Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 481/2022
Urteil vom 13. November 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.D.________ und E.D.________,
4. F.________,
5. G.________,
6. H.________,
7. I.________,
8. J.________,
Beschwerdeführende,
2.-8. handelnd durch A.________,
und diese vertreten durch Rechtsanwalt Michael Fretz,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
vertreten durch Rechtsanwältin Rita Kalisch, c/o Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Baubehörde Zollikon,
Bergstrasse 20, Postfach 280, 8702 Zollikon,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber, Huber Rechtsanwälte, Mühlebachstrasse 38, 8008 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 9. Juni 2022 (VB.2021.00826).
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 15. März 2021 erteilte die Baubehörde Zollikon der Swisscom (Schweiz) AG die Bewilligung für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Dach des bestehenden Gebäudes auf der Parzelle Nr. 86 an der Seestrasse 25 in Zollikon. Gegen diesen Entscheid erhoben unter anderem A.________ und die weiteren im Rubrum erwähnten Personen Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 9. November 2021 ab, soweit es darauf eintrat.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 9. Juni 2022 ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 12. September 2022 beantragen die im Rubrum genannten Beschwerdeführenden die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Die Baubehörde Zollikon hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdegegnerin schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) ist der Auffassung, dass der angefochtene Entscheid mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes konform sei. Die Beschwerdeführenden haben eine Replik eingereicht und halten darin an ihrem Antrag in der Sache fest. Die Beschwerdegegnerin und in der Folge auch die Beschwerdeführenden haben sich ein weiteres Mal geäussert.
Mit Präsidialverfügung vom 5. Oktober 2022 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der in Frage stehenden Mobilfunkanlage (nicht aber in Bezug auf deren Bau) die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid über die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (Art. 82 ff
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SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden: |
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| a | gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts; |
| b | gegen kantonale Erlasse; |
| c | betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. |
1.2. Die Beschwerdeführenden wohnen innerhalb des praxisgemäss berechneten Einspracheradius oder besitzen in diesem Umkreis Grundeigentum; sie sind daher vom umstrittenen Vorhaben besonders berührt (BGE 128 II 168 E. 2). Sie sind nach Art. 89 Abs. 1
|
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: |
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| 1 | Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: |
| a | vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; |
| b | durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und |
| c | ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. |
| 2 | Zur Beschwerde sind ferner berechtigt: |
| a | die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann; |
| b | das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals; |
| c | Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt; |
| d | Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt. |
| 3 | In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. |
1.3. Die Beschwerdeführenden verlangen zu verschiedenen von ihnen aufgeworfenen Fragen, dass ein Amtsbericht des BAFU und/oder ein Gutachten eines unabhängigen Wissenschafters einzuholen sei. Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, ist die gestützt auf Art. 102 Abs. 1
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SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 102 Schriftenwechsel - 1 Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an. |
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| 1 | Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an. |
| 2 | Die Vorinstanz hat innert dieser Frist die Vorakten einzusenden. |
| 3 | Ein weiterer Schriftenwechsel findet in der Regel nicht statt. |
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SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 55 Grundsatz - 1 Das Beweisverfahren richtet sich nach den Artikeln 36, 37 und 39-65 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 194720 über den Bundeszivilprozess (BZP). |
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| 1 | Das Beweisverfahren richtet sich nach den Artikeln 36, 37 und 39-65 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 194720 über den Bundeszivilprozess (BZP). |
| 2 | Der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin kann die notwendigen Beweismassnahmen selbst vornehmen oder der zuständigen eidgenössischen oder kantonalen Behörde übertragen. |
| 3 | Zu Zeugeneinvernahmen, Augenschein und Parteiverhör zieht er oder sie einen zweiten Richter oder eine zweite Richterin bei. |
2.
Die Mobilfunkantennen, die die Beschwerdegegnerin plant, sind adaptiv. Bisherige in der Schweiz eingesetzte Mobilfunkantennen senden im Wesentlichen mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung. Adaptive Antennen sind demgegenüber in der Lage, das Signal tendenziell in die Richtung der Nutzerin oder des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren und es in andere Richtungen zu reduzieren ("Beamforming", dt. wörtlich: "Strahl-Formung"; vgl. auch die Definition in Ziff. 62 Abs. 6 Anhang 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV; SR 814.710]). Solche Antennen können mit der neusten Mobilfunkgeneration (5G), aber auch mit bisherigen Technologien (z. B. 4G) kombiniert werden. Die Anpassung der Senderichtung und des Antennendiagramms, die adaptive Antennen ausmacht, kann sowohl in horizontaler als auch in vertikaler Senderichtung geschehen. Wie viele Beams eine adaptive Antenne erzeugen kann, hängt von der Anzahl separat ansteuerbarer Antenneneinheiten (sogenannter Sub-Arrays) ab (zum Ganzen: Urteil 1C 101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1. Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, die hier strittige adaptive Antennenanlage könnte künftig von einem Korrekturfaktor gemäss Ziff. 63 Anhang 1 NISV profitieren, ohne dass eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die damit einhergehende Erhöhung der Strahlenbelastung zur Verfügung stehe. Die Zulässigkeit eines solchen Korrekturfaktors hätte vom Verwaltungsgericht geprüft und im Ergebnis verneint werden müssen. Denn es gebe dafür keine Gesetzesgrundlage und es fehle an einer wissenschaftlichen Rechtfertigung.
3.2. Die Einführung adaptiver Antennen erforderte eine Anpassung der NISV. Der Bundesrat nahm diese Anpassung in zwei Schritten vor: Mit der Änderung vom 17. April 2019 (Inkrafttreten am 1. Juni 2019; AS 2019 1491) verankerte er unter anderem in Ziff. 63 Anhang 1 NISV den Grundsatz, dass die Variabilität der Senderichtungen und Antennendiagramme von adaptiven Antennen bei der Festlegung des massgebenden Betriebszustands (in dem die Anlagegrenzwerte nach Anhang 1 Ziff. 64 NISV eingehalten werden müssen) zu berücksichtigen ist. Mit der Änderung vom 17. Dezember 2021 (Inkrafttreten am 1. Januar 2022; AS 2021 901) führte er den erwähnten Grundsatz in detaillierter Form aus, indem er einen Korrekturfaktor für die maximale ERP (effective radiated power, dt. äquivalente Strahlungsleistung) definierte, der angewendet werden darf, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese Leistungsbegrenzung muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.
3.3. Das BAFU empfiehlt zur Art und Weise der konkreten Berücksichtigung der Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme bei der Festlegung des massgebenden Betriebszustands von adaptiven Antennen gestützt auf Art. 12 Abs. 2
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SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 12 Kontrolle - 1 Die Behörde überwacht die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. |
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| 1 | Die Behörde überwacht die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. |
| 2 | Zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU)12 empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. |
| 3 | Wird wegen gewährter Ausnahmen der Anlagegrenzwert nach Anhang 1 bei neuen oder geänderten Anlagen überschritten, so misst die Behörde periodisch die von diesen Anlagen erzeugte Strahlung oder lässt diese messen. Sie kontrolliert innert sechs Monaten nach der Inbetriebnahme, ob: |
| a | die der Verfügung zugrunde liegenden Angaben über den Betrieb zutreffen; und |
| b | die verfügten Anordnungen befolgt werden. |
3.4. Wie das Bundesgericht im soeben zitierten Urteil darlegte, handelt es sich bei den genannten Schreiben um eine Vollzugsempfehlung im Sinne von Art. 12 Abs. 2
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SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 12 Kontrolle - 1 Die Behörde überwacht die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. |
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| 1 | Die Behörde überwacht die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. |
| 2 | Zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU)12 empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. |
| 3 | Wird wegen gewährter Ausnahmen der Anlagegrenzwert nach Anhang 1 bei neuen oder geänderten Anlagen überschritten, so misst die Behörde periodisch die von diesen Anlagen erzeugte Strahlung oder lässt diese messen. Sie kontrolliert innert sechs Monaten nach der Inbetriebnahme, ob: |
| a | die der Verfügung zugrunde liegenden Angaben über den Betrieb zutreffen; und |
| b | die verfügten Anordnungen befolgt werden. |
3.5. Die Befürchtung der Beschwerdeführenden, dass die Antennenanlage künftig mit einem Korrekturfaktor betrieben werden und damit die Strahlenbelastung erhöht würde, ohne dass ihnen eine Rechtsschutzmöglichkeit zur Verfügung stünde, gründet auf dem Wortlaut von Ziff. 62 Abs. 5bis Anhang 1 NISV. Danach gilt die Anwendung eines Korrekturfaktors nach Ziff. 63 Abs. 2 Anhang 1 NISV bei bestehenden adaptiven Sendeantennen nicht als Änderung einer Anlage. Allerdings hat das Bundesgericht bereits mehrfach die auch hier vom Verwaltungsgericht vertretene Rechtsauffassung, wonach die nachträgliche Anwendung eines Korrekturfaktors in einem Baubewilligungsverfahren bewilligt werden müsse, als zutreffend bezeichnet (vgl. Urteil 1C 45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 4.5 mit Hinweisen). Somit wird gegebenenfalls in einem späteren Baubewilligungsverfahren zu klären sein, ob für die Anlage die Anwendung eines Korrekturfaktors zugelassen werden darf. Die betreffende Kritik liegt deshalb ausserhalb des Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
4.
4.1. Weiter rügen die Beschwerdeführenden, das Qualitätssicherungs-System (QS-System) der Beschwerdegegnerin vermöge den bewilligungskonformen Betrieb von adaptiven Antennen nicht zu kontrollieren. Es seien Manipulationen an der für die Antennensteuerung eingesetzten Software möglich. Zudem beinhalte das QS-System weder eine Echtzeitüberwachung der Ausgangsleistung der Antenne noch könne bei festgestellten Defekten sofort reagiert werden. Die Vollzugsbehörden hätten keinen Zugriff auf das QS-System der Mobilfunkbetreiberinnen und damit auch keine Möglichkeit, objektiv zu überprüfen, ob die Angaben der Betreiberinnen korrekt seien. Es brauche deshalb Begrenzungen auf der Ebene der Hardware und unangekündigte behördliche Tests im laufenden Betrieb. Das QS-System erlaube keine Kontrolle, ob das im Betrieb eingestellte Antennendiagramm innerhalb des bewilligten liege. Die in den Standortdatenblättern bewilligten umhüllenden Antennendiagramme deckten nicht sämtliche technisch möglichen Antennendiagramme ab. Es reiche somit nicht aus, wenn das QS-System die Gesamtleistung der Antenne überprüfe. Im Übrigen sei das Validierungszertifikat für das QS-System der Beschwerdegegnerin am 23. Juni 2022 abgelaufen.
4.2. Das Verwaltungsgericht erwog, es sei, gleich wie bei konventionellen Antennen, nicht erforderlich, dass die momentane Sendeleistung von adaptiven Antennen permanent an die Steuerzentrale übermittelt werde bzw. dass ein "ununterbrochener Datenfluss" bestehe. Vielmehr genüge es, wenn sichergestellt sei, dass die höchstmögliche Sendeleistung erfasst und kontrolliert werde. Auch sei nicht entscheidend, dass adaptive Antennen die Richtung wechseln könnten, seien doch alle diese Richtungen im Standortdatenblatt erfasst, in den umhüllenden Antennendiagrammen abgebildet und könne in eine Richtung nicht mehr gestrahlt werden, als die maximale Sendeleistung zulasse. Jedenfalls wenn adaptive Antennen gleich behandelt würden wie konventionelle Antennen, sei ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) korrekt dargestellt. Entsprechend lege die Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als Ganzes die maximal zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die Sendeleistung könne zwar in eine Richtung fokussiert oder in verschiedene Richtungen aufgeteilt, nicht aber überschritten werden. Die bewilligte Gesamtleistung sei im QS-
System hinterlegt und ihre Einhaltung werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt.
4.3. Diese vorinstanzlichen Erwägungen werden vom BAFU als Fachstelle des Bundes bestätigt und stehen in Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Danach ist kein laufender Vergleich erforderlich, weil im QS-System eben nicht die momentane, sondern die maximale Sendeleistung erfasst und kontrolliert wird. Zwar wird die maximale Sendeleistung für jede Antenne von der Steuerzentrale der Mobilfunkbetreiberinnen aus ferngesteuert eingestellt. Diese Einstellungen sind jedoch statisch und werden nur alle paar Monate oder noch seltener verändert, weshalb nicht anzunehmen ist, die Steuerzentralen würden höhere Sendeleistungen nur während einiger Stunden oder Minuten gewähren. Bei adaptiven Antennen, die nach der Worst-Case-Betrachtung beurteilt werden, decken die umhüllenden Antennendiagramme zudem sämtliche möglichen Ausprägungen der einzelnen Antennendiagramme bzw. sämtliche möglichen Beams ab, da bei der Erzeugung des umhüllenden Antennendiagramms für jede mögliche Richtung der maximale Antennengewinn berücksichtigt wird (Urteil 1C 45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 5.4.1 mit Hinweisen).
4.4. Das BAFU räumt zwar in seiner Vernehmlassung ein, es sei nicht auszuschliessen, dass zukünftige Entwicklungen adaptiver Antennen die abstrahlbaren Senderichtungen oder Antennendiagramme per Software einschränken und somit das umhüllende Diagramm für ein im Bewilligungsverfahren beantragtes Szenario nicht mehr alle physikalisch möglichen Senderichtungen umfassen werde. In diesem Fall müsste der Betreiber mithilfe des QS-Systems sicherstellen, dass die Antenne im Betrieb immer innerhalb des bewilligten Szenarios bleibe. Diese Anforderungen an das QS-System seien mit Blick in die Zukunft bereits in der Vollzugshilfe für adaptive Antennen (Kap. 4) festgehalten (BAFU, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung aus dem Jahre 2002 zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft, online: «https://www.bafu.admin.ch» [besucht am 2. November 2023]).
4.5. Gestützt auf diese überzeugenden Ausführungen des BAFU ist auch vor dem Hintergrund der erwähnten Möglichkeit einer zukünftigen Weiterentwicklung adaptiver Antennen grundsätzlich vom Funktionieren der QS-Systeme auszugehen, wie das Bundesgericht im Übrigen bereits im Urteil 1C 527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 7.5 festgehalten hat.
4.6. Zutreffend ist allerdings, dass die Kontrolle durch die QS-Systeme bei unrichtigen Angaben der Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden kann. So wurde vor einigen Jahren anhand von Stichproben im Kanton Schwyz festgestellt, dass bei mehreren Antennen Höhe oder Ausrichtung nicht zutreffend in die QS-Datenbank übertragen worden waren. Das Bundesgericht forderte deshalb im Jahr 2019 das BAFU auf, erneut eine schweizweite Kontrolle der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dies drängte sich auch deshalb auf, weil sich die letzte Kontrolle in den Jahren 2010/2011 auf die computergesteuerten Parameter und die Angaben in den Datenbanken beschränkt hatte und der Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-Datenbank nicht vor Ort überprüft worden war (Urteil 1C 97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.1 und 8.3). Das BAFU ist derzeit daran, diese Überprüfung durchzuführen und hat die Öffentlichkeit am 14. Oktober 2022 über deren Zwischenstand informiert (BAFU, Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunkanlagen: Zwischenstand Überprüfung und Vor-Ort-Kontrollen, online: «https://www.bafu.admin.ch» [besucht am 3. November 2023]). Die definitiven Ergebnisse dieser Überprüfung sind abzuwarten. Derzeit
besteht kein Anlass, das Funktionieren der QS-Systeme zu verneinen (vgl. Urteil 1C 45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 5.4.3 f. mit Hinweisen).
4.7. Zum Hinweis der Beschwerdeführenden, das Validierungszertifikat sei abgelaufen, hält das BAFU fest, dass sich das QS-System der Beschwerdegegnerin zu keiner Zeit in einem Zustand befunden habe, der nicht zertifiziert gewesen sei. Zwar sei für die Beschwerdegegnerin zum Zeitpunkt, als die vorliegende Beschwerde eingereicht worden sei, noch kein neues QS-Zertifikat auf der Webseite des BAFU publiziert gewesen. Grund dafür sei, dass zwar jedes Jahr eine Zwischenvalidierung durch ein dafür akkreditiertes Unternehmen erfolge, das "Hauptzertifikat" aber in der Regel alle drei Jahre ausgestellt und veröffentlicht werde. Eine Zwischenvalidierung mit Einbezug der adaptiven Antennen sei fristgerecht auch bei der Beschwerdegegnerin vorgenommen worden. Mittlerweile liege auch das neue, ab dem 15. Dezember 2022 gültige "Hauptzertifikat" der Beschwerdegegnerin vor und sei auf der Website des BAFU veröffentlicht. Die Beschwerdeführenden bestreiten diese einleuchtenden Ausführungen in ihrer Replik nicht, weshalb sich weitere Ausführungen dazu erübrigen. Neu stellen sie jedoch die Zertifizierung an sich in Frage. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik allerdings nur insoweit statthaft,
als die Ausführungen in der Vernehmlassung eines anderen Verfahrensbeteiligten dazu Anlass geben, was insofern nicht der Fall ist (BGE 147 I 16 E.3.4.3; 143 II 283 E. 1.2.3; Urteil 1C 100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 2.4; je mit Hinweisen). Auf das neue Vorbringen ist deshalb nicht einzugehen.
5.
5.1. Weiter machen die Beschwerdeführenden geltend, die gemäss technischem Bericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vorgesehenen Abnahmemessungen seien nicht geeignet, die Einhaltung der Grenzwerte in objektiv überprüfbarer Weise zu gewährleisten.
5.2. Das Bundesgericht hat sich mit dem Einwand, dass es keine taugliche Methode für Abnahmemessungen gibt, bereits in früheren Urteilen befasst und ihn verworfen (vgl. Urteil 1C 45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 6 mit Hinweisen). Die Rügen der Beschwerdeführenden bieten keinen Anlass, darauf zurückzukommen.
6.
6.1. Unter dem Titel "Weitere technische Argumente" bringen die Beschwerdeführenden vor, dass aufgrund von Reflexionen die für die Immissionsprognose relevanten Parameter umgangen werden könnten. Adaptive Antennen würden Reflexionen im Gegensatz zu herkömmlichen Antennen gezielt nutzen. Aus diesem Grund sei auch das verwendete Standortdatenblatt nicht auf adaptive Antennen ausgelegt.
6.2. Das BAFU führt dazu aus, es könne sowohl bei konventionellen als auch adaptiven Antennen sein, dass das beste Signal via eine Reflexion zu einem Endgerät (oder einem OMEN) gelange und nicht auf gerader Linie direkt von der Antenne. (Letzteres wäre sowieso nur bei Sichtkontakt zur Antenne der Fall.) Der einzige diesbezügliche Unterschied zwischen konventionellen und adaptiven Antennen bestehe darin, dass eine adaptive Antenne ihr Abstrahlungsmuster auf die beste Signalübertragung - auch unter Ausnutzung von Reflexionen - ausrichten könne. Wenn sich ein Hindernis (etwa ein grosses Gebäude) zwischen Antenne und Mobilgerät befinde, könne es also sein, dass die adaptive Antenne ihr Signal über einen Beam nicht direkt in Richtung des Mobilgeräts aussende, sondern in eine Richtung, bei der das Signal über eine Reflexion zum Mobilgerät gelange. Die Strukturoberflächen, an denen die Strahlung reflektiert werden könne, seien sehr vielfältig (mit unterschiedlichen Reflexionseigenschaften) und zudem zeitlich veränderlich. All diese Einflüsse könnten nicht mit verhältnismässigem Aufwand für jede projektierte Anlage realistisch erfasst werden. Reflexionen könnten somit nicht exakt vorausgesehen und berechnet werden. In der
Vollzugsempfehlung werde deshalb festgehalten, dass die Berechnung ohne Einbezug von Reflexionen erfolge. Stattdessen werde empfohlen, nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird. In begründeten Fällen könne die Behörde diese Schwelle auch tiefer ansetzen.
6.3. Das Bundesgericht hat sich mit der Problematik von Reflexionen bereits befasst und anerkannt, dass diese zu substanziellen Abweichungen von den berechneten Feldstärken führen können. Es hat deshalb festgehalten, dass insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die rechnerische Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Aufwands möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen (Urteil 1C 100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.2.4 mit Hinweisen).
6.4. Es wird Aufgabe des BAFU sein zu prüfen, ob zumindest die wesentlichen Reflexionen mit verhältnismässigem Aufwand erfasst werden können und ob seine Vollzugsempfehlung in diesem Sinne anzupassen ist. Immerhin kompensiert bereits die Empfehlung, nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird, in einem gewissen Umfang die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im Rahmen der Prognose. Hinzu kommt, dass die im vorliegenden Fall vorgenommene Worst-Case-Betrachtung, wie oben dargelegt, dazu führt, dass der Effizienzgewinn der neuen Technologie dem Schutz vor nichtionisierender Strahlung zu Gute kommt. Vor diesem Hintergrund obliegt es den Beschwerdeführenden, anhand der konkreten Umstände (insbesondere der Topografie) plausibel zu machen, dass die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im vorliegenden Fall zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts an Orten mit empfindlicher Nutzung führen könnte (vgl. Urteil 1C 45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 4.4). Dies tun sie jedoch nicht. Ihre Rüge erweist sich damit als unbegründet, soweit sie hinreichend substanziiert wurde.
7.
7.1. Schliesslich sind die Beschwerdeführenden der Auffassung, dass die Anlagegrenzwerte der NISV gegen das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2
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SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
|
| 1 | Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). |
| 2 | Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. |
| 3 | Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. |
7.2. Das Bundesgericht hat sich mit dieser Kritik bereits in mehreren Urteilen auseinandergesetzt. Insbesondere hat es dargelegt, dass die Anlagegrenzwerte nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festzulegen sind (Urteil 1C 100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5 mit Hinweisen). Auch hinsichtlich der weiteren von den Beschwerdeführenden vorgetragenen Argumente hat es dargelegt, dass sie keinen Anlass bieten, von einer Verletzung des Vorsorgeprinzips auszugehen. Auf die betreffenden Erwägungen kann verwiesen werden (s. die im Urteil 1C 45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 7 zitierte Rechtsprechung).
8.
Aus diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
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SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben. |
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| 1 | Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben. |
| 2 | Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden. |
| 3 | Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht. |
| 4 | Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist. |
| 5 | Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen. |
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SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind. |
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| 1 | Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind. |
| 2 | Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. |
| 3 | Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. |
| 4 | Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar. |
| 5 | Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baubehörde Zollikon, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold