Tribunal federal
{T 7}
C 265/06
Arrêt du 14 novembre 2007
Ire Cour de droit social
Composition
Mme et MM. les Juges Widmer, Juge présidant, Lustenberger et Frésard.
Greffière: Mme von Zwehl.
Parties
L.________,
recourant,
contre
Service public de l'emploi (SPE), boulevard de Pérolles 24, 1705 Fribourg,
intimé.
Objet
Assurance-chômage,
recours de droit administratif contre le jugement de la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 31 août 2006.
Faits:
A.
L.________, réfugié politique, est titulaire d'un diplôme reconnu équivalent à celui d'un ingénieur ETS en électricité. Il s'est inscrit comme demandeur d'emploi le 14 septembre 2004 et un troisième délai-cadre a été ouvert en sa faveur à partir du 1er octobre. Du 1er avril au 30 juin 2005, il a été autorisé à exporter ses prestations de chômage à l'étranger.
Le 12 août 2005, l'Office régional de placement du district de la Sarine (ci-après : l'ORP) a soumis le cas de l'assuré au Service public de l'emploi du canton de Fribourg (ci-après : le service) pour examen de l'aptitude au placement, indiquant que l'intéressé n'avait plus correctement satisfait à ses obligations de chômeur depuis la fin de sa période d'exportation des prestations (retard à des convocations d'entretien ou de contrôle, recherches d'emploi inexistantes, refus de participer à un programme d'occupation temporaire). Après avoir demandé des explications à L.________, le service a rendu, le 3 octobre 2005, une décision par laquelle il a nié l'aptitude au placement du prénommé dès le 1er juillet 2005. Saisi d'une opposition, le service l'a écartée dans une nouvelle décision du 6 décembre 2005.
B.
Par jugement du 31 août 2006, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a rejeté le recours formé par l'assuré contre la décision sur opposition du 6 décembre 2005.
C.
L.________ interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il requiert l'annulation. Il conclut à ce qu'il soit rétabli dans son droit aux prestations de chômage.
Le service ainsi que le Secrétariat d'Etat à l'économie ont tous deux renoncé à se déterminer.
Considérant en droit:
1.
La loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 1205, 1242). L'acte attaqué ayant été rendu avant cette date, la procédure reste régie par l'OJ (art. 132 al. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 132 Disposizioni transitorie - 1 La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore. |
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| 1 | La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore. |
| 2 | ...118 |
| 3 | I giudici ordinari e i giudici supplenti eletti in base alla legge del 16 dicembre 1943119 sull'organizzazione giudiziaria o al decreto federale del 23 marzo 1984120 concernente l'aumento del numero dei giudici supplenti del Tribunale federale e quelli eletti nel 2007 e nel 2008 restano in carica fino al 31 dicembre 2008.121 |
| 4 | La limitazione del numero dei giudici supplenti secondo l'articolo 1 capoverso 4 si applica dal 2009.122 |
2.
Les premiers juges ont correctement exposé le contenu des dispositions légales concernant l'exigence de l'aptitude au placement de l'assuré pour prétendre l'indemnité journalière de l'assurance-chômage (art. 8 al. 1 let. f
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SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 8 Presupposti del diritto - 1 L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, se: |
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| 1 | L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, se: |
| a | è disoccupato totalmente o parzialmente (art. 10); |
| b | ha subìto una perdita di lavoro computabile (art. 11); |
| c | risiede in Svizzera (art. 12); |
| d | ha terminato la scuola dell'obbligo e non ha ancora raggiunto l'età di riferimento secondo l'articolo 21 capoverso 1 LAVS35; |
| e | ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (art. 13 e 14); |
| f | è idoneo al collocamento (art. 15) e |
| g | soddisfa le prescrizioni sul controllo (art. 17). |
| 2 | Il Consiglio federale disciplina i presupposti del diritto all'indennità per le persone che, prima di essere disoccupate, erano occupate come lavoratori a domicilio. Può derogare all'ordinamento generale previsto nel presente capitolo soltanto nella misura richiesta dalle peculiarità del lavoro a domicilio. |
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SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 17 Obblighi dell'assicurato e prescrizioni di controllo - 1 L'assicurato che fa valere prestazioni assicurative deve, con l'aiuto dell'ufficio del lavoro competente, intraprendere tutto quanto si possa ragionevolmente pretendere da lui per evitare o abbreviare la disoccupazione. In particolare, è suo compito cercare lavoro, se necessario anche fuori della professione precedente. Egli deve poter comprovare tale suo impegno. |
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| 1 | L'assicurato che fa valere prestazioni assicurative deve, con l'aiuto dell'ufficio del lavoro competente, intraprendere tutto quanto si possa ragionevolmente pretendere da lui per evitare o abbreviare la disoccupazione. In particolare, è suo compito cercare lavoro, se necessario anche fuori della professione precedente. Egli deve poter comprovare tale suo impegno. |
| 2 | L'assicurato deve annunciarsi personalmente per il collocamento il più presto possibile, ma al più tardi il primo giorno per il quale pretende l'indennità di disoccupazione, e osservare da quel momento le prescrizioni di controllo emanate dal Consiglio federale.70 |
| 2bis | L'annuncio per il collocamento è elaborato dalle autorità competenti secondo gli articoli 85 e 85b.71 |
| 3 | L'assicurato è tenuto ad accettare l'occupazione adeguata propostagli. È obbligato, su istruzione dell'ufficio del lavoro competente, a: |
| a | partecipare a provvedimenti inerenti al mercato del lavoro atti a migliorare la sua idoneità al collocamento; |
| b | partecipare a colloqui di consulenza e sedute informative nonché a consultazioni conformemente al capoverso 5; e |
| c | fornire i documenti necessari per valutare l'idoneità al collocamento o l'adeguatezza di un'occupazione. |
| 4 | Il Consiglio federale può esonerare parzialmente dai loro obblighi gli assicurati di lunga durata e di una certa età. |
| 5 | L'ufficio del lavoro può, in singoli casi, indirizzare l'assicurato a istituzioni pubbliche o di pubblica utilità idonee per consultazioni di ordine professionale, sociale, psicologico o in materia di migrazione, se è accertato che questa misura è opportuna. Queste istituzioni ricevono un'indennità stabilita dall'ufficio di compensazione.74 |
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SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 15 Idoneità al collocamento - 1 Il disoccupato è idoneo al collocamento se è disposto, capace e autorizzato ad accettare un'occupazione adeguata e a partecipare a provvedimenti di reintegrazione.65 |
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| 1 | Il disoccupato è idoneo al collocamento se è disposto, capace e autorizzato ad accettare un'occupazione adeguata e a partecipare a provvedimenti di reintegrazione.65 |
| 2 | Gli impediti fisici o psichici sono considerati idonei al collocamento se, in condizione equilibrate del mercato del lavoro e tenuto conto della loro infermità, potrebbe essere loro assegnata un'occupazione adeguata. Il Consiglio federale disciplina il coordinamento con l'assicurazione per l'invalidità. |
| 3 | Il servizio cantonale, se esistono dubbi considerevoli sulla capacità lavorativa di un disoccupato, può ordinare un esame da parte di un medico di fiducia, a spese dell'assicurazione contro la disoccupazione. |
| 4 | L'assicurato che, autorizzato dal servizio cantonale, esercita volontariamente un'attività nell'ambito di progetti per disoccupati è considerato idoneo al collocamento.66 |
On rappellera néanmoins qu'en vertu du principe de proportionnalité, l'insuffisance de recherches d'emploi doit être sanctionnée, en premier lieu, par une suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Il en va de même lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue période ou que ses recherches sont à ce point insuffisantes ou dépourvues de tout contenu qualitatif qu'elles sont inutilisables (DTA 2006 p. 225 consid. 4.1, C 6/05, et les références).
3.
La juridiction cantonale a confirmé la décision d'inaptitude au placement de L.________ en considération des faits suivants. Le prénommé avait à plusieurs reprises déclaré qu'il avait l'intention de quitter la Suisse pour l'étranger où il projetait de fonder un bureau de conseil, qu'il était en contact avec des ingénieurs désireux de monter leur propre affaire et qu'il "travaillait à fond" sur ce projet. Il n'avait par ailleurs produit aucune preuve de recherches d'emploi pour les mois de mars et juillet 2005 - ce qui lui avait valu d'être suspendu deux fois dans son droit à l'indemnité de chômage pour une durée de 8 jours (décisions de l'ORP des 3 et 30 août 2005) -, ainsi que pour les mois de juin et août 2005. A cela s'ajoutait qu'il s'était présenté en retard à deux entretiens de contrôle parce qu'il avait été retenu à la frontière, et qu'il avait refusé de participer à deux mesures d'occupation temporaire, la première en qualité d'aide-électricien (assignation du 28 juillet 2005), la seconde comme électricien (assignation du 8 août 2005). Les premiers juges en ont conclu que l'assuré se consacrait essentiellement à son projet d'activité indépendante à l'étranger où il passait la plupart de son temps, si bien qu'on pouvait
douter de sa volonté et de sa disponibilité de prendre un emploi salarié en Suisse.
4.
4.1 En l'occurrence, on ignore si le recourant a pris des engagements (contractuels ou financiers) en relation avec son projet d'activité indépendante à l'étranger au point de ne plus vouloir et pouvoir offrir à un employeur en Suisse toute la disponibilité exigible. Le dossier ne contient aucune information à cet égard et les propres déclarations du recourant sont restées si vagues et générales qu'elles laisseraient plutôt penser que ses efforts de prospection au cours de la période d'exportation des prestations n'ont pas abouti sur quelque chose de concret par la suite.
4.2 Il reste que l'assuré s'est présenté en retard à deux convocations de l'ORP (les 11 et 28 juillet 2005), qu'il n'a pas produit de recherches d'emploi pour les mois de mars, juin, juillet et août 2005, et qu'il a refusé de participer à un programme d'emploi temporaire (on doit en effet admettre, à l'instar de l'intimé, que l'ORP a pris en considération les objections de l'intéressé à propos de la première mesure qui lui avait été assignée et qui ne tenait pas suffisamment compte de sa formation professionnelle). En ce qui concerne le premier reproche fait à l'assuré, on doit tenir compte de la circonstance qu'il a averti l'ORP de son retard et qu'il s'est effectivement rendu dans les bureaux de l'administration le jour de l'entretien, comportement qui montre qu'il avait pris au sérieux les rendez-vous qui lui avaient été fixés. En revanche, l'absence de recherches d'emploi durant 4 mois et le refus d'une assignation à un emploi temporaire sont des comportements qui relèvent assurément des états de fait prévus à l'art. 30
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SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 30 - 1 L'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se: |
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| 1 | L'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se: |
| a | è disoccupato per propria colpa; |
| b | ha rinunciato a detrimento dell'assicurazione contro la disoccupazione a pretese di salario o di risarcimento verso l'ultimo datore di lavoro; |
| c | non fa il suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata; |
| d | non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio competente, segnatamente non accetta un'occupazione adeguata oppure non si è sottoposto a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto l'attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso impossibile l'esecuzione o lo scopo; |
| e | ha fornito indicazioni inveritiere o incomplete oppure ha violato altrimenti l'obbligo di informare o di annunciare, oppure |
| f | ha indebitamente ottenuto o tentato di ottenere l'indennità di disoccupazione. |
| g | durante la fase di progettazione ha ricevuto indennità giornaliere (art. 71a cpv. 1) e, terminata questa fase, non è in grado per colpa sua di intraprendere un'attività lucrativa indipendente. |
| 2 | Il servizio cantonale pronuncia le sospensioni di cui al capoverso 1 lettere c, d e g, nonché secondo il capoverso 1 lettera e qualora sia stato violato l'obbligo di informare o di annunciare rispetto ad esso o all'ufficio del lavoro. Negli altri casi decidono le casse.138 |
| 3 | La sospensione vale soltanto per i giorni in cui il disoccupato soddisfa i presupposti per il diritto all'indennità. Il numero dei giorni di sospensione è computato nel numero massimo di indennità giornaliere giusta l'articolo 27. La durata della sospensione è determinata in base alla gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione, a 60 giorni al massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni al massimo.139 L'esecuzione della sospensione decade sei mesi dopo l'inizio del termine di sospensione.140 |
| 3bis | Il Consiglio federale può prescrivere una durata minima di sospensione.141 |
| 4 | Se una cassa non sospende un disoccupato dal diritto all'indennità, pur esistendone un motivo, la sospensione è decisa dal servizio cantonale. |
suspension préalable. Tel aurait par exemple été le cas si le recourant n'avait entrepris aucune démarche pendant une longue période (cf. la jurisprudence citée au consid. 2 supra) ou s'il avait à réitérées reprises refusé de participer à une mesure du marché de travail (voir Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n. 273). On relèvera donc au passage que l'ORP a sanctionné le recourant à juste titre par des mesures de suspension.
4.3 Cela dit, à partir du moment où, en application du principe de proportionnalité, les circonstances du cas justifient une procédure de sanction préalable, celle-ci ne saurait être suivie immédiatement après d'une décision d'inaptitude au placement, sous peine de vider le principe de son sens. Une gradation de la sanction (d'une suspension du droit à l'indemnité à une négation de l'aptitude au placement qui signifie, il faut le souligner, la fin du droit aux prestations) ne serait en effet pas justifiable si elle ne reposait pas sur un nouveau comportement de l'assuré répréhensible du point de vue du droit de l'assurance-chômage. Par ailleurs, la sanction de suspension a également une fonction d'avertissement et éducative qui doit permettre à l'intéressé de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur. Si l'assuré s'obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, alors il y a lieu de nier son aptitude au placement car qu'on ne peut plus uniquement conclure à un manque d'observation de l'obligation de diminuer le chômage de sa part. Dans le cas d'espèce, toutefois, l'intimé a déclaré le recourant inapte au placement sur la base des mêmes faits dont l'ORP avait connaissance au moment où il a rendu les décisions de
suspension. Dans la mesure où cette sanction plus sévère n'est fondée sur aucun autre grief à l'encontre du recourant - en l'état, il n'en ressort pas non plus du dossier -, la décision litigieuse doit être annulée.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis en ce sens que le jugement du 31 août 2006 du Tribunal administratif du canton de Fribourg ainsi que la décision sur opposition du 6 décembre 2005 du Service public de l'emploi du canton de Fribourg sont annulés.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Caisse de chômage SYNA, Villars-sur-Glâne, à la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 14 novembre 2007
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Juge présidant: La Greffière:
Widmer von Zwehl