8C_147/2016 - 2016-07-13 - Sanità & sicurezza sociale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8C 147/2016

Urteil vom 13. Juli 2016

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Ursprung, Frésard, Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.

Verfahrensbeteiligte
1. A.A.________,
2. B.A.________,
beide handelnd durch C.A.________ und D.A.________
und diese substituiert durch Rechtsanwältin Noëlle Cerletti,
Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Dübendorf, vertreten durch die Sozialbehörde, Stadtverwaltung, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Sozialhilfe,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 14. Januar 2016.

Sachverhalt:

A.
Nachdem die Primarschule am 31. März 2014 eine Gefährdungsmeldung betreffend A.A.________ und B.A.________ an die Kinder- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) erstattet hatte, nahm die KESB Abklärungen vor. Die Familie wurde bereits durch B.________ vom Kinder- und Jugendhilfezentrum (kjz) beraten. Dieser stellte am 28. April 2014 (Sozialbehörde der Stadt Dübendorf) resp. am 11. Juni 2014 (KESB) im Auftrag der Familie das Gesuch, die Kinder seien bis auf Widerruf ganztägig im Hort der Primarschule (einschliesslich Ferienhort) zu betreuen, wofür die Sozialbehörde Kostengutsprache von monatlich Fr. 1'900.- zu gewähren habe. Ab Juni 2014 besuchten die Kinder den Hort. Am 29. Juli 2014 ordnete die KESB eine Beistandschaft an und beauftragte B.________, die Hortbetreuung der Kinder zu organisieren, zu begleiten und für deren Finanzierung zu sorgen; zudem ersuchte die KESB die Sozialbehörde um subsidiäre Kostengutsprache. Die Sozialbehörde verweigerte am 9. Dezember 2014 eine Kostengutsprache, da die Familie selbst für die Kosten des Hortes aufkommen könne, weil ihr mit den Zusatzleistungen zur IV-Rente des Vaters bereits Fremdbetreuungskosten angerechnet würden. In der Folge kündigte der Vater den Hort per Ende 2014. Die KESB ernannte
am 13. Januar 2015 Rechtsanwältin Noëlle Cerletti zusätzlich zur Beiständin der beiden Kinder mit dem Auftrag, Beschwerde gegen den ablehnenden Entscheid der Sozialbehörde vom 9. Dezember 2014 zu erheben. Auf den von Noëlle Cerletti im Namen der Kinder erhobenen Rekurs trat der Bezirksrat Uster am 9. September 2015 mangels Legitimation der Kinder nicht ein, wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung infolge Aussichtslosigkeit ab und trat auf das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wegen Kostenlosigkeit des Verfahrens nicht ein.

B.
Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 14. Januar 2016 teilweise gut, hob den Entscheid des Bezirksrat auf, soweit damit die unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Verfahren vor Bezirksrat abgewiesen wurde, und gewährte A.A.________ und B.A.________ für das bezirksrätliche Verfahren die unentgeltliche Verbeiständung und für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege. Bezüglich der im angefochtenen Entscheid verneinten Legitimation wies es die Beschwerde ab.

C.
A.A.________ und B.A.________ führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, es sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, soweit dieser ihre Beschwerde abgewiesen habe, und es sei dementsprechend auf ihren Rekurs einzutreten und die Sache zur Beurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen. Zudem ersuchen sie um unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor Bundesgericht.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Dübendorf verzichtet auf eine Stellungnahme.

Erwägungen:

1.
Die Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, da die Beschwerde unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer durch die Entscheidung besonders berührten Partei mit einem schutzwürdigen Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG) eingereicht wurde und sich das Rechtsmittel gegen einen von einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90 BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) richtet und keine der in Art. 83 BGG erwähnten Ausnahmen greift.

2.

2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und 96 BGG erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen. Immerhin prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 S. 236 mit Hinweisen).

2.2. Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hier muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246).

3.
Streitig ist, ob das Verwaltungsgericht zu Recht das Nichteintreten des Bezirksrats auf den Rekurs der Beschwerdeführer bestätigt hat.

4.
Die Vorinstanz bestätigt den Nichteintretensentscheid des Bezirksrats, da die Kinder durch den angefochtenen Entscheid nicht unmittelbar in eigenen Interessen berührt seien. Zwar möge es zutreffen, dass ihre Eltern sie bei einer Gutheissung der Kostengutsprache wieder im Hort anmelden würden. Es obliege aber alleine den Eltern, deren elterliche Sorge diesbezüglich nicht eingeschränkt sei und die sich mit der abschlägigen Antwort des Sozialamtes abgefunden hätten, über den Hortbesuch zu entscheiden. Soweit die KESB den Eltern einen kindsgerechten Entscheid nicht zutrauen sollte, habe sie weitere Massnahmen bezüglich der Einschränkung der elterlichen Sorge zu prüfen und allenfalls eine Hortplatzierung anzuordnen. Zudem sei zu beachten, dass das Leistungsgesuch nach § 16a des kantonalen Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) nicht losgelöst von der (wirtschaftlichen) Leistungsfähigkeit der Eltern und damit den Anspruchsvoraussetzungen nach § 14 SHG beurteilt werden könne.
Die Beschwerdeführer wenden ein, die Vorinstanz sei aktenwidrig davon ausgegangen, dass die KESB die Hortbetreuung nicht formell angeordnet habe. Zudem sei die Sozialbehörde an rechtskräftige Kindesschutzmassnahmen gebunden (BGE 135 V 134 E. 4.3 S. 140); sei sie mit einer Anordnung der KESB nicht einverstanden, hätte sie Beschwerde erheben müssen, wobei gemäss Urteil 5A 979/2013 vom 28. März 2014 (teilweise publiziert in FamPra.ch 2014 S. 767 und AJP 2014 S. 1121) rein finanzielle Interessen der Gemeinde dazu nicht ausreichen würden. Da die Anordnung der Hortplatzierung durch die KESB dem Kindesinteresse und Kindesschutz diene, sei der damit zusammenhängende Kostenentscheid der Sozialbehörde auch für die Kinder relevant und diese seien insofern legitimiert, zumal ihre Interessen nicht zwingend mit jenen der Eltern übereinstimmen müssten. Auch würden sie die Voraussetzungen nach § 21des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2; besondere Nähe zur Streitsache und praktisches, eigenes sowie unmittelbares Interesse) erfüllen.

5.

5.1. Sofern es die Verhältnisse erfordern, ernennt die Kindesschutzbehörde dem Kind einen Beistand, der die Eltern in ihrer Sorge um das Kind mit Rat und Tat unterstützt (Art. 308 Abs. 1 ZGB). Sie kann dem Beistand besondere Befugnisse übertragen, namentlich die Vertretung des Kindes bei der Feststellung der Vaterschaft, bei der Wahrung seines Unterhaltsanspruchs und anderer Rechte und die Überwachung des persönlichen Verkehrs (Art. 308 Abs. 2 ZGB). Die elterliche Sorge kann entsprechend beschränkt werden (Art. 308 Abs. 3 ZGB).
Errichtet die Kindesschutzbehörde eine Beistandschaft, so hält sie im Entscheiddispositiv die Aufgaben des Beistandes und allfällige Beschränkungen der elterlichen Sorge fest (Art. 314 Abs. 3 ZGB).

5.2. Sowohl Art. 308 Abs. 3 ZGB wie auch Art. 314 Abs. 3 ZGB führen die Kompetenz der KESB an, die elterliche Sorge beschränken zu können. Nach Peter Breitschmid (in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, Band I, 5. Aufl. 2014, N. 8 zu Art. 314 ZGB) regelt Art. 314 Abs. 3 ZGB lediglich nochmals explizit, was bereits bei der Auftragsumschreibung des Beistandes bzw. bei der Koordination beistandschaftlicher und elterlicher Befugnisse Standard war. Nach Yvo Biderbost (Handkommentar zum Schweizer Privatrecht [CHK], Personen- und Familienrecht, 3. Aufl. 2016, N. 6 zu Art. 314 ZGB) ergibt sich aus dem Sachzusammenhang resp. dem Ingress von Art. 314 Abs. 3 ZGB, dass es bei diesem Absatz nur um Anordnungen nach Art. 308 Abs. 3 ZGB gehen kann. Art. 314 Abs. 3 ZGB hat demnach materiell keine über Art. 308 Abs. 3 ZGB hinausgehende Bedeutung.

5.3. Bei einer Anordnung nach Art. 308 Abs. 2 ZGB hat nicht zwingend auch eine Beschränkung der elterlichen Sorge nach Art. 308 Abs. 3 ZGB zu erfolgen (vgl. etwa Urteil 5A 151/2015 vom 13. Mai 2015). Vielmehr setzt die Beschränkung der elterlichen Sorge nach Art. 308 Abs. 3 ZGB ein höheres Mass an Gefährdung des Kindswohls voraus, da diese einen stärkeren Eingriff darstellt (vgl. Biderbost, Die Erziehungsbeistandschaft [Art. 308 ZGB], Diss. Freiburg i.Ü., 1996, S. 115 f., 225 f. und einlässlich S. 370 ff.; ders., CHK, N. 5 zu Art. 308 ZGB). Dazu bedarf es, dass die Eltern mit dem Beistand nicht kooperieren und die Gefahr besteht, dass sie die Anordnungen des Beistands unterlaufen oder hintertreiben (Urteil 5C.50/1993 vom 18. Mai 1993 E. 3b; vgl. auch Breitschmid, a.a.O., N. 20 zu Art. 308 ZGB; Biderbost, CHK, N. 5 f. zu Art. 308 ZGB). Mit anderen Worten soll die Beschränkung der elterlichen Sorge Ultima Ratio sein, da damit häufig nur unnötige Gegenwehr statt Kooperation provoziert wird (vgl. dazu Biderbost, CHK, N. 6 zu Art. 308 ZGB; ders., Diss., S. 365). Zudem muss stets der Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Massnahme gewahrt sein (Urteil 5C.140/2000 vom 10. August 2000 E. 3b). So hat das Bundesgericht festgehalten, eine
Beschränkung der elterlichen Sorge sei unverhältnismässig, wenn die Eltern mit dem Beistand kooperieren würden (Urteil 5C.319/2006 vom 22. Januar 2007).
Die Beistandschaft als Kindesschutzmassnahme dauert grundsätzlich - sofern sie von der KESB nicht befristet angeordnet wurde - bis zu ihrer Aufhebung oder Ersetzung durch eine mildere Massnahme durch die zuständige Behörde (Urteil 5C.146/2004 vom 1. September 2004 E. 3). Die Bestellung eines Beistandes erfolgt in erster Linie im Interesse des Kindes, auch wenn sich Fragen in anderer Hinsicht, etwa in Zusammenhang mit der Tragung von Sozialhilfekosten, stellen (vgl. Urteil 2A.485/2005 vom 17. Januar 2006 E. 2.7).

5.4. Eine (explizite) Ermächtigung zur Prozessführung allein nach Art. 308 Abs. 2 ZGB reicht aus, damit der Beistand selbstständig im Namen des Kindes einen Prozess führen kann; er bedarf dazu weder das Einverständnis der Eltern noch jenes der KESB, denn letztere hat dies mit der ausdrücklichen Beauftragung des Beistandes zur Prozessführung bereits gegeben. Nach Biderbost wird der Beistand mit dieser Einsetzung ex lege Vertreter des Kindes (CHK, N. 14 zu Art. 308 ZGB; ders., Diss., S. 287; vgl. dazu auch Diggelmann/Isler, Vertretung und prozessuale Stellung des Kindes im Zivilprozess, SJZ 2015 S. 141, 142 f.). Die Vertretungsbefugnis des Beistandes besteht neben der (mangels expliziter Einschränkung der elterlichen Sorge) weiterhin gegebenen elterlichen Vertretungsbefugnis; in der Lehre und Rechtsprechung wird dies konkurrierende oder parallele Befugnis genannt (Breitschmid, a.a.O., N. 7 zu Art. 308 ZGB; Biderbost, Diss., S. 223 ff., 287 f. und 362; ders., CHK, N. 14 zu Art. 308 ZGB; vgl. auch Estermann/Hauri/Vogel, Aufgaben im Kindes- und Erwachsenenschutz, in: Rosch/Fountoulakis/Heck [Hrsg.], Handbuch Kindes- und Erwachsenenschutz, 2016, Rz. 395). D.h. die Eltern haben eine Handlung des Beistandes im Rahmen seines Auftrags
hinzunehmen, können dieser aber durch eigenes Handeln zuvorkommen (Biderbost, Diss., S. 224 f. und 362 f.). Breitschmid hält denn auch fest, die Auffassung, es werde durch die Anordnung einer Beistandschaft die Rechtsstellung der Eltern nur berührt, wenn ihre elterliche Sorge explizit beschränkt werde, vernachlässige die akzentuierte Zusammenwirkungs- bzw. Unterordnungspflicht im Bereich konkurrierender Zuständigkeit, welche den entscheidenden Unterschied zur Erziehungsaufsicht nach Art. 308 Abs. 1 ZGB ausmache; zudem verweist er auf ZVW 1994 165 ff., wonach der Beistand nach Art. 308 Abs. 2 ZGB auch ohne Zustimmung der Inhaberin der elterlichen Sorge einen Unterhaltsvertrag unterzeichnen durfte (a.a.O., N. 5 zu Art. 308 ZGB). Das Bundesgericht hat die parallele Prozessführung einer Mutter nebst der eigenständigen Prozessführung des Kindes durch seinen explizit dazu beauftragten Beistand, welcher trotz fehlendem Entzug der elterlichen Sorge ohne Zustimmung der Mutter handelte, als zulässig erachtet (Urteil 5P.468/2000 vom 1. Februar 2001 E. 2c, publiziert in Pra 2001 Nr. 75 S. 439). Weiter hält Breitschmid fest, im Rahmen des spezifischen Auftrags stünden dem Beistand alle zur Durchsetzung gebotenen Behelfe zur Verfügung und es
konkurrierten seine Befugnisse mit jenen der Inhaber der elterlichen Sorge (a.a.O., N. 7 zu Art. 308 ZGB).

5.5. Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Bestimmung des VRG über die Rechtsmittelbefugnis Privater entspricht sinngemäss der Regelung für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht (Martin Bertschi, in: Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, N. 4 zu § 21 VRG), wenn auch auf Stufe des kantonalen Rechts. Damit wird ein besonderes Berührtsein, ein schutzwürdiges Interesse sowie die Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren vorausgesetzt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Dritte, welche zu Gunsten der Verfügungsadressaten intervenieren, stellen keine einheitliche Kategorie dar. Bei einer Drittbeschwerde pro Adressat sind die unmittelbar betroffenen Personen unabhängig vom Verhalten des Adressaten rechtsmittellegitimiert, wenn die Anordnung direkt in ihre schutzwürdigen Interessen eingreift; eine rechtliche Beziehung zwischen Adressat und Betroffenen mag vorliegen, tritt aber in den Hintergrund und es wird auch nicht danach unterschieden, ob die Interessen der beiden identisch sind oder nicht (Bertschi, a.a.O., N. 86 zu § 21 VRG). Soweit die Legitimation der Drittperson auf deren
unmittelbarem eigenem Interesse am Verfahrensausgang beruht, kann sie nicht davon abhängen, dass auch der Verfügungsadressat ein Rechtsmittel erhebt (Bertschi, a.a.O., N. 89 zu § 21 VRG).

6.

6.1. Die KESB hat mit (rechtskräftiger) Verfügung vom 29. Juli 2014 den beiden Kindern gestützt auf Art. 314 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 445 ZGB einen Beistand nach Art. 308 Abs. 2 ZGB eingesetzt und diesen beauftragt, eine ganztägige Betreuung im Hort der Primarschule zu organisieren, zu begleiten und für deren Finanzierung zu sorgen (Ziff. 1 lit. a und Ziff. 2 des Dispositivs). Entgegen den vorinstanzlichen Ausführungen kann somit nicht gesagt werden, die KESB habe nötigenfalls eine Hortplatzierung anzuordnen, da dies bereits erfolgt ist. Der Einwand des aktenwidrigen Sachverhalts (Art. 97 Abs. 1 BGG) ist somit zutreffend.

6.2. In casu erfolgte die Einsetzung der beiden Beistände nach Art. 308 Abs. 2 ZGB, weil das Kindswohl insofern gefährdet war, als die Eltern als nicht fähig erachtet wurden, selbstständig für die entsprechende Durchsetzung des Anspruchs auf eine sekundäre Kostengutsprache zu sorgen. Eine Beschränkung der elterlichen Sorge war in diesem Zusammenhang jedoch weder zwingend notwendig noch angebracht (E. 5.3 und 5.4). So ergibt sich aus den Akten, dass die Eltern sich weder gegen die Ernennung des ersten Beistandes noch gegen die Unterbringung im Hort wehrten. Vielmehr beurteilte der Hort "den Kontakt und Austausch mit den Eltern als kindsorientiert und verbindlich". Somit durfte die KESB von der grundsätzlichen Kooperation und Einsicht der Eltern ausgehen, so dass kein Anlass bestand, die elterliche Sorge einzuschränken. Nachdem das Sozialamt die Kostengutsprache verweigert hatte, meldete der Vater die Kinder per Ende Dezember 2014 aus finanziellen Gründen vom Hort ab, obwohl er gegenüber dem Beistand erklärte, die Betreuung im Hort bringe für alle Beteiligten grosse Vorteile. Als die KESB das weitere Vorgehen gegenüber dem Sozialamt abklären wollte, teilten die Eltern mit, sie seien nicht an einer Anhörung interessiert und sie
hätten keine Energie mehr, sich weiter mit der ganzen Sache auseinanderzusetzen. Dies kann jedoch nicht dahingehend verstanden werden, dass sie sich grundsätzlich gegen eine Anfechtung der Verfügung des Sozialamtes stellten; vielmehr ist davon auszugehen, dass die Eltern selbst nicht die Kraft dazu aufbringen konnten, aber keine Einwände hatten, dass jemand anderes den Prozess führt. Ihr Verhalten kann demnach nicht so ausgelegt werden, sie hätten im Rahmen ihrer konkurrierenden Befugnisse rechtsverbindlich gegenüber dem Sozialamt oder dem Bezirksrat auf eine Anfechtung der entsprechenden Verfügung verzichtet. Indem die Beiständin somit von ihrer konkurrierenden Zuständigkeit zur Vertretung der Kinder Gebrauch machte, kann ihr - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - nicht entgegen gehalten werden, ihr fehle die elterliche Genehmigung zum Rekurs resp. es fehle an der diesbezüglichen Einschränkung der elterlichen Sorge.

6.3. Zu prüfen bleibt damit, ob Bezirksrat und Vorinstanz mit ihrer Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften die Ausübung der von Bundesrechts wegen gegebenen Kompetenzen der Beiständin und damit deren Durchsetzung vereitelten (vgl. Art. 49 Abs. 1 BV) resp. ob die Beschwerdeführer die Voraussetzungen nach § 21 Abs. 1 VRG als Dritte erfüllen: Das schutzwürdige Interesse der Kinder an einer Anfechtung der ablehnenden Verfügung des Sozialamtes ist wegen der Kindswohlgefährdung und rechtskräftigen Anordnung der Kindesschutzmassnahme nach ZGB gegeben: Die Kinder sind mehr als jedermann von der verweigerten Kostengutsprache betroffen, stehen also in besonderer Nähe zur Streitsache, so dass es ihnen nicht schadet, nicht Adressaten zu sein. Schliesslich haben sie auch angesichts der Überforderung ihrer Eltern zur eigenständigen Prozessführung sowie der Notwendigkeit der Finanzierung der in ihrem (und nicht zwingend mit den Eltern übereinstimmenden) Interesse stehenden Kindesschutzmassnahmen ein eigenes und unmittelbares Interesse an der Anfechtung des ablehnenden Entscheids der Sozialbehörde.
Somit sind die Voraussetzungen der Legitimation nach § 21 Abs. 1 VRG gegeben und der Bezirksrat wäre gehalten gewesen, auf den Rekurs der Beschwerdeführer einzutreten. Folglich sind der vorinstanzliche Entscheid und der Entscheid des Bezirksrates vom 9. September 2015 aufzuheben und die Sache ist an den Bezirksrat zurückzuweisen, damit er über den Rekurs vom 14. Januar 2015 materiell entscheide.

7.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Auf Grund der gegebenen Umstände wird auf die Erhebung von Gerichtskosten verzichtet (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer haben hingegen Anspruch auf eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdegegnerin (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 14. Januar 2016 und der Entscheid des Bezirksrats Uster vom 9. September 2015 werden aufgehoben. Die Sache wird zu neuem Entscheid an den Bezirksrat Uster zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'800.- zu entschädigen.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, dem Bezirksrat Uster und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 13. Juli 2016

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Maillard

Die Gerichtsschreiberin: Riedi Hunold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 96 Diritto estero - Il ricorrente può far valere che:
^a	non è stato applicato il diritto estero richiamato dal diritto internazionale privato svizzero;
^b	il diritto estero richiamato dal diritto internazionale privato svizzero non è stato applicato correttamente, sempreché la decisione non concerna una causa di natura pecuniaria.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 308 - 1 Se le circostanze lo richiedono, l'autorità di protezione dei minori nomina al figlio un curatore, perché consigli ed aiuti i genitori nella cura del figlio.
¹	Se le circostanze lo richiedono, l'autorità di protezione dei minori nomina al figlio un curatore, perché consigli ed aiuti i genitori nella cura del figlio.
²	L'autorità di protezione dei minori può conferire al curatore speciali poteri, segnatamente la rappresentanza del figlio per l'accertamento della paternità, per salvaguardarne il diritto al mantenimento o diritti d'altra natura e la vigilanza delle relazioni personali.408
³	L'autorità parentale può essere corrispondentemente limitata.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 314 - 1 Le disposizioni sulla procedura davanti all'autorità di protezione degli adulti si applicano per analogia.
¹	Le disposizioni sulla procedura davanti all'autorità di protezione degli adulti si applicano per analogia.
²	Nei casi idonei l'autorità di protezione dei minori può ingiungere ai genitori di tentare una mediazione.
³	Se istituisce una curatela, l'autorità di protezione dei minori stabilisce nel dispositivo della decisione i compiti del curatore e le eventuali restrizioni dell'autorità parentale.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 445 - 1 L'autorità di protezione degli adulti prende, ad istanza di una persona che partecipa al procedimento o d'ufficio, tutti i provvedimenti cautelari necessari per la durata del procedimento. Può in particolare ordinare a titolo cautelare una misura di protezione degli adulti.
¹	L'autorità di protezione degli adulti prende, ad istanza di una persona che partecipa al procedimento o d'ufficio, tutti i provvedimenti cautelari necessari per la durata del procedimento. Può in particolare ordinare a titolo cautelare una misura di protezione degli adulti.
²	In caso di particolare urgenza, l'autorità di protezione degli adulti può immediatamente prendere provvedimenti cautelari senza sentire le persone che partecipano al procedimento. Nel contempo dà loro l'opportunità di presentare osservazioni; in seguito prende una nuova decisione.
³	Le decisioni in materia di provvedimenti cautelari possono essere impugnate con reclamo entro dieci giorni dalla loro comunicazione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.88

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario.
¹	Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario.
²	La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.