Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_129/2016
Urteil vom 14. Februar 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
1. Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft,
Giacomettistrasse 1, 3000 Bern 31, handelnd durch
SRF Schweizer Radio und Fernsehen,
Zweigniederlassung der Schweizerischen Radio- und
Fernsehgesellschaft, Fernsehstrasse 1-4, 8052 Zürich,
Beschwerdeführerin 1,
2. A.________,
c/o SRF Schweizer Radio und Fernsehen,
Regionalstudio Chur, Masanserstrasse 2, 7002 Chur,
Beschwerdeführerin 2,
beide vertreten durch Rechtsanwalt
Rudolf Mayr von Baldegg,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO),
Holzikofenweg 36, 3003 Bern.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip; Zugang zu amtlichen Dokumenten,
Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Februar 2016 des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Am 15. Juli 2014 beantragte A.________, Redaktorin und Produzentin des Regionaljournals Graubünden des Schweizer Radios und Fernsehens SRF, beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) Zugang zu verschiedenen amtlichen Dokumenten und Korrespondenz mit dem Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Graubünden (KIGA) und den Betreibern des "Designer Outlet Landquart" im Zusammenhang mit der dortigen Sonntagsarbeit.
Mit Stellungnahme vom 31. Juli 2014 verweigerte das SECO den Zugang zu diesen Dokumenten und machte im Wesentlichen geltend, der Zugang würde die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen beeinträchtigen. Der Kanton Graubünden kenne das Öffentlichkeitsprinzip nicht und für die Aufsichtstätigkeiten des SECO sei ein offener Austausch von entscheidender Bedeutung.
In der Folge gelangte A.________ an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB mit einem Schlichtungsantrag. Am 3. Juni 2015 empfahl der EDÖB die Verweigerung des Zugangs zu drei Dokumenten und die Gewährung des Zugangs zu den übrigen Dokumenten, unter Anonymisierung der Personendaten von Mitarbeitenden des KIGA und von verwaltungsexternen Dritten, soweit diese nicht bereits öffentlich bekannt seien.
Mit Verfügung vom 24. Juni 2015 gewährte das SECO den Zugang zum Dokument Nr. 19 nach Anonymisierung und Schwärzung allfälliger Geschäftsgeheimnisse und verweigerte diesen für sieben weitere Dokumente (als Nrn. 5, 9, 10, 13, 14, 20 und 21 bezeichnet).
Am 24. August 2015 focht A.________ diese Verfügung mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht an und verlangte die Aufhebung der Verfügung, soweit darin der Zugang zu den sieben Dokumenten verweigert worden sei.
Mit Urteil vom 10. Februar 2016 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut. Es hob die angefochtene Verfügung insoweit auf, als der Zugang zu den Dokumenten Nrn. 9, 10 und 14 verweigert worden war, und wies das SECO an, A.________ den Zugang zu diesen drei Dokumenten zu gewähren unter Anonymisierung der Namen der Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung. Im Übrigen, soweit A.________ um Zugang zu den Dokumenten Nrn. 5, 13, 20 und 21 ersucht hatte, wies es die Beschwerde ab.
B.
Mit Eingabe vom 17. März 2016 führen die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRF und A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als der Zugang zu den Dokumenten Nrn. 5, 13, 20 und 21 verweigert worden sei, und es sei ihnen Zugang zu diesen Dokumenten zu gewähren.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. Das SECO beantragt, auf die Beschwerde der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft SRF sei mangels Legitimation nicht einzutreten. Soweit auf die Beschwerde eingetreten werden könne, sei diese vollumfänglich abzuweisen. Auf entsprechende Einladung hin hat der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte eine Stellungnahme eingereicht, ohne Anträge zu stellen.
Die Beschwerdeführerinnen halten an ihrem Standpunkt und an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen letztinstanzlichen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Anwendung des Prinzips der Öffentlichkeit der Bundesverwaltung. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG i.V.m. Art. 16 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3]).
1.2. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).
1.2.1. Die Beschwerdeführerin 1 ist durch das angefochtene Urteil nicht formell beschwert: Sie hat nicht am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und behauptet auch zu Recht nicht, dass ihr die Teilnahme verwehrt worden wäre. Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG sind mithin nicht erfüllt, weshalb auf ihre Beschwerde nicht einzutreten ist.
1.2.2. Die Beschwerdeführerin 2 hingegen ist als ursprünglich um uneingeschränkten Zugang zu amtlichen Dokumenten ersuchende Person sowie als direkte Adressatin des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt.
1.3.
1.3.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung - gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 281 f.). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen.
1.3.2. Soweit die Beschwerdeführerin 2 Verletzungen von Art. 5 BV (Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns) und Art. 9 BV (Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben) behauptet, legt sie nicht substanziiert dar, woraus sich diese ergeben sollten. Insoweit genügt sie der qualifizierten Rügepflicht nicht.
Gleiches gilt für ihr Vorbringen der unrichtigen Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG. Nach dieser Bestimmung kann die Verletzung des Sachverhalts nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. Die Beschwerdeführerin 2 zeigt nicht auf, inwiefern die Vorinstanz bei der Sachverhaltsfeststellung in Willkür verfallen sein soll und inwiefern allfällige unrichtige Feststellungen für den Ausgang des Verfahrens relevant sein könnten.
In diesen Punkten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
2.1. Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern (Art. 1 BGÖ; vgl. GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz / Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 4 ff. zu Art. 1 BGÖ; STEPHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, N. 5 ff. zu Art. 1 BGÖ; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213). Das Transparenzgebot trägt zudem zur Verwirklichung der Informationsfreiheit bei (Art. 16 BV; vgl. Brunner/Mader, a.a.O., Einleitung N. 8 f.). Soweit wie hier eine Medienvertreterin um Zugang zu behördlichen Informationen ersucht, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient
das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.1 S. 315). Gemäss Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung enthält dazu eine Reihe von Ausnahmetatbeständen (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.6 S. 317 sowie E. 2.5 hiernach).
Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom Öffentlichkeitsprinzip erfassten Dokumenten (BGE 142 II 313 E. 3.2 S. 316; 136 II 399 E. 2.1 S. 401; 133 II 209 E. 2.1 S. 212; BLECHTA, a.a.O., N. 20 zu Art. 1 BGÖ). Dieses Recht gilt namentlich im Bereich der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ), wozu das SECO als Bundesamt des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF zählt.
2.2.
2.2.1. Die Beschwerdeführerin 2 rügt eine Verletzung von Art. 16 und Art. 17 BV.
2.2.2. Art. 16 Abs. 3 BV, welcher die Informationsfreiheit garantiert, sieht keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips vor. Er enthält einzig eine Minimalgarantie, wonach jede Person das Recht hat, Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verarbeiten (Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; nachfolgend: Botschaft BGÖ], BBl 2003 2039 Ziff. 5.1). Die Qualifikation einer Quelle als allgemein zugänglich ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften, für amtliche Dokumente aus dem BGÖ. Aus Art. 16 Abs. 3 BV lässt sich somit kein Anspruch auf Einsicht in geheime Dokumente bzw. auf weitergehende Zugangsrechte ableiten.
Wie Art. 16 Abs. 3 BV sieht auch Art. 17 BV keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips vor. Vielmehr erfolgte dieser Paradigmenwechsel erst mit Einführung des BGÖ. Erst aus dem Öffentlichkeitsprinzip des BGÖ ergibt sich mithin ein unmittelbarer Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, dies jedoch ausdrücklich nur, soweit keine Ausnahmebestimmung greift (vgl. Art. 7 BGÖ). Auch aus der Medienfreiheit kann die Beschwerdeführerin 2 demzufolge keinen über das BGÖ hinausgehenden Anspruch auf Zugang herleiten.
2.2.3. Die Beschwerdeführerin 2 beruft sich in diesem Zusammenhang ebenfalls auf die Programmautonomie und macht eine Verletzung von Art. 93 Abs. 3 BV und Art. 6
SR 784.40 Legge federale del 24 marzo 2006 sulla radiotelevisione (LRTV) LRTV Art. 6 - 1 Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
|
1 | Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
2 | Le emittenti concepiscono liberamente i propri contenuti redazionali e la pubblicità, in particolare per quanto riguarda la scelta dei temi, l'elaborazione dei contenuti e la forma della presentazione, e ne assumono la responsabilità.12 |
3 | Nessuno può esigere che un'emittente diffonda determinate produzioni e informazioni. |
SR 784.40 Legge federale del 24 marzo 2006 sulla radiotelevisione (LRTV) LRTV Art. 6 - 1 Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
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1 | Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
2 | Le emittenti concepiscono liberamente i propri contenuti redazionali e la pubblicità, in particolare per quanto riguarda la scelta dei temi, l'elaborazione dei contenuti e la forma della presentazione, e ne assumono la responsabilità.12 |
3 | Nessuno può esigere che un'emittente diffonda determinate produzioni e informazioni. |
2.3. Art. 4
SR 784.40 Legge federale del 24 marzo 2006 sulla radiotelevisione (LRTV) LRTV Art. 6 - 1 Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
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1 | Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
2 | Le emittenti concepiscono liberamente i propri contenuti redazionali e la pubblicità, in particolare per quanto riguarda la scelta dei temi, l'elaborazione dei contenuti e la forma della presentazione, e ne assumono la responsabilità.12 |
3 | Nessuno può esigere che un'emittente diffonda determinate produzioni e informazioni. |
2.3.1. Vorbehalten sind Geheimhaltungsvorschriften aus sämtlichen Bereichen des Bundesrechts, mit denen einer Information Geheimnischarakter zuerkannt wird. Das allgemeine Amtsgeheimnis gemäss Art. 22
SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 22 Segreto professionale, di affari e d'ufficio - 1 L'impiegato è tenuto al segreto professionale, al segreto d'affari e al segreto d'ufficio. |
|
1 | L'impiegato è tenuto al segreto professionale, al segreto d'affari e al segreto d'ufficio. |
2 | Le disposizioni d'esecuzione definiscono il segreto d'ufficio a complemento della legislazione speciale. |
2.3.2. Im vorinstanzlichen Verfahren war umstritten, ob Art. 44
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
|
1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
SR 784.40 Legge federale del 24 marzo 2006 sulla radiotelevisione (LRTV) LRTV Art. 6 - 1 Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
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1 | Salvo disposizioni contrarie del diritto federale, le emittenti non sono vincolate da istruzioni di autorità federali, cantonali o comunali. |
2 | Le emittenti concepiscono liberamente i propri contenuti redazionali e la pubblicità, in particolare per quanto riguarda la scelta dei temi, l'elaborazione dei contenuti e la forma della presentazione, e ne assumono la responsabilità.12 |
3 | Nessuno può esigere che un'emittente diffonda determinate produzioni e informazioni. |
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Die Vorinstanz ist zusammenfassend zum Schluss gekommen, Art. 44
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Diese Auslegung von Art. 44
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
2.4. Nach Art. 5 Abs. 1
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Vorliegend ist unbestritten, dass es sich bei den fraglichen Schriftstücken um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
2.5. Nach Art. 7 BGÖ wird, wie erwähnt, der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen Vertraulichkeitsregeln nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall (vgl. hierzu Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
2.6. Das BGÖ stellt eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt der Behörde, wobei diese darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 2002 Ziff. 2.2.1.1; STEIMEN, a.a.O., N. 7 zu Art. 7 BGÖ). In der Lehre wird verlangt, dass die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse, was dann als gegeben erachtet wird, wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ; STEIMEN, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Nach der Botschaft genügt aber bereits das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen beeinträchtigen würde (Botschaft BGÖ, BBl 2003 2006 f. Ziff. 2.2.2.1). Das Bundesgericht befand, eine Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen müsse aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede
geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215). Im Rahmen der nach Art. 7 Abs. 2
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
3.
3.1. Im zu beurteilenden Fall ist die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 lit. e
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
3.2. Nach der Botschaft zu Art. 7 Abs. 1 lit. e
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen nahm der Ständerat als Erstrat diese Bestimmung diskussionslos an (AB 2003 S 1141). Demgegenüber beantragte die Staatspolitische Kommission des Nationalrates mit Stichentscheid des Präsidenten die Streichung dieser Ausnahmebestimmung (vgl. AB 2004 N 1261 f.). Zum Streichungsantrag wurde im Nationalrat ausgeführt, es handle sich um eine zu weitgehende Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Voten Nationalräte Gross und Wyss, AB 2004 N 1261 f.). Für die Beibehaltung von Art. 7 Abs. 1 lit. e
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
zukommen liessen (Votum Bundesrat Blocher, AB 2004 N 1262). Der Nationalrat lehnte den Streichungsantrag schliesslich ab und schloss sich dem Beschluss des Ständerates, und damit dem Vorschlag des Bundesrates, an (AB 2004 N 1262; vgl. zum Ganzen auch angefochtenes Urteil S. 13 f.).
3.3. Die Entstehungsgeschichte macht deutlich, dass bewusst eine eher grosszügige Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip zugunsten derjenigen Kantone ins BGÖ aufgenommen wurde, die kein Öffentlichkeitsprinzip kennen. Die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen sollen nicht beeinträchtigt werden und der Bund soll weiterhin auch Informationen erhalten, die nach kantonalem Recht geheim sind. Die Ausnahme ist damit primär auf Dokumente anwendbar, die von einem Kanton erstellt worden sind, der einen weniger weitgehenden Zugang zu amtlichen Dokumenten kennt als der Bund. Für vom Bund erstellte Dokumente setzt die Ausnahme voraus, dass ein Kanton mit restriktiverer Zugangsregelung als der Bund der ausschliessliche Adressat ist und darin Informationen wiedergegeben werden, die in einem von diesem Kanton erstellten, nicht zugänglichen Dokument enthalten waren (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 35 ff. zu Art. 7 BGÖ).
Für die Anwendung der Ausnahme muss eine Beeinträchtigung der Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen bei einer Zugangsgewährung nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen (vgl. E. 2.6 hiervor).
3.4. Im Kanton Graubünden ist am 1. November 2016 das Gesetz vom 19. April 2016 über das Öffentlichkeitsprinzip (Öffentlichkeitsgesetz/GR; BR 171.100) in Kraft getreten. Dieses ist gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 16 Öffentlichkeitsgesetz/GR auf amtliche Dokumente anwendbar, die nach seinem Inkrafttreten von einem öffentlichen Organ erstellt oder empfangen wurden. Vorliegend findet das kantonale Öffentlichkeitsgesetz somit keine Anwendung.
Vor Inkrafttreten des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes kannte der Kanton Graubünden keine dem BGÖ entsprechende Regelung, sodass eine Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach Art. 7 Abs. 1 lit. e
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Die Vorinstanz hat in der Folge für jedes einzelne Dokument geprüft, ob die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 lit. e
SR 822.11 Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL) - Legge sul lavoro LL Art. 44 |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
3.5. Beim Dokument Nr. 5 "Korrespondenz KIGA GR / SECO" vom März 2013 handelt es sich um eine per E-Mail unterbreitete Frage des KIGA an das SECO und dessen Antwort per E-Mail. Die Anfrage steht im direkten Zusammenhang mit den Sonntagsverkäufen im "Designer Outlet Landquart". Es erscheint wahrscheinlich, dass eine Offenlegung des Dokuments die Beziehungen zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden beeinträchtigen kann. Insbesondere müsste damit gerechnet werden, dass bei Gewährung des Zugangs inskünftig ähnliche kantonale Anfragen unterbleiben könnten und dadurch die Oberaufsicht durch das SECO bzw. eine (erstinstanzliche) einheitliche Anwendung des Arbeitsgesetzes erschwert würde.
Beim Dokument Nr. 13 handelt es sich um eine Stellungnahme des SECO vom Oktober 2010 an das KIGA zu einem von diesem unterbreiteten Verfügungsentwurf. Auch in Bezug auf dieses Dokument durfte der Kanton Graubünden die Vertraulichkeit erwarten. Der Inhalt betrifft einen wesentlichen Aspekt der umstrittenen Sonntagsverkäufe im "Designer Outlet Landquart". Zudem erscheint das Dokument geeignet, einen teilweisen Einblick in die nicht öffentlich zugängliche Meinungsbildung im Kanton Graubünden zu gewähren.
Bei den Dokumenten Nrn. 20 und 21 (E-Mail-Korrespondenz zwischen dem KIGA und dem SECO vom Januar und Februar 2009) ist die Ausgangslage vergleichbar mit derjenigen bei Dokument Nr. 5 (vgl. zum Ganzen angefochtenes Urteil S. 16 ff.).
3.6. Die Vorinstanz hat nach dem Gesagten zu Recht geschlossen, dass ein Zugang zu den Dokumenten Nrn. 5, 13, 20 und 21 die Beziehungen zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. e
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Insoweit kommt zudem unter dem Blickwinkel des Verhältnismässigkeitsprinzips auch ein eingeschränkter Zugang, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen oder Teilveröffentlichung nicht in Betracht (vgl. hierzu E. 2.5 hiervor), da der gesamte Inhalt der Dokumente betroffen ist.
4.
Zusammenfassend hält damit das angefochtene Urteil der bundesgerichtlichen Überprüfung stand.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 ist nicht einzutreten. Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1
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2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
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2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
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1 | Le persone che sono incaricate di svolgere compiti secondo la presente legge o vi partecipano sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro attività. |
2 | Le autorità cantonali incaricate della vigilanza e dell'esecuzione della presente legge e la SECO si prestano reciproca assistenza nell'adempimento dei loro compiti; si scambiano gratuitamente le necessarie informazioni e su richiesta si accordano il diritto di consultare gli atti ufficiali. I fatti segnalati o constatati nell'applicazione della presente prescrizione sottostanno all'obbligo del segreto di cui al capoverso 1. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen 1 und 2, dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Februar 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner