1C_305/2015 - 2015-12-14 - Raumplanung und öffentliches Baurecht - Raumplanung; Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Luzern

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 305/2015

Urteil vom 14. Dezember 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Möri,

gegen

Stadt Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Raumplanung; Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Luzern,

Beschwerde gegen das Urteil vom 1. Mai 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Die Stadt Luzern beschloss in einer Volksabstimmung vom 9. Juni 2013, ihre Bau- und Zonenordnung (BZO) mit Ausnahme des Teilgebiets Littau zu revidieren. Damit wird die aus dem Jahr 1994 stammende Bau- und Zonenordnung (BZO 1994) ersetzt. Gleichzeitig werden die 13 bestehenden Bebauungspläne aufgehoben und deren Bestimmungen gestrafft in das neue Bau- und Zonenreglement (BZR) überführt.
Gegen die Revision erhob unter anderen A.________ Beschwerde. Er ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 1204 und 3946, wo sich der Landsitz Oberlöchli mit einem Herrenhaus aus dem 18. Jahrhundert und einem alten Bauernhaus befindet. Die Grundstücke liegen gemäss dem aufgehobenen Bebauungsplan B 138 Wesemlin/Dreilinden in der zweigeschossigen Wohnzone 5 mit Gestaltungsplanpflicht und einer Ausnützungsziffer (AZ) von 0.35 sowie einer Gebäudelänge von 25 m. Neu sollen sie der Wohnzone und der diese überlagernden Ortsbildschutzzone B zugewiesen werden.
Der Regierungsrat Luzern genehmigte die BZO am 3. Juni 2014 mit einigen Vorbehalten, die vorliegend jedoch nicht von Bedeutung sind. Die Beschwerde A.________s wies er ab.
Eine von A.________ dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 1. Mai 2015 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juni 2015 ans Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Kantonsgerichts sei aufzuheben. Seine beiden Grundstücke seien der Wohnzone (Überbauungsziffer 0.25, 25 m Gebäudelänge, offene Bauweise, drei, eventuell zwei Vollgeschosse) mit Gestaltungsplanpflicht zuzuweisen.
Die Stadt Luzern und das Kantonsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist Eigentümer zweier Grundstücke, deren Zonierung sich mit der BZO 2013 ändert. Er ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

2.

2.1. Umstritten ist die Neuzuteilung der Parzellen Nrn. 1204 und 3946 zur von einer Schutzzone B überlagerten Wohnzone. Anhang 1 zum BZR (Ordnungs-Nr. 106) enthält für das Gebiet keine Vorgaben zur Überbauungsziffer, Gebäudelänge, Anzahl der Vollgeschosse oder Fassadenhöhe. Unter "Weitere Bestimmungen" ist aufgeführt, dass das Dichtemass der Neubauten mittels qualifizierten Verfahrens zu bestimmen ist. Eine Gestaltungsplanpflicht ist nicht vorgesehen.
Art. 15 BZR enthält allgemeine Bestimmungen zu den Ortsbildschutzzonen, wobei Abs. 2 das erwähnte qualifizierte Verfahren näher regelt. Danach kann bei wichtigen Bauvorhaben in der Ortsbildschutzzone eine architektonisch-städtebauliche Analyse des Bauorts verlangt werden, die Aufschluss über das Verhältnis des Bauvorhabens zu seiner Umgebung geben soll.
Art. 17 BZR definiert die Schutzzone B. Diese bezweckt gemäss Abs. 1 die Erhaltung schützenswerter Stadtteile, Bauten und Gärten; als wichtige Bestandteile des Stadtbilds und der Stadtentwicklung sind sie in ihrem Gesamtbild und in ihrer Primärstruktur zu erhalten. Weiter sieht Abs. 3 vor, dass Neubauten und Veränderungen an bestehenden Bauten so auszuführen sind, dass sie sich bezüglich Lage, Stockwerkzahl, Fassadenhöhe, Volumen, Proportionen, Symmetrien sowie Materialwahl und Farbgebung in das Ensemble, welches das Quartierbild prägt, einfügen.

2.2. Der Beschwerdeführer sieht sich durch die neue Ordnung in seinem Eigentum verletzt. Bereits bisher sei das Herrenhaus hinreichend geschützt gewesen. Wolle er die Parzellen in Zukunft baulich nutzen, sei kaum mehr voraussehbar, wie die Baubewilligungsbehörde entscheiden werde. Zudem erachtet er den Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) als verletzt. Seit der Genehmigung des Bebauungsplans B 138 seien bloss sechseinhalb Jahre vergangen. Bedeutsame Veränderungen der Verhältnisse, die eine Anpassung des Nutzungsplans rechtfertigen würden, habe es seither nicht gegeben. Vor Erreichen des Planungshorizonts dürften aber geänderte politische Anschauungen nicht berücksichtigt werden.

3.

3.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen). Andererseits sind Pläne revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen (BGE 123 I 175 E. 3a S. 182 f. mit Hinweisen). Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung insbesondere der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtige Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f. mit Hinweisen). Nach Ablauf des Planungshorizontes, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind
Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile 1C 143/2014 vom 23. Februar 2015 E. 3.1; 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 4.1, in: URP 2006 S. 151; 1A.162/2002 vom 10. Dezember 2002 E. 5.2 f.; je mit Hinweisen).

3.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV [SR 700.1]). Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend Ermessensfrage. Das Bundesgericht kann nur eingreifen, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Es auferlegt sich zudem Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen. Es ist nicht oberste Planungsinstanz, sondern hat den Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der kantonalen Instanzen zu beachten, soweit das Ermessen nach rechtlich zulässigen, sachlichen Kriterien ausgeübt worden ist (zum Ganzen: BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 und 5a S. 372; Urteil 1C 143/2014 vom 23. Februar 2015 E. 3.2; je mit Hinweisen).

4.

4.1. Mit Blick auf den Rahmennutzungsplan, die BZO 1994, welche am 9. Februar 1996 vom Regierungsrat genehmigt worden war, erweist sich der Planungshorizont von 15 Jahren als klar erreicht. Eine Überprüfung und allfällige Anpassung waren somit angezeigt. In diesem Rahmen durften nach dem Ausgeführten auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane berücksichtigt werden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist der zitierten Rechtsprechung im Übrigen nicht zu entnehmen, dass geänderte Planungsvorstellungen erst nach 15 Jahren eine Rolle spielen. Dies ist vielmehr bereits vorher der Fall, wenn auch in umso geringerem Mass, je jünger die in Frage stehende Planung ist. Dass sich spezifisch in Bezug auf die beiden Grundstücke des Beschwerdeführers keine tatsächlichen oder rechtlichen Veränderungen ergeben haben, steht einer Gesamtrevision der Nutzungsplanung nicht entgegen.

4.2. Die geänderten Planungsvorstellungen bestehen vorliegend unter anderem darin, dass die 13 Bebauungspläne, die bisher fast das gesamte Gemeindegebiet abdeckten, aufgehoben (Art. 48 BZR) und ihre Bestimmungen in gestraffter und vereinheitlichter Weise in das BZR überführt werden. Zudem wird die Ausnützungsziffer generell durch die Überbauungsziffer ersetzt, wobei in Ortsbildschutzzonen keine Dichtebestimmungen festgelegt werden.

5.

5.1. Zu Recht weist die Vorinstanz darauf hin, dass bei der Beurteilung der Planbeständigkeit nebst der BZO 1994 auch der Bebauungsplan B 138 zu berücksichtigen ist. In dieser Hinsicht hält sie fest, dass zwischen der Genehmigung des Bebauungsplans und der BZO 2013 durch den Regierungsrat rund neun Jahre vergangen seien, weshalb der Beschwerdeführer mit der Revision habe rechnen müssen. Das Bestreben der Planungsträgerin, in Bezug auf geschützte Objekte auch auf der Ebene der Nutzungsplanung geeignete Instrumente zur Verfügung zu haben, um insbesondere die Dichte und Nutzung der betroffenen Grundstücke im Einzelfall vertieft abklären zu können, sei nachvollziehbar. Das vorgesehene qualifizierte Verfahren führe zwar erfahrungsgemäss zu einem Zusatzaufwand für die Bauherrschaft. Der Eigentumseingriff, den der Beschwerdeführer dadurch erleide, sei jedoch gering, insbesondere wenn berücksichtigt werde, dass die Nutzbarkeit der beiden Grundstücke aufgrund der Schutzwürdigkeit des Landsitzes bereits anhin beschränkt gewesen sei.
Der Landsitz Oberlöchli sei im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) als Baugruppe erfasst. Er zeichne sich durch ein Mitte des 18. Jahrhunderts gebautes Herrenhaus aus und werde begleitet vom daneben stehenden alten Bauernhaus mit Scheune, sei aber bedrängt in zunehmend verbauter Lage. Zudem sei das Herrenhaus seit 1964 auch im kantonalen Denkmalverzeichnis eingetragen. Im Denkmalverzeichnis eingetragene Immobilien dürften gemäss § 5 des Gesetzes des Kantons Luzern vom 8. März 1960 über den Schutz der Kulturdenkmäler (SRL 595; im Folgenden: DSchG) ohne Bewilligung der zuständigen Dienststelle weder renoviert, verändert, beseitigt, zerstört noch sonst wie in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden, wobei Letzteres auf den Umgebungsschutz hinweise. Weitere Einschränkungen ergäben sich aus dem Gestaltungsplan G 298 Oberlöchli IV. Dieser lege gegenüber dem Herrenhaus einen kleinen und einen grossen Respektabstand von 46 und 65 m fest. Zudem sei die Parzelle Nr. 3483 als Grünraum ausgeschieden, der - mit Ausnahme der zwei bestehenden Gebäude - nicht überbaubar sei. Hinzuweisen sei schliesslich auf § 142 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735), wonach bei
Veränderungen an Gebäuden oder Gebäudeteilen von geschichtlicher, kunstgeschichtlicher oder besonderer architektonischer Bedeutung, insbesondere an solchen, die im Bauinventar gemäss DSchG eingetragen sind, der Bausubstanz, dem Charakter, der Gestalt und der optischen Wirkung dieser Bauten Rechnung zu tragen sei. Das gelte auch für Neubauten und Änderungen an bestehenden Bauten in der Umgebung solcher Bauwerke.

5.2. Nach Auffassung des Beschwerdeführers stellt das Kantonsgericht zu Unrecht auf die Genehmigung der BZO-Revision durch den Regierungsrat ab. Es sei die öffentliche Planauflage massgebend. Mit ihr äussere der Planungsträger seine Absichten in verbindlicher Weise. Es sei denn auch dieser Zeitpunkt, in dem sich ein betroffener Grundeigentümer entscheiden müsse, ob er ein Rechtsmittel ergreife. Und schliesslich sei zu beachten, dass gemäss § 85 Abs. 2 PBG neue Nutzungspläne und neue Bau- und Nutzungsvorschriften ab dem Zeitpunkt ihrer öffentlichen Auflage als Planungszone gelten.
Weiter weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass bereits im Rahmen der Überarbeitung des Bebauungsplans B 138 im Jahr 2003 vorgesehen gewesen sei, die Parzelle Nr. 1204 der damaligen Ortsbildschutzzone C zuzuweisen. Dies sei wegen seiner Einsprache schliesslich nicht geschehen. Da die Frage bereits im letzten Planungsverfahren eingehend geprüft worden sei, könne man nun nicht darauf zurückkommen. Selbst die Baudirektion sei zunächst davon ausgegangen, dass sich mit der BZO-Revision für seine Grundstücke nichts ändere. Veränderte Verhältnisse gebe es nicht, auch nicht in politischer Hinsicht. Umso mehr verbiete sich der massive Eingriff in sein Eigentum, der eine sinnvolle bauliche Nutzung praktisch verunmögliche.
Schliesslich kritisiert der Beschwerdeführer, das Kantonsgericht spreche in Bezug auf den Ersatz der Ausnützungsziffer durch die Überbauungsziffer zu Unrecht von einem Systemwechsel. Es handle sich dabei nicht um eine grundsätzliche Änderung. Dasselbe gelte für den angeblich neu eingeführten Verzicht auf Dichtebestimmungen in Ortsbildschutzzonen, denn bereits die Ortsbildschutzzonen gemäss BZR 1994 hätten keine Dichtebestimmungen vorgesehen.

6.

6.1. Der Bebauungsplan B 138 wurde vom Regierungsrat am 28. Januar 2005 genehmigt. Die erste öffentliche Auflage der BZO-Revision erfolgte im Herbst 2011, mithin 6 1/2 Jahre später, eine zweite öffentliche Auflage im Frühling 2012. Die Volksabstimmung fand am 9. Juni 2013 statt und der Regierungsrat genehmigte die BZO schliesslich am 3. Juni 2014, mithin 9 Jahre später.

6.2. Hinsichtlich des Alters des Nutzungsplans hat die Rechtsprechung nicht eindeutig festgelegt, ob die öffentliche Auflage, der kommunale Beschluss oder die Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG) massgeblich ist (vgl. Urteile P.780/1979 vom 2. Juli 1980 E. 5b; 1P.611/2001 vom 25. Januar 2002 E. 3.3; 1A.167/2002 vom 14. Januar 2003 E. 3.7.1; 1P.37/2005 vom 7. April 2005 E. 2.3; 1C 145/2008 vom 3. Juli 2008 E. 3.3). Die Frage ist oft nicht entscheidwesentlich, dies insbesondere dann, wenn zwischen der öffentlichen Auflage, dem kommunalen Beschluss und der Genehmigung durch die kantonale Behörde keine allzu lange Zeit verstreicht. Hinzu kommt, dass je nach Perspektive ein anderer Anknüpfungspunkt im Vordergrund steht. So scheint hinsichtlich der Frage, ob sich seit der letzten Planfestsetzung wesentliche tatsächliche oder rechtliche Änderungen ergeben haben, das Abstellen auf den kommunalen Entscheid angemessener als die mit der Genehmigung erfolgende Inkraftsetzung. Richtet sich der Blick dagegen auf die Nutzungsbeschränkungen, die der Grundeigentümer durch den Plan möglicherweise erleidet, so ist umgekehrt vor allem die rechtliche Geltungsdauer des Plans von Bedeutung. Ob es vor diesem Hintergrund überhaupt
sachgerecht wäre, für alle Fälle den selben Ansatz vorzusehen, ist fraglich und hier nicht abschliessend zu klären. Das Gewicht der Planbeständigkeit ist letztlich im Einzelfall aufgrund aller konkreten Umstände zu bestimmen.

6.3. Das Interesse am Schutz des Landsitzes Oberlöchli wiegt schwer. Im ISOS ist für diesen das Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) vorgesehen, was bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und störende Eingriffe beseitigt werden sollen. Zudem wird dem Landsitz eine besondere architekturhistorische Qualität attestiert. Laut dem Eintrag im kantonalen Denkmalverzeichnis handelt es sich beim Herrenhaus um eines der bedeutendsten barocken Bauwerke des Kantons.
Der Beschwerdeführer weist in dieser Hinsicht zwar darauf hin, dass mittlerweile störende Busfahrleitungen erstellt worden seien. Auch sei die im ISOS erwähnte Scheune längstens abgebrochen und durch ein Wohnhaus ersetzt worden. Mit diesen Hinweisen stellt er das Schutzinteresse jedoch nicht grundsätzlich in Frage. Dasselbe gilt für seine Einwände, dass die von der Vorinstanz erwähnten Respektabstände nur für das Gebiet des Gestaltungsplans G 298 gelten würden, wozu die Parzelle Nr. 1204 nicht gehöre, und dass der Gestaltungsplan ohnehin in Zukunft aufgehoben würde.
Die Argumentation des Beschwerdeführers zielt vielmehr darauf ab, dass mit dem unter der alten Zonenplanung geltenden Instrumentarium der notwendige Schutz bereits hinreichend gewährleistet gewesen sei und eine Verschärfung deshalb eine unnötige Beschränkung seines Eigentums darstelle. Dieses sich auf die Eigentumsgarantie stützende Argument ist bei der Prüfung, ob eine Planänderung gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG geboten sei, zu berücksichtigen (Urteil 1C 484/2012 vom 27. Mai 2013 E. 4.4 mit Hinweisen).

6.4. Der Beschwerdeführer hat gestützt auf die letzte Planfestsetzung kein Bauprojekt ausgearbeitet, das aufgrund der neuen Vorschriften obsolet geworden wäre. Auch sind mit der BZO-Revision die für den Landsitz Oberlöchli geltenden Schutzbestimmungen inhaltlich nicht wesentlich strenger geworden. Dies macht der Beschwerdeführer auch nicht geltend. Seine Kritik zielt auf das Fehlen von Bestimmungen über die Gebäudelänge, die Dichte und die zulässige Anzahl Vollgeschosse. Solche Bestimmungen würden nach seiner Ansicht einem Bauherrn zumindest gewisse Anhaltspunkte bei der Planung eines Bauvorhabens geben. Der Vorteil, den der Beschwerdeführer in derartigen Vorgaben erblickt, relativiert sich angesichts der bereits bestehenden Schutzbestimmungen indessen erheblich. Eine Garantie, dass ein Bauvorhaben innerhalb der im Bebauungsplan vorgesehenen Schranken (25 m Gebäudelänge, Ausnützungsziffer 0.35, zwei Vollgeschosse) bewilligt würde, bestand auch bisher nicht.
Ein möglicher Zusatzaufwand entsteht dem Beschwerdeführer freilich aus dem in Art. 15 Abs. 2 BZR vorgesehenen qualifizierten Verfahren, welches die nach dem Bebauungsplan B 138 geltende Quartierplanpflicht ersetzt. Danach kann, wie bereits erwähnt, bei wichtigen Bauvorhaben eine architektonisch-städtebauliche Analyse des Bauorts verlangt werden, die Aufschluss über das Verhältnis des Bauvorhabens zu seiner Umgebung geben soll. Diese Vorschrift lässt sich in der Praxis indessen ohne Weiteres so handhaben, dass sich der dadurch entstehende Aufwand im Rahmen hält und nicht über das Erforderliche hinausgeht. Eine unverhältnismässige Einschränkung des Eigentums ist darin nicht zu erkennen. Allerdings wird die Verhältnismässigkeit auch noch konkret zu prüfen sein, wenn künftig ein Bauprojekt für die beiden Parzellen vorliegen sollte.

6.5. Die Beeinträchtigung, die der Beschwerdeführer als Grundeigentümer durch die Revision der Zonenplanung erfährt, ist deshalb insgesamt nur als gering zu qualifizieren. Sie rechtfertigt sich durch das öffentliche Interesse an einer Vereinheitlichung der Regelung für die ganze Gemeinde. Auch wenn man berücksichtigt, dass die erste öffentliche Planauflage nur 6 1/2 Jahre nach Inkrafttreten des Bebauungsplans B 138 stattfand und damals die Möglichkeit der Einführung einer Schutzzone verworfen wurde, ist nicht zu beanstanden, dass die Stadt Luzern im Rahmen der Gesamtrevision ihrer Zonenplanung auch die Zonierung der beiden Parzellen des Beschwerdeführers anpasste. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Baudirektion im Rahmen der Ausarbeitung der Planung zunächst davon ausging, für die beiden Parzellen des Beschwerdeführers würde sich nichts ändern, und ihm dies in einem Brief vom 15. Juli 2009 so mitteilte. Ein Vertrauenstatbestand ergab sich aus dieser provisorischen Einschätzung nicht. Dass die Stadt auf konkrete Vorgaben für die Gebäudemasse und die Baudichte verzichtete und statt der vom Beschwerdeführer gewünschten Gestaltungsplanpflicht ein qualifiziertes Baubewilligungsverfahren vorsah, lag schliesslich in ihrem
planerischen Ermessen und ist ebenfalls nicht zu beanstanden (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416; 120 Ia 270 E. 3b S. 275; je mit Hinweisen).
Der angefochtene Entscheid verletzt aus diesen Gründen weder Art. 21 Abs. 2 RPG noch die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Die Rüge erweist sich daher als unbegründet.

7.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Dezember 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
¹	Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
¹	Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 2 Planung und Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten - 1 Im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung prüfen die Behörden bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten insbesondere:
¹	Im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung prüfen die Behörden bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten insbesondere:
^a	wie viel Raum für die Tätigkeit benötigt wird;
^b	welche Alternativen und Varianten in Betracht fallen;
^c	ob die Tätigkeit mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung vereinbar ist;
^d	welche Möglichkeiten bestehen, den Boden haushälterisch und umweltschonend zu nutzen sowie die Siedlungsordnung zu verbessern;
^e	ob die Tätigkeit mit geltenden Plänen und Vorschriften von Bund, Kantonen, Regionen und Gemeinden über die Nutzung des Bodens, insbesondere mit Richt- und Nutzungsplänen, vereinbar ist.
²	Die Behörden stellen fest, wie sich ihre raumwirksamen Tätigkeiten auswirken, und unterrichten einander darüber rechtzeitig.
³	Sie stimmen die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab, wenn diese einander ausschliessen, behindern, bedingen oder ergänzen.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 3 Interessenabwägung - 1 Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen sie die Interessen gegeneinander ab, indem sie:
¹	Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen sie die Interessen gegeneinander ab, indem sie:
^a	die betroffenen Interessen ermitteln;
^b	diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigen;
^c	diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen.
²	Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde - 1 Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
¹	Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
²	Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
³	Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet.
¹	Das Eigentum ist gewährleistet.
²	Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.