1C_647/2018 - 2019-08-14 - Aménagement public et droit public des constructions - Statutenrevision einer Flurgenossenschaft

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 647/2018

Urteil vom 14. August 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Haag, Muschietti,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Baumgardt,

gegen

Flurgenossenschaft C.________,
Beschwerdegegnerin,
handelnd durch D.________,

Gemeinderat Walzenhausen,
Dorf 84, 9428 Walzenhausen,

Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden,
Regierungsgebäude, 9102 Herisau.

Gegenstand
Statutenrevision einer Flurgenossenschaft,

Beschwerde gegen das Urteil des Obergerichts
des Kantons Appenzell Ausserrhoden, 4. Abteilung,
vom 30. August 2018 (O4V 17 36).

Sachverhalt:

A.
Die Flurgenossenschaft C.________ bezweckt den Unterhalt einer Flurstrasse in der Gemeinde Walzenhausen. Die Genossenschaft wurde am 16. August 2003 gegründet; der Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden genehmigte ihre Statuten am 15. Juni 2004. Die betreffende Flurstrasse ist nicht abparzelliert, sondern bildet Bestandteil der jeweils anstossenden, bebauten und nicht überbauten Grundstücke. A.________ und B.________ sind Eigentümer bzw. Miteigentümer solcher Parzellen und aufgrund dieser Stellung Genossenschaftsmitglieder.
Am 20. Mai 2017 beschloss die Flurgenossenschaft mit Mehrheitsentscheid eine Statutenrevision. Dabei wurde Art. 2 der Statuten mit folgendem Absatz 4 ergänzt:

"Die Strasse der Flurgenossenschaft ist eine öffentliche Strasse im Sinne des Strassengesetzes (Art. 2 Abs. 3 StrG) und gilt mit der Genehmigung der Statuten dem Gemeingebrauch gewidmet."
A.________ und B.________ gehören zur Minderheit, die gegen diese Statutenänderung stimmte. Der Regierungsrat genehmigte die Statutenrevision am 31. Oktober 2017 auf Empfehlung des Gemeinderats Walzenhausen.

B.
A.________ und B.________ fochten den Regierungsratsbeschluss am 4. Dezember 2017 gemeinsam beim Obergericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden an. Dabei rügten sie unter anderem, dass die Statutenänderung dem öffentlichen Einspracheverfahren hätte unterstellt werden müssen. Das Obergericht trat mit Urteil vom 30. August 2018 auf die Beschwerde nicht ein. In der Begründung führte es aus, die Beschwerdeführer hätten den kantonalen Instanzenzug nicht eingehalten und es fehle ihnen auch an der materiellen Beschwer.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 10. Dezember 2018 an das Bundesgericht beantragen A.________ und B.________ zur Hauptsache, das Obergericht sei anzuweisen, auf die Beschwerde einzutreten. Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde zur Durchführung des Einspracheverfahrens oder subeventualiter an das kantonale Departement Bau und Volkswirtschaft zur Beurteilung zu überweisen.
Das Obergericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Flurgenossenschaft erklärt Verzicht auf eine Vernehmlassung. Der Gemeinderat und der Regierungsrat haben sich nicht vernehmen lassen.
Die Beschwerdeführer reichen am 21. Februar 2019 Gegenbemerkungen zur Vernehmlassung des Obergerichts ein. Weitere Eingaben sind innert angesetzter Frist nicht erfolgt.

Erwägungen:

1.

1.1. Der angefochtene Entscheid ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG). Er betrifft die Statuten einer Flurgenossenschaft im Sinne von Art. 703 ZGB und Art. 167 ff . des kantonalen Gesetzes vom 27. April 1969 über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (EG zum ZGB; bGS 211.1). Derartige Flurgenossenschaften werden als öffentlich-rechtliche Körperschaften qualifiziert (vgl. JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, 1996, N. 5 zu Art. 108 KV; CHRISTIAN MERZ, Die öffentlichrechtlichen Körperschaften im Kanton Appenzell A.Rh., 1976, S. 222 f.). Die Streitsache betrifft daher eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführer sind zur Anfechtung des Nichteintretensurteils nach Art. 89 Abs. 1 BGG unabhängig von der Zulässigkeit ihrer Beschwerde an die Vorinstanz berechtigt. Der Streitgegenstand vor Bundesgericht beschränkt sich jedoch auf die Eintretensfrage in jenem Verfahren. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a -c BGG). Die Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann (abgesehen von hier nicht relevanten Ausnahmen) vor Bundesgericht nicht gerügt werden, es sei denn, die Anwendung des kantonalen Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des Willkürverbots (vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372 mit Hinweisen).

1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 142 I 99 E. 1.7.1 und E. 1.7.2 S. 106 mit Hinweisen). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Nach Art. 31 EG zum ZGB kann gegen Beschlüsse und Verfügungen der Körperschaften des öffentlichen Rechts innert 20 Tagen an den Regierungsrat rekurriert werden. Art. 33 EG zum ZGB enthält einen Vorbehalt zugunsten des Bodenverbesserungsrechts; dabei wird in der entsprechenden Fussnote auf Art. 167 ff . EG zum ZGB verwiesen. Gemäss Art. 188 EG zum ZGB werden Streitigkeiten, die sich bei Flurgenossenschaften aus dem Unternehmen unter den Beteiligten ergeben, in erster Instanz vom Departement Bau und Volkswirtschaft (im Folgenden: Departement) entschieden. Art. 170 Abs. 1 EG zum ZGB sieht vor, dass die Statuten von Flurgenossenschaften dem Regierungsrat zur Genehmigung einzureichen sind. Diese Statuten sind dem öffentlichen Einspracheverfahren zu unterstellen, wenn das Projekt oder die Kostenverteilung Bestandteil der Statuten bilden (vgl. Art. 170 Abs. 3 EG zum ZGB). Bei dieser Konstellation sind die Unterlagen auf der Gemeindekanzlei öffentlich zur Einsprache während 30 Tagen aufzulegen und der Regierungsrat entscheidet über die nicht erledigten, öffentlich-rechtlichen Einsprachen (vgl. Art. 174 f . EG zum ZGB).
Zum innerkantonalen Instanzenzug bestimmt Art. 30 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 9. September 2002 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; bGS 143.1), dass Verfügungen in der Regel mit Rekurs an die übergeordnete Verwaltungsbehörde weitergezogen werden können. Übergeordnete Instanz des Departements im Sinne dieser Vorschrift ist unbestrittenermassen der Regierungsrat. Die Beschwerde an das Obergericht ist gemäss Art. 54 Abs. 1 VRPG gegen letztinstanzliche Verfügungen der Verwaltungsbehörden zulässig. Art. 34 VRPG regelt, dass der betroffenen Person aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung keine Nachteile erwachsen dürfen (Abs. 1). Ist die Rechtsmittelbelehrung bei einer weiterziehbaren Verfügung unterblieben, so ist die Einreichung des Rechtsmittels innert zwei Monaten seit Zustellung der Verfügung zulässig (Abs. 2).

2.2. Die Vorinstanz hält den Beschwerdeführern vor, ihre Einwände gegen die Statutenrevision erst im Anschluss an die Genehmigung durch den Regierungsrat vorgebracht zu haben. Stattdessen hätten sie den Genossenschaftsbeschluss über die Statutenänderung gemäss Art. 188 EG zum ZGB beim Departement anfechten müssen. Es widerspreche Art. 54 Abs. 1 VRPG, wenn die Vorinstanz gleichsam erstinstanzlich über diese Einwände entscheiden müsste. Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer hätten nach Auffassung der Vorinstanz den gesetzlich vorgeschriebenen Instanzenzug bei Konsultierung der kantonalen Verfahrensordnung erkennen müssen. Deshalb könne mangels Einhaltung des kantonalen Instanzenzugs auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Die Frist zur Anfechtung des Genossenschaftsbeschlusses beim Departement sei längst abgelaufen. Somit erübrige sich eine Überweisung an diese Instanz.
Die Beschwerdeführer entgegnen, die Statutengenehmigung durch den Regierungsrat ergehe in einem eigenständigen Verfahren und sei separat anfechtbar. Darüber hinaus stellen sie in Abrede, dass ihre Rügen gegen den Genossenschaftsbeschluss überhaupt in einem Verfahren nach Art. 188 EG zum ZGB zulässig wären. Die vorinstanzliche Anwendung des kantonalen Rechts sei willkürlich. Im Übrigen sei der von der Vorinstanz angenommene Instanzenzug nicht allein durch Konsultierung der einschlägigen Verfahrensbestimmungen ersichtlich. Ferner sei die regierungsrätliche Genehmigung vom 31. Oktober 2017 der erste Rechtsakt im ganzen Verfahren gewesen, der eine Rechtsmittelbelehrung enthalten habe. Die Beschwerdeführer hätten vorher keine Möglichkeit oder Notwendigkeit zur Anfechtung gesehen. Ein Einspracheverfahren gemäss Art. 170 i.V.m. Art. 174 EG zum ZGB sei unterblieben, obwohl ihnen mit der umstrittenen Statutenänderung neue oder geänderte Unterhalts- und Ausbauverpflichtungen sowie Kosten für die öffentlich erklärte Strasse entständen. Das vorinstanzliche Urteil bilde eine Rechtsverweigerung und Gehörsverletzung; es missachte den bundesverfassungsrechtlich geschützten Grundsatz von Treu und Glauben, die Eigentumsgarantie und das in Art. 20
Abs. 4 der Kantonsverfassung (KV; SR 131.224.1) garantierte Recht auf Rechtsmittelbelehrung.

2.3. Art. 29 Abs. 1 BV umfasst als Teilgehalt das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Im engeren Sinne liegt eine solche vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. Dies beurteilt sich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht (vgl. BGE 144 II 184 E. 3.1 S. 192; 135 I 6 E. 2.1 S. 9). Dabei wird die Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts nur auf Willkür überprüft (vgl. oben E. 1.2); ob aber eine Rechtsverweigerung im engeren Sinne vorliegt, prüft das Bundesgericht frei (BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9 mit Hinweisen). Soweit die Beschwerdeführer eine materielle Rechtsverweigerung im Sinne eines Verstosses gegen das Willkürverbot (vgl. zum Begriff der Willkür BGE 144 I 170 E. 7.3 S. 174; 141 I 70 E. 2.2 S. 72; je mit Hinweisen) beanstanden, kommt diesen Vorwürfen keine darüber hinausgehende Bedeutung zu.
In Art. 29 Abs. 2 BV ist der Anspruch auf rechtliches Gehör verankert. Es dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Anspruch umfasst als Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die einem Betroffenen einzuräumen sind, damit er seinen Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3 S. 17; 144 II 427 E. 3.1 S. 434, je mit Hinweisen).
Aus dem verfassungsrechtlichen Prinzip von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) folgt der Grundsatz, dass dem Rechtsuchenden aus unklaren Rechtsmittelbestimmungen kein Nachteil erwachsen darf (vgl. BGE 138 I 49 E. 8.3.2 S. 53 f. mit Hinweisen). Das gilt nicht nur bei einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung oder beim Fehlen einer vorgeschriebenen Rechtsmittelbelehrung (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3 S. 134), sondern auch, wenn die gesetzliche Ordnung selbst unklar ist (vgl. BGE 123 II 231 E. 8b S. 238 mit Hinweisen). Ausschlaggebend ist, ob die Partei im konkreten Fall durch die mangelhafte Entscheideröffnung tatsächlich irregeführt und benachteiligt wurde (vgl. BGE 132 I 249 E. 6 S. 253; 122 I 97 E. 3a/aa S. 99). Auch der Empfänger einer nicht als solchen bezeichneten Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung kann diese nicht einfach ignorieren; er ist vielmehr gehalten, sie innert der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist anzufechten oder sich innert nützlicher Frist nach den in Frage kommenden Rechtsmitteln zu erkundigen, wenn er den Entscheid nicht gegen sich gelten lassen will (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3 S. 134 mit Hinweis). Die Beschwerdeführer tun nicht dar, dass dem Anspruch auf Rechtsmittelbelehrung gemäss Art. 20 Abs. 4 KV ein
über diese Grundsätze und über die Regelung von Art. 34 VRPG (vgl. dazu oben E. 2.1) hinausgehender Gehalt zukommt.

2.4. Das Gemeinwesen darf privates Areal grundsätzlich nur dann dem Gemeingebrauch widmen bzw. als öffentliche Verkehrsfläche behandeln, wenn es die dafür erforderliche Verfügungsmacht erlangt hat (vgl. Urteil 1C 620/2018 vom 14. Mai 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Die Erlangung der Verfügungsmacht des Gemeinwesens ist somit vom Widmungsakt zum Gemeingebrauch zu trennen, wobei ersteres nicht zwingend letzterem vorausgehen muss (vgl. dazu ANDRÉ WERNER MOSER, Der öffentliche Grund und seine Benützung, 2011, S. 39 ff., insbesondere bei Fn. 198 und 205, mit weiteren Hinweisen). Das Erfordernis der genügenden Verfügungsmacht dient dabei dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und spielt vorab dann eine Rolle, wenn ein im Eigentum eines Privaten stehendes Grundstück entgegen dessen Willen der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden soll (vgl. Urteil 2A.194/2006 vom 3. November 2006 E. 5.2, in: ZBGR 89/2008 S. 107). Art. 2 Abs. 3 des kantonalen Strassengesetzes vom 26. Oktober 2009 (StrG; bGS 731.11) bestimmt, dass Strassen von Flurgenossenschaften nach Art. 167 ff . EG zum ZGB sowie von Korporationen nach Art. 25 ff . EG zum ZGB, die dem allgemeinen Verkehr dienen, mit der Genehmigung der Statuten durch die zuständige Behörde als
dem Gemeingebrauch gewidmet gelten. Diese kantonale Regelung entspricht den dargelegten Grundsätzen.

2.5. Aus Sicht der Eigentumsgarantie und der Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 und 2 BV ist entscheidend, dass die Beschwerdeführer als unterlegene Genossenschaftsmitglieder ihre Argumente gegen die Öffentlicherklärung der Flurstrasse in einem kantonal geregelten Rechtsverfahren vorbringen können. Dies ist nach der Vorinstanz die Anfechtung des Genossenschaftsbeschlusses beim Departement gemäss Art. 188 EG zum ZGB mit dem anschliessendem Instanzenzug an Regierungsrat (Art. 30 VRPG) und Obergericht (Art. 54 VRPG). Hingegen billigt sie den Beschwerdeführern nicht die Wahlmöglichkeit zu, statt den Genossenschaftsbeschluss bloss die spätere regierungsrätliche Genehmigung anzufechten. Nach diesem Verständnis der kantonalen Rechtslage obliegt es den Beschwerdeführern, gegen die Statutenänderung bereits im Vorfeld der Genehmigung vorzugehen.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass der von ihnen (in der Sache) behauptete Verstoss bei der Öffentlicherklärung ihrer Flurstrasse gegen übergeordnetes Recht in einem Verfahren nach Art. 188 EG zum ZGB überprüft werden könne. Nach dieser Bestimmung entscheidet das Departement über Streitigkeiten aus dem Unternehmen unter den Beteiligten. Die Beschwerdeführer tun aber nicht dar, dass es unhaltbar oder sonstwie willkürlich sein soll, wenn die Vorinstanz aus Art. 188 EG zum ZGB ableitet, die Einhaltung übergeordneten Rechts als Rechtsfrage sei Bestandteil der Überprüfungsbefugnis des Departements gemäss dieser Vorschrift. Im Gegenteil entspricht es den allgemeinen kantonalen Grundsätzen des verwaltungsinternen Rechtsschutzes, dass in diesem Rahmen alle Mängel des vorinstanzlichen Verfahren gerügt werden können (vgl. Art. 33 VRPG). Demgegenüber können im Rahmen der Beschwerde an das Obergericht in der Regel nur Rechtsverletzungen und Sachverhaltsfehler gerügt werden (vgl. Art. 56 VRPG).
Unter dem Blickwinkel der schutzwürdigen Interessen der Betroffenen ist in Fällen der vorliegenden Art nicht ersichtlich, dass sie darauf angewiesen sind, ein Rechtsverfahren erst nach Vorliegen der regierungsrätlichen Statutengenehmigung anstrengen zu dürfen. Vielmehr steht nichts entgegen, dass die Genehmigung des Genossenschaftsbeschlusses jeweils in geeigneter Weise mit einem Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat über diesen Beschluss verbunden wird. Die Beschwerdeführer gehen daher fehl, wenn sie beanspruchen, sie seien verfassungsrechtlich nicht gehalten, sich bereits im Vorfeld der regierungsrätlichen Genehmigung gegen den zugrunde liegenden Genossenschaftsbeschluss zur Wehr zu setzen. Da die Beschwerdeführer das nach kantonalem Recht gebotene verwaltungsinterne Rechtsmittelverfahren in der fraglichen Angelegenheit nicht durchlaufen haben, hat die Vorinstanz keine formelle Rechtsverweigerung begangen, wenn sie deswegen nicht auf die bei ihr eingereichte Beschwerde eingetreten ist.

2.6. Die Beschwerdeführer wenden indessen ein, sie hätten mit der Anfechtung des Genossenschaftsbeschlusses bis zum Regierungsratsentscheid zuwarten dürfen, weil zu Unrecht ein vorgängiges Einspracheverfahren unterblieben sei. Bei Projekten zur Bodenverbesserung oder einer damit verbundenen Kostenverteilung, die Bestandteil der Genossenschaftsstatuten sind, verlangt Art. 170 Abs. 3 EG zum ZGB die Durchführung eines Einspracheverfahrens. In solchen Fällen entscheidet gemäss Art. 175 EG zum ZGB, im Unterschied zur Regelung nach Art. 188 EG zum ZGB (vgl. oben E. 2.5), der Regierungsrat erstinstanzlich als Einsprachebehörde.
Es erweist sich nicht als willkürlich, wenn die Vorinstanz annimmt, dass die Statutenänderung über die Öffentlicherklärung der Flurstrasse weder ein derartiges Projekt noch eine Kostenverteilung tangiert. Auch wenn Art. 81 StrG vorsieht, dass die Gemeinde an den betrieblichen und baulichen Unterhalt von öffentlichen Strassen im privaten Eigentum Beiträge leistet, so wird weder substanziiert geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass bei der fraglichen Statutenänderung konkrete Kosten festgesetzt bzw. geändert worden sind. Es kommt folglich auch nicht darauf an, ob die Gemeinde Walzenhausen technische Normen (vgl. Art. 12 Abs. 1 lit. d StrG) oder einen Beitragssatz (vgl. Art. 81 Abs. 2 StrG) für solche Strassen erlassen hat. Die Vorinstanz durfte annehmen, dass im Hinblick auf die Folgen aus der Öffentlicherklärung der Flurstrasse für deren allfälligen Ausbau, den Unterhalt und die Kosten weitere Entscheide zu treffen sein werden, die nicht mit der Statutenänderung verbunden werden müssen. Da vorliegend von einem Einspracheverfahren abgesehen werden durfte, verletzt das angefochtene Urteil auch in dieser Hinsicht die verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien der Beschwerdeführer nicht.

2.7. Zur Diskussion steht weiter, ob die kantonale Rechtsordnung genügend klar ausgestaltet und formuliert ist, so dass sich daraus nach Treu und Glauben der korrekte kantonale Instanzenzug erschliessen lässt. Es gilt zu beachten, dass die Beschwerdeführer anwaltlich vertreten sind. Das angefochtene Urteil lässt sich nicht anders verstehen, als dass die Vorinstanz den anwaltlichen Beistand bereits für den Zeitpunkt des Genossenschaftsbeschlusses angenommen hat. Dafür lässt sich ins Feld führen, dass die Anwaltsvollmachten vom 15. bzw. 17. Januar 2017 datieren. Die Beschwerdeführer erwidern, der Genossenschaftsbeschluss sei nicht dem Rechtsvertreter eröffnet worden und die Vollmachtserteilung habe ursprünglich allgemein der Verhinderung einer weiteren Überbauung des betroffenen Quartiers gedient. Am fraglichen Beschluss hatten die Beschwerdeführer jedoch persönlich mitgewirkt und sie hatten deshalb unmittelbar davon Kenntnis. Wenn sie diesen nicht gegen sich gelten lassen wollten, so oblag es ihnen nach Treu und Glauben, sich beim Rechtsvertreter nach Anfechtungsmöglichkeiten zu erkundigen (vgl. BGE 119 IV 330 E. 1c S. 334). Es kommt somit nicht darauf an, ob der Beschluss dem Rechtsvertreter zugestellt wurde. Die vorinstanzliche
Feststellung zur anwaltlichen Vertretung bzw. Beratung ist nicht offensichtlich unbegründet oder rechtswidrig (Art. 97 i.V.m. Art. 105 BGG).
Zwar ist die Gesetzeslektüre zur Bestimmung des kantonalen Rechtswegs im vorliegenden Fall anspruchsvoll, weil sie eine Gesamtschau unter Einbezug mehrerer Erlasse bedingt. Zudem ist die Anfechtbarkeit der regierungsrätlichen Genehmigung einer Statutenrevision in den Kontext des Rechtsschutzes gegen den zugrunde liegenden Genossenschaftsbeschluss einzubetten (vgl. oben E. 2.5). Die oben bei E. 2.3 dargelegte Rechtsprechung zum Vertrauensschutz stellt aber erhöhte Anforderungen an die Sorgfalt von rechtskundigen Personen bei der Abklärung des Rechtswegs. Von ihnen kann verlangt werden, über Kenntnisse zu verfügen, die es ihnen ermöglichen, die massgebenden Gesetzesbestimmungen in einer systematischen Lektüre ausfindig zu machen und gegebenenfalls auszulegen. Es wird allerdings nicht erwartet, dass sie über den Gesetzestext hinaus auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur nachzuschlagen haben (vgl. BGE 142 IV 299 E. 1.2.2 S. 303; 141 III 270 E. 3.3 S. 273; 138 I 49 E. 8.3.2 S. 54). Unter Berücksichtigung dieser erhöhten Anforderungen ist der gebotene Instanzenzug für einen Rechtsanwalt vorliegend aufgrund einer Konsultierung der fraglichen Gesetzestexte erkennbar. Hingegen ist nicht entscheidend, dass die Vorinstanz
zur Begründung dieses Ergebnisses auch auf die in AR GVP 1988 1070 E. 6 publizierte Rechtsprechung und eine Literaturstelle verwiesen hat.
Im Hinblick auf die Klarheit der kantonalen Rechtsordnung verstösst es weder gegen den verfassungsmässigen Vertrauensschutz noch die weiteren angerufenen Grundrechte, dass die Vorinstanz eine blosse Anfechtung der regierungsrätlichen Genehmigung als unzulässig betrachtet hat.

2.8. Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer für ihr Vorgehen erfolgreich den Vertrauensschutz beanspruchen können, weil der Genossenschaftsbeschluss keine Rechtsmittelbelehrung enthält. Die Vorinstanz erläutert in der Vernehmlassung an das Bundesgericht, dass das Departement nach Art. 188 EG zum ZGB erstinstanzlich entscheide, so dass beim Genossenschaftsbeschluss nach dem kantonalen Recht keine Rechtsmittelbelehrung über die Anfechtbarkeit bei dieser Instanz erforderlich sei. Ob bei einem solchen Beschluss eine Rechtsmittelbelehrung nötig ist, mag dahingestellt bleiben. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzutun, dass ein diesbezüglicher Mangel sie in relevanter Weise irregeführt oder benachteiligt hätte.
Nach der Vorinstanz haben die Beschwerdeführer nach dem Genossenschaftsbeschluss zu lange zugewartet, indem sie erst die regierungsrätliche Genehmigung anfochten. Diese Beurteilung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Statutenänderung war gemäss Art. 170 EG zum ZGB dem Regierungsrat zur Genehmigung zu unterbreiten; dafür hatte die Genossenschaft ein Gesuch zu stellen. In diesem Rahmen war bei der Gemeinde eine Stellungnahme einzuholen. Aus der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht lässt sich entnehmen, dass die Beschwerdeführer sich verfahrensmässig vor allem darüber aufhalten, dass von der Gemeinde kein Einspracheverfahren durchgeführt wurde. Sie haben sich indessen die Rechtskundigkeit ihres Anwalts anrechnen zu lassen (vgl. dazu oben E. 2.7). Dabei war Art. 34 Abs. 2 VRPG zu beachten, wonach die Anfechtung eines Entscheids ohne Rechtsmittelbelehrung innert zwei Monaten ab Kenntnisnahme zulässig ist. Die Beschwerdeführer waren somit gehalten, den Genossenschaftsbeschluss binnen dieser Frist anzufechten. Das Ausbleiben des Einspracheverfahrens vermittelte ihnen nach Treu und Glauben nicht die Befugnis, sich erst gegen die regierungsrätliche Genehmigung vom 31. Oktober 2017 zu wehren. An diesem Ergebnis ändert auch die
Rechtsmittelbelehrung dieses regierungsrätlichen Entscheids nichts. Jedenfalls bei Einreichung der Beschwerde vom 4. Dezember 2017 an die Vorinstanz war die Zweimonatsfrist von Art. 34 Abs. 2 VRPG offensichtlich abgelaufen.
Vor diesem Hintergrund ist es auch nicht verfassungswidrig, dass die Vorinstanz die an sie gerichtete Beschwerde wegen Verspätung innerkantonal nicht weitergeleitet hat.

2.9. Zusammengefasst ist es mit den von den Beschwerdeführern gerügten Verfassungsbestimmungen vereinbar, dass die Vorinstanz auf die bei ihr eingereichte Beschwerde wegen Nichteinhaltung des kantonalen Instanzenzugs nicht eingetreten ist. Da diese Begründung des angefochtenen Urteils Bestand hat, erübrigt es sich, der anderen Begründung der Vorinstanz betreffend materielle Beschwer nachzugehen. Selbst wenn letztere gegeben wäre, würde dies am Ausgang des Verfahrens nichts ändern.

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Walzenhausen, dem Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden und dem Obergericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. August 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 703 - 1 Lorsque des améliorations du sol (corrections de cours d'eau, dessèchements, irrigations, reboisements, chemins, réunions parcellaires, etc.) ne peuvent être exécutées que par une communauté de propriétaires, et que les ouvrages nécessaires à cet effet sont décidés par la majorité des intéressés possédant plus de la moitié du terrain, les autres sont tenus d'adhérer à cette décision. Les propriétaires intéressés qui ne prennent pas part à la décision seront réputés y adhérer. L'adhésion sera mentionnée au registre foncier.
¹	Lorsque des améliorations du sol (corrections de cours d'eau, dessèchements, irrigations, reboisements, chemins, réunions parcellaires, etc.) ne peuvent être exécutées que par une communauté de propriétaires, et que les ouvrages nécessaires à cet effet sont décidés par la majorité des intéressés possédant plus de la moitié du terrain, les autres sont tenus d'adhérer à cette décision. Les propriétaires intéressés qui ne prennent pas part à la décision seront réputés y adhérer. L'adhésion sera mentionnée au registre foncier.
²	Les cantons règlent la procédure. Ils doivent, en particulier pour les réunions parcellaires, édicter des règles détaillées.
³	La législation cantonale peut alléger les conditions auxquelles le présent code soumet l'exécution de ces travaux et appliquer par analogie les mêmes règles aux terrains à bâtir et aux territoires en mouvement permanent.578

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 703 - 1 Lorsque des améliorations du sol (corrections de cours d'eau, dessèchements, irrigations, reboisements, chemins, réunions parcellaires, etc.) ne peuvent être exécutées que par une communauté de propriétaires, et que les ouvrages nécessaires à cet effet sont décidés par la majorité des intéressés possédant plus de la moitié du terrain, les autres sont tenus d'adhérer à cette décision. Les propriétaires intéressés qui ne prennent pas part à la décision seront réputés y adhérer. L'adhésion sera mentionnée au registre foncier.
¹	Lorsque des améliorations du sol (corrections de cours d'eau, dessèchements, irrigations, reboisements, chemins, réunions parcellaires, etc.) ne peuvent être exécutées que par une communauté de propriétaires, et que les ouvrages nécessaires à cet effet sont décidés par la majorité des intéressés possédant plus de la moitié du terrain, les autres sont tenus d'adhérer à cette décision. Les propriétaires intéressés qui ne prennent pas part à la décision seront réputés y adhérer. L'adhésion sera mentionnée au registre foncier.
²	Les cantons règlent la procédure. Ils doivent, en particulier pour les réunions parcellaires, édicter des règles détaillées.
³	La législation cantonale peut alléger les conditions auxquelles le présent code soumet l'exécution de ces travaux et appliquer par analogie les mêmes règles aux terrains à bâtir et aux territoires en mouvement permanent.578

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (ConstC) ConstC Art. 108 - 1 L'existence, le territoire et les biens des communes sont garantis.
¹	L'existence, le territoire et les biens des communes sont garantis.
²	Le Conseil-exécutif approuve la création, la suppression ou la modification du territoire de communes, ainsi que les fusions adoptées par les communes concernées. S'il refuse de donner son approbation, le Grand Conseil tranche.58
³	Le Grand Conseil peut ordonner la fusion de communes contre leur volonté lorsque des intérêts communaux, régionaux ou cantonaux prépondérants l'exigent. Les communes concernées sont entendues au préalable.59
⁴	La loi règle les détails, en particulier les conditions et la procédure à respecter pour ordonner une fusion de communes contre leur volonté.60
⁵	Le canton encourage les fusions de communes.61

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (ConstC) ConstC Art. 20 - 1 Toute personne a le droit d'adresser une pétition aux autorités et de récolter des signatures à cet effet sans encourir de préjudice.
¹	Toute personne a le droit d'adresser une pétition aux autorités et de récolter des signatures à cet effet sans encourir de préjudice.
²	Toute restriction du droit d'adresser des pétitions individuelles est absolument interdite.
³	L'autorité compétente examine la pétition et y répond dans le délai d'un an.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.