla corte, un posteggio privato sotterraneo che secondo la domanda di costruzione presentata l'8 gennaio 2003 dalla ricorrente può ospitare fino a quindici autovetture. L'accesso al parcheggio sarebbe garantito dalla strada sterrata part. n. 483, indicata quale percorso pedonale dal piano regolatore, che verrebbe modificata in strada di servizio contestualmente con lo spostamento di una linea d'arretramento al fine di permettere la realizzazione della rampa d'ingresso. Queste circostanze sono state accertate dalla Corte cantonale in modo conforme agli atti. Essa, contrariamente al parere della ricorrente, non è in particolare incorsa nell'arbitrio considerando come non decisiva la circostanza che il tratto stradale iniziale sarebbe di fatto già carrozzabile: determinante è infatti la destinazione di
tracciato pedonale stabilita dal piano regolatore (cfr. art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT; sentenza 1P.51/2004 del 28 febbraio 2005, consid. 4, parzialmente pubblicata in: RtiD II-2005, n. 21, pag. 121 segg.). Valutate globalmente, le modifiche in discussione incidono in misura apprezzabile sulla pianificazione locale tanto da non fare apparire manifestamente insostenibile esigere che le stesse siano, dandosene il caso, adottate secondo la procedura ordinaria. In effetti, nonostante riguardino una superficie di per sé ridotta, tali modifiche comportano l'allargamento del perimetro del piano particolareggiato, estendendo la zona del nucleo tradizionale e interessando quindi direttamente il limite tra la zona edificabile e quella agricola. Esse toccano inoltre direttamente l'assetto viario e permettono di realizzare un posteggio sotterraneo, ampliando la portata del piano particolareggiato e assumendo complessivamente una rilevanza che nel contesto di un nucleo tradizionale non appare equiparabile al caso di una modifica minima di parametri edilizi. Ricordato che l'arbitrio non è già ravvisabile nella possibilità che anche un'altra soluzione sembri eventualmente sostenibile, occorrendo invece che la decisione impugnata risulti
manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità, è quindi senza disattendere questo divieto che la Corte cantonale ha negato in concreto ai provvedimenti pianificatori litigiosi la qualifica di modifiche di poco conto ai sensi dell'art. 14 RLALPT (cfr., sulla nozione di arbitrio, DTF 131 I 217 consid. 2.1, 129 I 173 consid. 3.1 e rinvii).
2.2.3 Accennando alla sentenza emanata il 17 ottobre 1996 dal TPT (parzialmente pubblicata in: RDAT II-1997, n. 25, pag. 75 segg.), che aveva in quel caso ammesso una modifica di poco conto, la ricorrente non fa esplicitamente valere una pretesa disparità di trattamento, spiegando, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, in che misura la Corte cantonale avrebbe trattato in modo diverso situazioni simili senza fondarsi su motivi oggettivi (cfr., su questo principio, DTF 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 113 consid. 5.1). Comunque, la modificazione oggetto della decisione citata dalla ricorrente concerneva la parziale attribuzione di un fondo a una diversa categoria d'intervento all'interno di un piano di protezione del centro storico. Essa non modificava per contro né l'estensione di tale piano, né il limite tra la zona edificabile e quella inedificabile, né le caratteristiche viarie del comparto: la fattispecie differiva quindi da quella in esame.
2.3 Nelle esposte circostanze, la decisione impugnata non viola nemmeno la garanzia della proprietà. In effetti, poiché l'annullamento dell'approvazione della variante litigiosa non pregiudica l'attuale possibilità per la ricorrente di continuare a utilizzare il suo fondo secondo la pianificazione in vigore, in concreto non si realizza una restrizione particolarmente grave della proprietà. In questo caso, il potere d'esame del Tribunale federale relativo a detta garanzia corrisponde pertanto a quello relativo al divieto dell'arbitrio, che, come visto, non è però stato violato dal TPT (cfr. DTF 126 I 213 consid. 3a e rinvio). La Corte cantonale non ha infine neppure disatteso l'autonomia comunale, ritenuto che, trattandosi in concreto dell'eventuale violazione di una norma del diritto cantonale, anche in quest'ambito il potere cognitivo del Tribunale federale è limitato all'arbitrio (cfr. DTF 132 I 68 consid. 1.1, 131 I 91 consid. 1, 129 I 290 consid. 2.3 e rinvii).
2.4 Poiché la decisione di negare ai provvedimenti pianificatori in discussione il carattere di "modifiche di poco conto" giusta l'art. 14 RLALPT, adottabili secondo la procedura abbreviata, non conduce a un risultato arbitrario, non occorre esaminare le ulteriori censure ricorsuali, in particolare riguardo ai motivi che giustificherebbero il riesame e l'adattamento del piano.
3.
Ne segue che il ricorso di diritto amministrativo deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto pubblico, nella misura della sua ammissibilità, deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). La ricorrente dovrà inoltre rifondere agli opponenti, patrocinati da un legale, un'equa indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso di diritto amministrativo è inammissibile.
2.
Nella misura in cui ammissibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto.
3.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 3'000.-- è posta a carico della ricorrente, che rifonderà agli opponenti un'indennità complessiva di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Comune di Novazzano, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 15 gennaio 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen - 1 Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
¹	Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
²	...118
³	Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943119 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984120 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.121
⁴	Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.122

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 14 Begriff - 1 Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens.
¹	Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens.
²	Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^d - 1 In landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, können landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden.65
¹	In landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, können landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden.65
^1bis	...66
²	Die vollständige Zweckänderung von als schützenswert anerkannten Bauten und Anlagen kann zugelassen werden, wenn:67
^a	diese von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt worden sind; und
^b	ihre dauernde Erhaltung nicht anders sichergestellt werden kann.
³	Bewilligungen nach diesem Artikel dürfen nur erteilt werden, wenn:68
^a	die Baute oder Anlage für den bisherigen Zweck nicht mehr benötigt wird, für die vorgesehene Nutzung geeignet ist und keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist;
^b	die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben;
^c	höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist und sämtliche Infrastrukturkosten, die im Zusammenhang mit der vollständigen Zweckänderung der Bauten und Anlagen anfallen, auf deren Eigentümer überwälzt werden;
^d	die landwirtschaftliche Bewirtschaftung des umliegenden Grundstücks nicht gefährdet ist;
^e	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^c - 1 Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
¹	Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
²	Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.59
³	Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden.60
⁴	Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.61
⁵	In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.62

BGG:	132
OG:	88 90 95 156 159
RPG:	14 24 24^c 24^d 34