1C_180/2009 - 2009-10-14 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_180/2009

Urteil vom 14. Oktober 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Schwellbrunn, vertreten durch den Gemeinderat, Dorf 50, 9103 Schwellbrunn,
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Appenzell Ausserrhoden, Kasernenstrasse 17A,
9102 Herisau.

Gegenstand
Baustopp, Kosten,

Beschwerde gegen das Urteil vom 17. Dezember 2008 des Verwaltungsgerichts von Appenzell Ausserrhoden,
2. Abteilung.
Sachverhalt:

A.
X.________ reichte am 19. Januar 2006 ein Baugesuch betreffend Fassadensanierung seines Wohnhauses in Schwellbrunn ein. Das Planungsamt erteilte am 23. Februar 2006 die raumplanerische Bewilligung mit der Auflage, dass die zu ersetzenden Fenster auf der Wetterseite in Holz/Metall mit aussenliegenden Holzsprossen und mit Fensterzargen in Holz auszuführen seien. Den dagegen erhobenen Rekurs von X.________ wies das Departement Bau und Umwelt des Kantons Appenzell Ausserrhoden (DBU) am 7. August 2007 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 23. Januar 2008 ab. Dieser Entscheid erwuchs in Rechtskraft, nachdem der Beschwerdeführer auf eine Begründung verzichtet hatte.

B.
Am 8. Oktober 2007 zeigte X.________ den Baubeginn an. Mit Schreiben vom 11. Oktober 2007 stellte er sich gegenüber der Baukommission auf den Standpunkt, im (damals noch hängigen) Beschwerdeverfahren stelle sich nur die Frage des Materials der Fensterrahmen. Er sicherte zu, dass er die Fensterrahmen bei der gegenwärtigen Renovation nicht ersetzen werde. Da er aber einen Grundsatzentscheid verlange, werde er seine Beschwerde nicht zurückziehen.

C.
Am 24. Oktober 2007 verfügte der Gemeinderat Schwellbrunn einen vorläufigen Baustopp, da zufolge der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht noch keine rechtskräftige Bewilligung vorliege und ein vorzeitiger Baubeginn nicht bewilligt worden sei. Den dagegen erhobenen Rekurs von X.________ wies der Gemeinderat Schwellbrunn am 28. November 2007 ab und erlegte diesem eine Gebühr von Fr. 300.-- auf.
Dagegen erhob X.________ am 11. Dezember 2007 "Rekurs" bzw. Aufsichtsanzeige beim Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden, der die Sache zuständigkeitshalber dem DBU überwies. Mit Entscheid vom 4. März 2008 wies das DBU den Rekurs ab. Zufolge Aussichtslosigkeit des Rechtsmittels wurde die beantragte unentgeltliche Rechtspflege verweigert und dem Rekurrenten eine Entscheidgebühr von Fr. 500.-- auferlegt.

D.
Dagegen erhob X.________ am 26. März 2008 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Dieses gewährte X.________ am 9. Juni 2008 die unentgeltliche Rechtspflege. Am 17. Dezember 2008 trat es mangels Anfechtungsobjekts auf die Beschwerde nicht ein, weil der vorläufige Baustopp mit Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung ersatzlos dahingefallen sei. Die Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- wurde auf die Staatskasse genommen (vorbehältlich der Rückforderung für den Fall günstiger wirtschaftlicher Verhältnisse des Beschwerdeführers).

E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erhob X.________ mit Eingabe vom 14. April 2009 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Er beantragt, die Kostensprüche des Gemeinderats Schwellbrunn vom 28. November 2007, des DBU vom 4. März 2009 und des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2008 seien aufzuheben; eventualiter sei die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Überdies ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

F.
Das DBU schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Schwellbrunn beantragt sinngemäss Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In seiner Replik hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Entscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen. Dabei kann offen bleiben, ob es sich beim vorläufigen Baustopp um einen Zwischenentscheid im Baubewilligungsverfahren oder um einen selbstständigen Entscheid gehandelt hat: Nachdem das Baubewilligungsverfahren inzwischen abgeschlossen worden ist und somit ein Endentscheid vorliegt, können zuvor ergangene Zwischenentscheide noch angefochten werden, soweit sie sich auf den Inhalt des Endentscheids auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG); gleiches gilt, sofern der Zwischenentscheid nur noch in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen angefochten wird (BGE 133 V 645 E. 2.2 in fine S. 648; Urteil 2C_759/2008 vom 6. März 2009 E. 2.7).
Der Beschwerdeführer, auf dessen Rechtsmittel im kantonalen Verfahren nicht eingetreten wurde, ist zur Beschwerde legitimiert, soweit er einen materiellen Entscheid des Verwaltungsgerichts verlangt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten, vorbehältlich rechtsgenügend begründeter Rügen (Art. 106 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG).
Nicht einzutreten ist dagegen auf seine Rügen in der Sache und seine Anträge auf Aufhebung der Kostenentscheide des Gemeinderats Schwellbrunn und des DBU: Nachdem das Verwaltungsgericht auf die dagegen gerichtete Beschwerde nicht eingetreten war, liegt insoweit noch kein kantonal letztinstanzlicher Entscheid vor.

2.
Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde nicht ein, weil die Baubewilligung bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung rechtskräftig und damit der vorläufige Baustopp hinfällig gewesen sei, weshalb es an einem Anfechtungsobjekt fehle.
Der Beschwerdeführer räumt ein, dass das Verfahren betreffend Baustopp durch den rechtskräftigen Entscheid des Verwaltungsgerichts über die Baubewilligung gegenstandslos geworden sei. Er macht jedoch geltend, er habe sich mit seiner Beschwerde nicht mehr gegen den vorläufigen Baustopp, sondern ausschliesslich gegen die noch offenen Kostensprüche des Gemeinderats Schwellbrunn vom 28. November 2007 und des DBU vom 4. März 2008 gewendet. Er beruft sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein Betroffener gegen einen Kostenentscheid Beschwerde führen könne, auch wenn ihm die Legitimation zur Anfechtung des Hauptsachenentscheids fehle. Das Verwaltungsgericht hätte deshalb auf die Beschwerde eintreten und über die Kostensprüche urteilen müssen.

3.
Der Beschwerdeführer macht nicht die willkürliche Anwendung von kantonalem Prozessrecht geltend, sondern beruft sich einzig auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Legitimation vor Bundesgericht. Insofern ist lediglich zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis enger gefasst hat als diejenige vor Bundesgericht (Art. 89 Abs. 1 BGG) und damit Art. 111 BGG verletzt hat.

3.1 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann ein Betroffener gegen einen Kostenentscheid Beschwerde führen, auch wenn ihm die Legitimation zur Anfechtung des Hauptentscheids fehlt, da er durch die Auferlegung von Gerichts- und/oder Parteikosten persönlich und unmittelbar in seinen Interessen betroffen ist (Art. 89 Abs. 1 BGG; so schon BGE 117 Ia 251 E. 1b S. 255 mit Hinweisen). Allerdings kann er nur geltend machen, die Kostenverlegung sei aus einem anderen Grund als dem blossen Umstand, dass er in der Hauptsache unterlag, verfassungs- oder bundesrechtswidrig (BGE 109 Ia 90). Die Belastung mit Kosten verschafft ihm somit keine Möglichkeit, indirekt, über den Kostenentscheid, eine Überprüfung des Entscheids in der Hauptsache zu erlangen (BGE 100 Ia 298 E. 4 S. 299). Gleiches gilt, wenn ein Beschwerdeführer kein aktuelles Interesse mehr an der Anfechtung des Hauptsachenentscheids hat. Auch in diesen Fällen ist er zwar noch zur Anfechtung des vorinstanzlichen Kostenentscheids legitimiert, jedoch nur noch aus Gründen, die mit dem Entscheid in der Hauptsache in keinem unmittelbaren Zusammenhang stehen (Urteile 2P.275/2004 vom 16. März 2005 E. 6.2; 2P.214 und 215/2001 vom 30. Januar 2002 E. 3.3).

3.2 Mit seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht verlangte der Beschwerdeführer, der Entscheid des DBU vom 4. März 2008, die Verfügung des Gemeinderats Schwellbrunn vom 28. November 2007 sowie die Verfügung der Baukommission Schwellbrunn betreffend Baustopp vom 24. Oktober 2007 (die ohne Kosten erging) seien "vollumfänglich" aufzuheben. Die Kostenentscheide wurden weder im Antrag (z.B. in Form eines Eventualantrags) noch in der Begründung der Beschwerde besonders erwähnt. In der Beschwerdebegründung legte der Beschwerdeführer vielmehr dar, weshalb die Anordnung des vorläufigen Baustopps rechtswidrig gewesen sei. Damit erhob er gerade keine eigenständigen, vom Ausgang der Hauptsache unabhängigen, Rügen betreffend die Kostenentscheide, sondern verlangte eine Überprüfung der Hauptsache, d.h. des vorläufigen Baustopps, durch das Verwaltungsgericht.

3.3 Lediglich im letzten Absatz der Verwaltungsgerichtsbeschwerde findet sich ein Satz, wonach die Ablehnung der unentgeltlichen Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit durch das DBU haltlos gewesen sei.
Allerdings macht der Beschwerdeführer vor Bundesgericht nicht geltend, dieser Satz hätte vom Verwaltungsgericht als selbständige Rüge gegen die Versagung der unentgeltlichen Rechtspflege im Rekursverfahren vor dem DBU verstanden werden müssen. Insofern fehlt es diesbezüglich bereits an einer genügenden Beschwerdebegründung (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG).
Der erwähnte Satz am Ende der Beschwerdebegründung ist auch nicht eindeutig, mündet er doch (am Ende des Absatzes) in das Begehren um Zusprechung einer Parteientschädigung. Hätte der Beschwerdeführer die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Rekursverfahren erreichen wollen, hätte er sich auch nicht mit einem Antrag auf Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheid begnügen dürfen, sondern hätte einen positiven Entscheid des Verwaltungsgerichts zu dieser Frage oder die Rückweisung der Sache an das DBU zu neuem Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege verlangen müssen.

4.
Aufgrund aller Umstände durfte das Verwaltungsgericht deshalb davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer einen Entscheid über den vorläufigen Baustopp verlangte und keine eigenständigen - vom Entscheid in der Hauptsache unabhängige - Rügen gegen die Kostenentscheide erhob. Es durfte deshalb mangels aktuellem Rechtsschutzinteresse auf die Beschwerde nicht eintreten, ohne Bundesrecht zu verletzen.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dagegen erschien die Beschwerde nicht als von vornherein aussichtslos, weshalb dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren ist und keine Kosten zu erheben sind (Art. 64 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung kann dem unterliegenden Beschwerdeführer dagegen nicht zugesprochen werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Schwellbrunn, dem Departement Bau und Umwelt sowie dem Verwaltungsgericht von Appenzell Ausserrhoden, 2. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Oktober 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Féraud Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
¹	Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
²	Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
³	La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
⁴	Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.