Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 134/2022
Urteil vom 14. September 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller und
nebenamtlicher Bundesrichter Weber,
Gerichtsschreiber Störi.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Fernhaltung und Wegweisung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung II, vom 27. Januar 2022 (B 2021/211).
Sachverhalt:
A.
Mit am 30. März 2021 publiziertem Entscheid lehnte der Stadtrat von Rapperswil-Jona/SG das Gesuch des Vereins "Stiller Protest" ab, am 24. April 2021 in Rapperswil einen "Corona-Protestmarsch" durchzuführen. Davon ausgehend, dass sich viele Demonstrationswillige von diesem Verbot nicht vom Demonstrieren abhalten lassen würden, führte die St. Galler Kantonspolizei in und um die Stadt Fahrzeug- und Personenkontrollen durch und traf gegenüber 45 Personen Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen.
A.________, einzelzeichnungsberechtigter Verwaltungsrat der B.________ AG mit Sitz in Märstetten/TG, welche die Organisation und Durchführung von Carreisen bezweckt, chauffierte am 24. April 2021 die Reisegruppe "Wandervögel Thurgau" in Richtung Rapperswil-Jona. Um 10:30 Uhr wurde er in Wattwil/SG von der Polizei angehalten; diese kam zum Schluss, seine Passagiere beabsichtigten, an der unbewilligten Demo teilzunehmen und befahl A.________, sich für die nächsten 24 Stunden vom Gebiet der Gemeinde Rapperswil-Jona fernzuhalten. A.________ setzte seine Fahrt fort und geriet um 11:50 Uhr auf dem Gebiet der Stadt Rapperswil-Jona erneut in eine Polizeikontrolle; dabei wurde er für die Dauer von 24 Stunden aus dem Gebiet des Kantons St. Gallen weggewiesen. A.________ setzte daraufhin die Reisegruppe in Dürnten/ZH in unmittelbarer Nähe von Rapperswil-Jona ab.
B.
Am 13. September 2021 wies das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen den Rekurs von A.________ gegen die beiden Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen ab, soweit es darauf eintrat.
Am 27. Januar 2022 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die von A.________ gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf eintrat, und stellte fest, dass die zweite, um 11:50 Uhr erlassene Wegweisungsverfügung rechtswidrig gewesen sei. Die Gerichtskosten auferlegte es A.________ zu zwei Dritteln.
C.
Mit Beschwerde vom 25. Februar 2022 beantragt A.________ sinngemäss, diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit es die erste Wegweisungs- und Fernhalteverfügung von 10:30 Uhr geschützt und ihm 2/3 der Verfahrenskosten auferlegt hatte.
D.
Das Verwaltungsgericht und das Sicherheits- und Justizdepartement beantragen unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts über eine Wegweisungs- bzw. Fernhalteverfügung handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
|
| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions: |
|
| 1 | Le recours est recevable contre les décisions: |
| a | du Tribunal administratif fédéral; |
| b | du Tribunal pénal fédéral; |
| c | de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
| d | des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. |
| 2 | Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
| 3 | Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal. |
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre: |
|
| a | les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal; |
| b | les décisions relatives à la naturalisation ordinaire; |
| c | les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent: |
| c1 | l'entrée en Suisse, |
| c2 | une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit, |
| c3 | l'admission provisoire, |
| c4 | l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi, |
| c5 | les dérogations aux conditions d'admission, |
| c6 | la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation; |
| d | les décisions en matière d'asile qui ont été rendues: |
| d1 | par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger, |
| d2 | par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit; |
| e | les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération; |
| f | les décisions en matière de marchés publics: |
| fbis | les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65; |
| f1 | si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou |
| f2 | si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63; |
| g | les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes; |
| h | les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale; |
| i | les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile; |
| j | les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave; |
| k | les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit; |
| l | les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises; |
| m | les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
| n | les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent: |
| n1 | l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision, |
| n2 | l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire, |
| n3 | les permis d'exécution; |
| o | les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules; |
| p | les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70 |
| p1 | une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public, |
| p2 | un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71; |
| p3 | un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73; |
| q | les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent: |
| q1 | l'inscription sur la liste d'attente, |
| q2 | l'attribution d'organes; |
| r | les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75; |
| s | les décisions en matière d'agriculture qui concernent: |
| s1 | ... |
| s2 | la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production; |
| t | les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession; |
| u | les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79); |
| v | les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national; |
| w | les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe. |
| x | les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
| y | les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal; |
| z | les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe. |
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
|
| 1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
| a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
| b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
| c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
| 2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
| a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
| b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
| c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
| d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
| 3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.
1.2. Nach Art. 109 Abs. 2
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 109 Cours statuant à trois juges - 1 Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable. |
|
| 1 | Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable. |
| 2 | La cour décide dans la même composition et à l'unanimité: |
| a | de rejeter un recours manifestement infondé; |
| b | d'admettre un recours manifestement fondé, en particulier si l'acte attaqué s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral et qu'il n'y a pas de raison de la réexaminer. |
| 3 | L'arrêt est motivé sommairement. Il peut renvoyer partiellement ou entièrement à la décision attaquée. |
2.
Im Streit liegt einzig die Rechtmässigkeit der ersten, um 10:30 Uhr erlassenen Wegweisungs- und Fernhalteverfügung sowie die Verlegung der Gerichtskosten. In der Sache hält es der Beschwerdeführer für unzulässig, dass gegen ihn als Chauffeur eine solche Verfügung erlassen wurde, während seine Passagiere, deren Teilnahme an der unbewilligten Demonstration die Polizei habe verhindern wollen, unbehelligt geblieben seien. In Bezug auf die Verlegung der Kosten leuchtet dem Beschwerdeführer nicht ein, dass er diese zu zwei Dritteln zu tragen hat, obwohl doch seine gegen zwei Verfügungen gerichtete Beschwerde in Bezug auf eine von ihnen gutgeheissen worden sei, er somit zur Hälfte obsiegt habe und zur Hälfte unterlegen sei.
3.
3.1. In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 24. April 2021 den Auftrag hatte, die Reisegruppe "Wandervögel Thurgau" nach Rapperswil zu chauffieren, welche dort an einer unbewilligten Corona-Demonstration teilnehmen wollte. Auf dem Weg nach Rapperswil wurde der Bus in Wattwil von der Polizei gestoppt und kontrolliert. Anhand der Aufmachung und des Auftretens der Passagiere ging die Polizei davon aus, dass die Reisegruppe an der unbewilligten Demonstration teilnehmen wollte; sie nahm die Personalien der Organisatorin der Reisegruppe auf, ergriff ihr gegenüber indessen keine Wegweisungs- bzw. Fernhaltemassnahmen. Eine solche verfügte sie einzig gegenüber dem Beschwerdeführer.
3.2. In rechtlicher Hinsicht ist unbestritten, dass die Polizei befugt war, gestützt auf das Polizeigesetz und unter Beachtung der einschlägigen verfassungsmässigen Prinzipien wie etwa dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz Personen, die erkennbar an der unbewilligten Demonstration teilnehmen wollten, vom Kundgebungsort fernzuhalten; es wird auf den angefochtenen Entscheid E. 4 S. 6 ff. verwiesen.
3.3. Fraglich erscheint, ob der Erlass der Fernhalte- bzw. Wegweisungsverfügung gegen den Beschwerdeführer verhältnismässig war. Wie sich aus ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2021 ans Sicherheits- und Justizdepartement ergibt, stand für die Polizei fest, dass die Passagiere an der unbewilligten Demonstration teilnehmen wollten und dies auch dem Beschwerdeführer als Chauffeur nicht verborgen geblieben sein konnte. Sie ging aber nicht davon aus, dass dieser selber auch demonstrieren wollte. Das Verwaltungsgericht hält dazu grundsätzlich zutreffend fest, dass sich polizeiliche Massnahmen auch gegen den Zweckveranlasser, der bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass andere Personen Polizeigüter gefährden - indem er z.B. potentielle Demonstranten an den Kundgebungsort einer unbewilligten Demonstration führt - richten können (E. 4.3.1 S. 7). Das setzt aber voraus, dass auch gegen die primär ins Recht zu fassenden Verhaltensstörer -die demonstrationswilligen Passagiere- polizeiliche Massnahmen ergriffen werden, soweit dies möglich und zumutbar ist. Das war vorliegend ohne weiteres der Fall, nachdem sich nach der unwidersprochen gebliebenen Darstellung des Beschwerdeführers eine Passagierin als Organisatorin der Gruppe zu erkennen gab und
von der Polizei einer Personenkontrolle unterzogen worden war; bei dieser Gelegenheit hätte man ohne weiteres eine Wegweisungs- und Fernhalteverfügung gegen sie und ihre Gruppe erlassen können. Unter diesen Umständen erscheint es widersprüchlich und unbillig, dem Beschwerdeführer die Einfahrt nach Rapperswil-Jona zu verbieten, um seine von der Polizei als potentielle Störer eingestuften, aber unbehelligt gelassenen Passagiere vom Kundgebungsort fernzuhalten. Es fragt sich zudem, ob die verfügte Fernhalteverfügung überhaupt geeignet war, den angestrebten Zweck zu erreichen. Rapperswil-Jona ist von den umliegenden, zum Teil im Kanton Zürich liegenden Nachbargemeinden mit dem öffentlichen Nahverkehr in kurzer Zeit erreichbar. Der Beschwerdeführer hätte somit auch unter Respektierung der gegen ihn verhängten Fernhalteverfügung seine Passagiere in einer von ihnen ausladen können, um ihnen die Teilnahme an der unbewilligten Demonstration zu ermöglichen. Er hat dies denn auch in der nahe gelegenen Zürcher Gemeinde Dürnten getan, was ihm durch keine der beiden Fernhalte- bzw. Wegweisungsverfügungen verboten war.
Die angefochtene Fernhalte- bzw. Wegweisungsverfügung erweist sich damit als unverhältnismässig, weil die Polizei nur den Beschwerdeführer ins Recht fasste und die demonstrationswilligen Passagiere, die sie damit eigentlich vom Kundgebungsort fernhalten wollte, unbehelligt liess, obwohl ihr die Organisatorin der Gruppe bekannt und sie damit in der Lage war, polizeiliche Massnahme direkt gegen diese zu erlassen. Dazu kommt, dass die Eignung der Massnahme zur Erreichung des Zwecks - ihre Teilnahme an der unbewilligten Demo zu verhindern - fraglich ist. Die Beschwerde ist begründet.
4.
Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid, soweit er den Beschwerdeführer belastet, aufzuheben, womit auch die angefochtene Kostenverlegung hinfällig wird.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben. Einen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer dagegen nicht.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Dispositiv-Ziffern 1 und 3 des angefochtenen Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 27. Januar 2022 aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die am 24. April 2021, um 10:30 Uhr, von Kantonspolizei St. Gallen gegen den Beschwerdeführer erlassene Fernhalteverfügung rechtswidrig war.
2.
Es werden keine Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer zur Deckung allfälliger Kosten eingereichte Goldbarren ist ihm zurück-zuerstatten.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. September 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Störi