Tribunal federal
{T 1/2}
2A.74/2004 /lma
Urteil vom 13. Juli 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Merkli,
Ersatzrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Feller.
Parteien
Cornèr Banca SA, Via Canova 16, 6901 Lugano,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher
Dr. Jürg Simon,
gegen
Telekurs Multipay AG, Hertistrasse 27,
8304 Wallisellen, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Borer,
Wettbewerbskommission, Sekretariat,
Monbijoustrasse 43, 3003 Bern,
Rekurskommission für Wettbewerbsfragen,
3202 Frauenkappelen.
Gegenstand
Vorsorgliche Massnahmen,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vom
22. Dezember 2003.
Sachverhalt:
A.
Die Cornèr Banca SA, Lugano, offeriert Warenhändlern und Dienstleistungserbringern Kreditkartenverträge. Darin garantiert sie die Bezahlung des vom Kreditkarteninhaber geschuldeten Kaufpreises, sofern bestimmte Sicherheitsvorkehren eingehalten sind. Als Gegenleistung schulden ihr die Vertragspartner eine Kommission.
B.
Am 6. Juni 2003 machte die Cornèr Banca SA das Sekretariat der Wettbewerbskommission auf eine angeblich gegen sie gerichtete Preisunterbietung im "Kreditkarten-Acquiring-Geschäft" durch die Telekurs Europay AG (heute: Telekurs Multipay AG) aufmerksam. Das Sekretariat forderte mit Schreiben vom 26. Juni 2003 die Telekurs Holding AG auf, Fragen zum Vorwurf der Preisunterbietung zu beantworten, und informierte am 27. Juni 2003 die Cornèr Banca SA, es habe gestützt auf den gemeldeten Sachverhalt eine kartellgesetzliche Marktbeobachtung eröffnet.
Am 7. Juli 2003 ersuchte die Cornèr Banca SA das Sekretariat, gegen die Telekurs Multipay AG im Zusammenhang mit der Übernahme der Aktiven des Visa-Acquiring-Geschäfts der UBS Card Center AG ein Fusionskontrollverfahren einzuleiten. Zugleich beantragte sie die Eröffnung einer Untersuchung gegen die Telekurs Multipay AG mit Bezug auf unzulässige Verhaltensweisen einer marktbeherrschenden Unternehmung im Sinne von Art. 7
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7 |
|
1 | Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14 |
2 | Costituiscono in particolare pratiche del genere: |
a | il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto); |
b | la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali; |
c | l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate; |
d | la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti; |
e | la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico; |
f | la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner; |
g | la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero. |
Nachdem das Sekretariat verschiedene Abklärungen getroffen hatte, wies die Wettbewerbskommission das Gesuch um Anordnung von vorsorglichen Massnahmen mit als Verfügung bezeichnetem Schreiben vom 1. September 2003 ab, sistierte das Verfahren im Kostenpunkt und stellte in Aussicht, über die Kostenfrage in einem späteren Zeitpunkt zu entscheiden. Zur Begründung erwog die Wettbewerbskommission, sie könne ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen auch behandeln, bevor ein Verfahren nach den Art. 26 ff
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
|
1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 27 Apertura di un'inchiesta |
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1 | Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR. |
2 | La Commissione decide quali delle inchieste aperte devono essere trattate prioritariamente. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
C.
Die Cornèr Banca SA erhob am 15. September 2003 Beschwerde an die Rekurskommission mit dem Antrag, die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 aufzuheben und das Verfahren zur Abnahme der bereits bei der Vorinstanz beantragten Beweismassnahmen an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell seien gegenüber der Telekurs Multipay AG bestimmte, einzeln aufgeführte Massnahmen anzuordnen.
Die Rekurskommission trat mit Entscheid vom 22. Dezember 2003 auf die Beschwerde nicht ein. Sie erwog im Wesentlichen, die Stellungnahme der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei eine Kundgabe, dass die Wettbewerbskommission jedenfalls vorläufig keine Untersuchung zu eröffnen gedenke, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bestehe. Es liege daher keine anfechtbare Verfügung vor; allenfalls bestehe die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde, für deren Behandlung jedoch die Rekurskommission nicht zuständig sei.
D.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. Februar 2004 stellt die Cornèr Banca SA dem Bundesgericht die Rechtsbegehren, der Entscheid der Rekurskommission sei aufzuheben und das Verfahren mit der Anweisung an diese zurückzuweisen, auf die Beschwerde vom 15. September 2003 einzutreten; eventuell sei das Verfahren mit der Anweisung an die Wettbewerbskommission zurückzuweisen, die im Gesuch vom 7. Juli 2003 angebotenen Beweise abzunehmen.
Die Rekurskommission äussert sich zur Beschwerde, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Die Beschwerdegegnerin verzichtet auf eine Vernehmlassung unter der Bedingung, dass sich das bundesgerichtliche Verfahren auf die Frage beschränke, ob die Rekurskommission zu Recht auf die Verwaltungsbeschwerde nicht eingetreten sei. Die Wettbewerbskommission schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das zur Vernehmlassung eingeladene Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement sieht davon ab, Anträge zu stellen; es stellt in Frage, ob ein praktisches und aktuelles Interesse der Beschwerdeführerin an einem Entscheid bestehe, würde aber eine Klärung der aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen begrüssen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beschwerdeentscheide der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
1.2 Entscheide über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen gelten als Zwischenentscheide (Art. 39
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 45 |
|
1 | È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione. |
2 | Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 45 |
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1 | È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione. |
2 | Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 45 |
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1 | È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione. |
2 | Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente. |
1.3 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde setzt in der Regel ein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse voraus (BGE 128 II 34 E. 1b S. 36 mit Hinweisen). Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement stellt in Frage, ob ein solches Interesse noch besteht, da das Sekretariat der Wettbewerbskommission eine Vorabklärung durchführe. Nun ist nach Auffassung der Rekurskommission der im Verfahren einer Vorabklärung getroffene Entscheid, eine beantragte vorsorgliche Massnahme nicht durchzuführen, keine anfechtbare Verfügung; diese Auffassung wird von der Beschwerdeführerin bestritten. Die laufende Vorabklärung hebt damit das aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin an einer Klärung der von ihr aufgeworfenen Frage nicht auf, kann doch nach dem von der Rekurskommission eingenommenen Standpunkt die Weigerung der Wettbewerbskommission, in diesem Rahmen vorsorgliche Massnahmen anzuordnen, gerade nicht angefochten werden, während - wenn sich diese Ansicht als unzutreffend erweist - eine solche Anfechtung möglich wäre. Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
1.4 Mit der Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann einzig das Nichteintreten beanstandet werden; eine Gutheissung würde bedeuten, dass die Rekurskommission auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin vom 15. September 2003 einzutreten hätte und dann auch das dort gestellte Rechtsbegehren, das Verfahren zur Abnahme der beantragten Beweismassnahmen an die Wettbewerbskommission zurückzuweisen, zu beurteilen hätte. Hingegen kann auf das vor Bundesgericht gestellte Eventualbegehren, die Sache mit dieser Anweisung an die Wettbewerbskommission zurückzuweisen, nicht eingetreten werden (vgl. BGE 124 II 499 E. 1 c S. 502).
2.
Streitig ist, ob der Entscheid der Wettbewerbskommission, eine beantragte vorsorgliche Massnahme ausserhalb bzw. vor Eröffnung eines Untersuchungsverfahrens nicht anzuordnen oder eine kartellrechtliche Untersuchung nicht zu eröffnen, eine bei der Rekurskommission anfechtbare Verfügung darstellt.
2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung sind im Verfahren einer kartellrechtlichen Untersuchung nach Art. 27
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 27 Apertura di un'inchiesta |
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1 | Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR. |
2 | La Commissione decide quali delle inchieste aperte devono essere trattate prioritariamente. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 45 |
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1 | È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione. |
2 | Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
2.2 Die Rekurskommission erwähnt einen früheren Entscheid, worin sie einen Entscheid der Wettbewerbskommission, ein ausserhalb eines Untersuchungsverfahrens gestelltes Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen, als anfechtbare Verfügung qualifiziert hat, da auch auf das Verfahren der Vorabklärung das VwVG anwendbar sei (RPW 2000/4 S. 703 E. 1.1, 1.2.1 und 3.3.1). Sie hält jedoch fest, dass dieser Entscheid in der Lehre von zwei Autoren (Paul Richli, Kartellverwaltungsverfahren, in: Bruno von Büren/Lucas David, Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Band V/2, Basel 2000, S. 417 ff., 424 ff.; Stefan Bilger, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen; unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen kartellrechtlichem Sonderverfahrensrecht und allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht, Freiburg 2002, S. 142 ff.) kritisiert worden sei, die sich mit guten Gründen gegen die Anwendung des VwVG im Verfahren der Vorabklärung wendeten; sie schliesse sich nunmehr dieser zutreffenden Auffassung an; diese Sicht dränge sich umso mehr auf, als das Begehren der Beschwerdeführerin im Grunde als ein Begehren auf Eröffnung einer Untersuchung zu verstehen sei, da nur in dessen Rahmen
Massnahmen erlassen werden könnten; der Entscheid, eine Untersuchung nicht zu eröffnen, sei keine Verfügung; die Entscheidung der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei als Kundgabe zu werten, mangels Anhaltspunkten für kartellwidriges Verhalten keine Untersuchung zu eröffnen, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bleibe; dieses Ergebnis stehe im Einklang mit der festen Rechtsprechung der Rekurskommission, wonach jedenfalls vor Eröffnung einer Untersuchung kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen bestehe.
2.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert, nach dieser Auffassung könne die Wettbewerbskommission ohne Rechtskontrolle vorsorgliche Massnahmen durchführen oder abweisen; aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil 2A.198/1997 vom 3. November 1997) und aus Art. 39
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
2.4 Das von der Beschwerdeführerin zitierte Urteil des Bundesgerichts 2A.198/1997 (publ. in: ZBl 100/1999 S. 64 ff.) bezog sich auf vorsorgliche Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung getroffen worden waren. Auch in den anderen Fällen, in denen das Bundesgericht im Zusammenhang mit vorsorglichen Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht befasst war, handelte es sich jeweils um Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung angeordnet worden waren (BGE 130 II 149; Urteile 2A.142/2003 vom 5. September 2003, publ. in: sic! 1/2004 S. 48 ff.; Urteile 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003; 2A.481/2001 vom 25. April 2002). Ob dasselbe gilt, wenn eine Untersuchung noch nicht eröffnet worden ist, hatte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden.
2.5 Entgegen dem, was die Rekurskommission anzunehmen scheint, kann der Verfügungscharakter des Entscheides der Wettbewerbskommission nicht schon mit dem Argument verneint werden, es bestehe kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen; denn im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungsbegriff noch der Parteibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus (Art. 6
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 6 - Sono parti le persone i cui diritti od obblighi potrebbero essere toccati dalla decisione o le altre persone, gli organismi e le autorità cui spetta un rimedio di diritto contro la decisione. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 |
|
1 | Ha diritto di ricorrere chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. |
2 | Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 6 - Sono parti le persone i cui diritti od obblighi potrebbero essere toccati dalla decisione o le altre persone, gli organismi e le autorità cui spetta un rimedio di diritto contro la decisione. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 |
|
1 | Ha diritto di ricorrere chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. |
2 | Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto. |
(Art. 5 Abs. 1 lit. c
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 |
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1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
Diese Regeln des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts gelten aufgrund von Art. 39
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
2.6 Die Lehre tendiert mehrheitlich zur Ansicht, für das Verfahren der Vorabklärung gelte gestützt auf Art. 39
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
Andere Autoren stellen die Anwendbarkeit des VwVG für die Vorabklärung in Frage. Dies wird damit begründet, das Vorabklärungsverfahren diene nicht dazu, Rechte und Pflichten zu begründen oder festzustellen und führe nicht zu einer Verfügung; die Anwendung des VwVG auf die Vorabklärung würde auch der damit angestrebten Formlosigkeit widersprechen (Bilger, a.a.O., S. 148, 151 ff.; Benoît Carron, in: Pierre Tercier/Christian Bovet, Droit de la concurrence, commentaire romand, Basel 2002, Rz. 18 zu Art. 26, Rz. 9 zu Art. 39; Richli, a.a.O., S. 424 f.).
2.7 Wie es sich damit in genereller Hinsicht verhält, braucht aus folgenden Gründen vorliegend nicht entschieden zu werden.
2.7.1 Gemäss Art. 39
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
2.7.2 Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 43 Partecipazione di terzi all'inchiesta |
|
1 | Possono annunciare la loro partecipazione all'inchiesta su una limitazione della concorrenza: |
a | le persone che a motivo della limitazione della concorrenza sono impedite nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza; |
b | le associazioni professionali ed economiche autorizzate per statuto a difendere gli interessi economici dei loro membri, sempreché anche i membri dell'associazione o di una sezione possano partecipare all'inchiesta; |
c | le organizzazioni di importanza nazionale o regionale che per statuto si dedicano alla difesa dei consumatori. |
2 | La segreteria può esigere che i gruppi di sei o più partecipanti ad un'inchiesta aventi un identico interesse designino un rappresentante comune se l'inchiesta ne dovesse altrimenti risultare eccessivamente complicata. Essa può in ogni caso limitare la partecipazione a un'audizione; sono fatti salvi i diritti di parte giusta la legge federale del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa. |
3 | I capoversi 1 e 2 si applicano per analogia alla procedura di autorizzazione eccezionale di una limitazione della concorrenza da parte del Consiglio federale (art. 8). |
4 | Nella procedura di esame delle concentrazioni di imprese la qualità di parte è riservata alle sole imprese partecipanti. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 6 - Sono parti le persone i cui diritti od obblighi potrebbero essere toccati dalla decisione o le altre persone, gli organismi e le autorità cui spetta un rimedio di diritto contro la decisione. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 43 Partecipazione di terzi all'inchiesta |
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1 | Possono annunciare la loro partecipazione all'inchiesta su una limitazione della concorrenza: |
a | le persone che a motivo della limitazione della concorrenza sono impedite nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza; |
b | le associazioni professionali ed economiche autorizzate per statuto a difendere gli interessi economici dei loro membri, sempreché anche i membri dell'associazione o di una sezione possano partecipare all'inchiesta; |
c | le organizzazioni di importanza nazionale o regionale che per statuto si dedicano alla difesa dei consumatori. |
2 | La segreteria può esigere che i gruppi di sei o più partecipanti ad un'inchiesta aventi un identico interesse designino un rappresentante comune se l'inchiesta ne dovesse altrimenti risultare eccessivamente complicata. Essa può in ogni caso limitare la partecipazione a un'audizione; sono fatti salvi i diritti di parte giusta la legge federale del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa. |
3 | I capoversi 1 e 2 si applicano per analogia alla procedura di autorizzazione eccezionale di una limitazione della concorrenza da parte del Consiglio federale (art. 8). |
4 | Nella procedura di esame delle concentrazioni di imprese la qualità di parte è riservata alle sole imprese partecipanti. |
Art. 43
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 43 Partecipazione di terzi all'inchiesta |
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1 | Possono annunciare la loro partecipazione all'inchiesta su una limitazione della concorrenza: |
a | le persone che a motivo della limitazione della concorrenza sono impedite nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza; |
b | le associazioni professionali ed economiche autorizzate per statuto a difendere gli interessi economici dei loro membri, sempreché anche i membri dell'associazione o di una sezione possano partecipare all'inchiesta; |
c | le organizzazioni di importanza nazionale o regionale che per statuto si dedicano alla difesa dei consumatori. |
2 | La segreteria può esigere che i gruppi di sei o più partecipanti ad un'inchiesta aventi un identico interesse designino un rappresentante comune se l'inchiesta ne dovesse altrimenti risultare eccessivamente complicata. Essa può in ogni caso limitare la partecipazione a un'audizione; sono fatti salvi i diritti di parte giusta la legge federale del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa. |
3 | I capoversi 1 e 2 si applicano per analogia alla procedura di autorizzazione eccezionale di una limitazione della concorrenza da parte del Consiglio federale (art. 8). |
4 | Nella procedura di esame delle concentrazioni di imprese la qualità di parte è riservata alle sole imprese partecipanti. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 43 Partecipazione di terzi all'inchiesta |
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1 | Possono annunciare la loro partecipazione all'inchiesta su una limitazione della concorrenza: |
a | le persone che a motivo della limitazione della concorrenza sono impedite nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza; |
b | le associazioni professionali ed economiche autorizzate per statuto a difendere gli interessi economici dei loro membri, sempreché anche i membri dell'associazione o di una sezione possano partecipare all'inchiesta; |
c | le organizzazioni di importanza nazionale o regionale che per statuto si dedicano alla difesa dei consumatori. |
2 | La segreteria può esigere che i gruppi di sei o più partecipanti ad un'inchiesta aventi un identico interesse designino un rappresentante comune se l'inchiesta ne dovesse altrimenti risultare eccessivamente complicata. Essa può in ogni caso limitare la partecipazione a un'audizione; sono fatti salvi i diritti di parte giusta la legge federale del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa. |
3 | I capoversi 1 e 2 si applicano per analogia alla procedura di autorizzazione eccezionale di una limitazione della concorrenza da parte del Consiglio federale (art. 8). |
4 | Nella procedura di esame delle concentrazioni di imprese la qualità di parte è riservata alle sole imprese partecipanti. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 28 Comunicazione |
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1 | La segreteria comunica l'apertura dell'inchiesta mediante pubblicazione ufficiale. |
2 | La comunicazione menziona l'oggetto e le persone inquisite e indica inoltre che i terzi devono annunciare entro 30 giorni se intendono partecipare all'inchiesta. |
3 | L'omissione della pubblicazione non impedisce gli atti d'inchiesta. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 43 Partecipazione di terzi all'inchiesta |
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1 | Possono annunciare la loro partecipazione all'inchiesta su una limitazione della concorrenza: |
a | le persone che a motivo della limitazione della concorrenza sono impedite nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza; |
b | le associazioni professionali ed economiche autorizzate per statuto a difendere gli interessi economici dei loro membri, sempreché anche i membri dell'associazione o di una sezione possano partecipare all'inchiesta; |
c | le organizzazioni di importanza nazionale o regionale che per statuto si dedicano alla difesa dei consumatori. |
2 | La segreteria può esigere che i gruppi di sei o più partecipanti ad un'inchiesta aventi un identico interesse designino un rappresentante comune se l'inchiesta ne dovesse altrimenti risultare eccessivamente complicata. Essa può in ogni caso limitare la partecipazione a un'audizione; sono fatti salvi i diritti di parte giusta la legge federale del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa. |
3 | I capoversi 1 e 2 si applicano per analogia alla procedura di autorizzazione eccezionale di una limitazione della concorrenza da parte del Consiglio federale (art. 8). |
4 | Nella procedura di esame delle concentrazioni di imprese la qualità di parte è riservata alle sole imprese partecipanti. |
S. 502 ff. in Bezug auf diejenigen Dritten, die nach Art. 43 Abs. 4
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 43 Partecipazione di terzi all'inchiesta |
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1 | Possono annunciare la loro partecipazione all'inchiesta su una limitazione della concorrenza: |
a | le persone che a motivo della limitazione della concorrenza sono impedite nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza; |
b | le associazioni professionali ed economiche autorizzate per statuto a difendere gli interessi economici dei loro membri, sempreché anche i membri dell'associazione o di una sezione possano partecipare all'inchiesta; |
c | le organizzazioni di importanza nazionale o regionale che per statuto si dedicano alla difesa dei consumatori. |
2 | La segreteria può esigere che i gruppi di sei o più partecipanti ad un'inchiesta aventi un identico interesse designino un rappresentante comune se l'inchiesta ne dovesse altrimenti risultare eccessivamente complicata. Essa può in ogni caso limitare la partecipazione a un'audizione; sono fatti salvi i diritti di parte giusta la legge federale del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa. |
3 | I capoversi 1 e 2 si applicano per analogia alla procedura di autorizzazione eccezionale di una limitazione della concorrenza da parte del Consiglio federale (art. 8). |
4 | Nella procedura di esame delle concentrazioni di imprese la qualità di parte è riservata alle sole imprese partecipanti. |
Daraus ergibt sich, dass Dritte, die eine Wettbewerbsbehinderung geltend machen, erst im Verfahren der Untersuchung (nicht aber der Vorabklärung) Parteirechte ausüben können (Bilger, a.a.O., S. 218; Carron, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 39, Rz. 4, 5 und 7 zu Art. 43; Balz Gross, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 9 zu Art. 43). Wenn Dritte die Durchführung einer Vorabklärung beantragen oder in diesem Rahmen bestimmte Massnahmen beantragen, haben sie die Stellung von Anzeigern (Art. 26 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare |
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1 | La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi. |
2 | Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza. |
3 | La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali |
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1 | Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare: |
a | quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi; |
b | quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti. |
2 | La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7 |
3 | Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi. |
2.7.3 Aus dem gleichen Grund können Dritte auch nicht Parteistellung haben im Rahmen des Entscheids, ob eine Untersuchung zu eröffnen sei, und zwar unabhängig von der Frage, ob der Entscheid, eine Untersuchung zu eröffnen oder nicht zu eröffnen, überhaupt als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist (was in der Lehre mehrheitlich verneint wird: Bilger, a.a.O., S. 180 ff.; Carron, a.a.O., Rz. 18 f. und 34 zu Art. 26, Rz. 19 zu Art. 27; Richli, a.a.O., S. 428 f.; Schädler, a.a.O., S. 59; Schmidhauser, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 27; Walter A. Stoffel, Die Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, SZW, Sondernummer 1996, S. 45 ff., 48; a.M.: Gross, a.a.O., Rz. 19 zu Art. 44). Sie haben demzufolge keinen Anspruch, dass ihnen gegenüber mittels Verfügung entschieden wird, ob eine Untersuchung zu eröffnen ist.
2.7.4 Aus dieser spezialgesetzlichen Regelung, die aufgrund von Art. 39
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 39 Principio - La legge federale del 20 dicembre 196832 sulla procedura amministrativa è applicabile alle procedure nella misura in cui la presente legge non vi deroghi. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 |
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1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
2.8 An diesem Ergebnis ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde vom 15. September 2003 als Rechtsverweigerungsbeschwerde bezeichnet hat und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass die Nichteröffnung einer Untersuchung in gewissem Sinne als Rechtsverweigerung erscheinen kann (so Borer, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 27; Carron, a.a.O., Rz. 20 ff. zu Art. 27; Gross, a.a.O., Rz. 101 f. zu Art. 44; Stoffel, a.a.O., S. 48), so können doch nur Parteien im verfahrensrechtlichen Sinne Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben (Art. 70 Abs. 1
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 70 |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
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1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 29 - La parte ha il diritto d'essere sentita. |
2.9 Diese Konsequenz kann nicht als stossende Rechtsschutzlücke betrachtet werden. Das Kartellgesetz sieht nämlich zur Durchsetzung der materiellrechtlichen Ansprüche parallel einen zivilrechtlichen (Art. 12 ff
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 12 Azioni per limitazioni della concorrenza |
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1 | Chiunque è impedito nell'accesso o nell'esercizio della concorrenza da una limitazione illecita della stessa può chiedere: |
a | la soppressione o la cessazione dell'ostacolo; |
b | il risarcimento del danno e la riparazione morale secondo il Codice delle obbligazioni21; |
c | la consegna dell'utile illecito conformemente alle disposizioni della gestione d'affari senza mandato. |
2 | Si considerano in particolare ostacoli alla concorrenza il rifiuto di relazioni commerciali e le misure discriminanti. |
3 | Le azioni di cui al capoverso 1 competono anche alla persona che per causa di una limitazione lecita della concorrenza subisce un impedimento più grave di quello che esige l'attuazione della limitazione medesima. |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 18 Commissione della concorrenza |
|
1 | Il Consiglio federale istituisce la Commissione della concorrenza e designa i membri della presidenza.24 |
2bis | I membri della Commissione della concorrenza rendono noti i loro interessi in un registro degli interessi.25 |
2 | La Commissione è composta di 11 a 15 membri. La maggioranza dei membri devono essere esperti indipendenti. |
3 | La Commissione prende tutte le decisioni che non sono espressamente riservate ad altre autorità. Emana raccomandazioni (art. 45 cpv. 2) e preavvisi (art. 46 cpv. 2) all'indirizzo delle autorità politiche e fornisce pareri (art. 47 cpv. 1). |
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 18 Commissione della concorrenza |
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1 | Il Consiglio federale istituisce la Commissione della concorrenza e designa i membri della presidenza.24 |
2bis | I membri della Commissione della concorrenza rendono noti i loro interessi in un registro degli interessi.25 |
2 | La Commissione è composta di 11 a 15 membri. La maggioranza dei membri devono essere esperti indipendenti. |
3 | La Commissione prende tutte le decisioni che non sono espressamente riservate ad altre autorità. Emana raccomandazioni (art. 45 cpv. 2) e preavvisi (art. 46 cpv. 2) all'indirizzo delle autorità politiche e fornisce pareri (art. 47 cpv. 1). |
3.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten (Art. 156 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 18 Commissione della concorrenza |
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1 | Il Consiglio federale istituisce la Commissione della concorrenza e designa i membri della presidenza.24 |
2bis | I membri della Commissione della concorrenza rendono noti i loro interessi in un registro degli interessi.25 |
2 | La Commissione è composta di 11 a 15 membri. La maggioranza dei membri devono essere esperti indipendenti. |
3 | La Commissione prende tutte le decisioni che non sono espressamente riservate ad altre autorità. Emana raccomandazioni (art. 45 cpv. 2) e preavvisi (art. 46 cpv. 2) all'indirizzo delle autorità politiche e fornisce pareri (art. 47 cpv. 1). |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Wettbewerbskommission, der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen sowie dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Juli 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: