E-6857/2014 - 2017-01-13 - Asilo - Asyl und Wegweisung (Beschwerde gegen Wiedererwägungsentscheid); Verfügung des BFM vom 28. Oktober 2014

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung V

E-6857/2014

Urteil vom 13. Januar 2017

Richterin Muriel Beck Kadima (Vorsitz),

Besetzung Richterin Gabriela Freihofer,
Richterin Emilia Antonioni Luftensteiner,

Gerichtsschreiberin Patricia Petermann Loewe.

A._______, geboren am (...),

Pakistan,

vertreten durch lic. iur. Okan Manav,
Parteien
Zürcher Beratungsstelle für Asylsuchende (ZBA),

(...),

Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration (SEM),

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Asyl und Wegweisung (Beschwerde gegen Wieder-

Gegenstand erwägungsentscheid); Verfügung des BFM vom

28. Oktober 2014 / N (...).

Sachverhalt:

A.

A.a Der aus B._______ stammende Beschwerdeführer habe am (...) Pakistan verlassen und sei am (...) in die Schweiz gelangt, wo er gleichentags um Asyl nachsuchte. Am (...) wurde er summarisch befragt (A5); am (...) wurde er eingehend angehört (A17). Dabei machte er im Wesentlichen geltend, er sei mit einem jungen Mann aus seinem Quartier befreundet gewesen und habe mit diesem eine sexuelle Beziehung geführt. Nachdem sie von dessen Bruder - ein (...) - offenbar in flagranti erwischt worden seien und dieser ihn mit dem Tod bedroht habe, habe er die Flucht ergriffen.

A.b Mit Verfügung vom (...) trat die Vorinstanz auf das Asylgesuch des Beschwerdeführers gestützt auf aArt. 32 Abs. 2 Bst. a

AsylG wegen Papierlosigkeit nicht ein, wies den Beschwerdeführer aus der Schweiz weg und ordnete den Wegweisungsvollzug an. Es begründete diesen Entscheid mit der Unglaubhaftigkeit der Vorbringen (Art. 7 AsylG).

A.c Eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde wurde mit Urteil (...) vom (...) abgewiesen und die vorinstanzlichen Erwägungen damit bestätigt.

A.d Nach Aufenthalten in verschiedenen europäischen Ländern wurde der Beschwerdeführer am 3. April 2014 im Rahmen des Dublin-Verfahrens aus Kopenhagen in die Schweiz rücküberstellt.

B.
Am (...) reichte der Beschwerdeführer durch seinen Rechtsvertreter ein "Wiedererwägungsgesuch" ein und beantragte dabei, die Verfügung vom (...) sei im Asylpunkt aufzuheben und es sei festzustellen, dass seit diesem Zeitpunkt eine wiedererwägungsrechtlich massgebliche Änderung der Sachlage eingetreten sei (B1). Der Beschwerdeführer habe seine Situation im abgeschlossenen Asylverfahren nicht offen erklären können. Er engagiere sich in C._______ sehr aktiv für die Rechte von Homosexuellen und nehme an verschiedenen Demonstrationen und Meetings teil. D._______ bestätigte diese Angaben im Bericht vom (...), welcher zusammen mit Fotos dem Gesuch beilag.

C.
Diese Eingabe wurde von der Vorinstanz am (...) dem Bundesverwaltungsgericht überwiesen, da ihrer Meinung entsprechend die sexuelle Orientierung des Beschwerdeführers bereits ausführlich und offen thematisiert worden sei, weshalb diese Eingabe allenfalls unter dem Aspekt der Revision zu würdigen sei (B2). Die erneut geltend gemachte Furcht vor Verfolgung von Seiten der Familie des Freundes des Beschwerdeführers stelle weder eine nachträglich veränderte Sachlage im Bereich des Wegweisungsvollzugs, noch eine neue Verfolgungssituation hinsichtlich Asyl und Flüchtlingseigenschaft dar. Vielmehr werde gerügt, der Sachverhalt sei vom Bundesamt und vom Bundesverwaltungsgericht unrichtig oder unvollständig erhoben und daher falsch entschieden worden.

D.
Das Bundesverwaltungsgericht stellte zunächst in seinem Urteil (...) vom (...) in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Bundesamts fest, dass sich die Eingabe vom (...) inhaltlich teilweise auch gegen das Urteil vom (...) richte. Dieser Teil wurde als Revisionsgesuch zwar entgegengenommen (Art. 123 Abs. 2 Bst. a BGG), aber wegen Verspätung nicht darauf eingetreten (Art. 124 Abs. 1 Bst. d BGG). Es wies in seinem Urteil ferner darauf hin, dass nach Abschluss des ordentlichen Gerichtsverfahrens entstandene Beweismittel, welche vorbestehende Tatsachen belegen sollen, nicht im Rahmen eines Revisionsgesuchs entgegengenommen und geprüft werden könnten (vgl. BVGE 2013/22). Daher wurde - soweit der Beschwerdeführer unter Hinweis auf das Schreiben von D._______ vom (...) und die eingereichten Fotografien eine "wiedererwägungsrechtlich bedeutende Veränderung der Sachlage" geltend mache - die Eingabe vom (...) zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz überwiesen.

E.
Mit Verfügung vom 28. Oktober 2014 - eröffnet am 31. Oktober 2014 - wies die Vorinstanz das Wiedererwägungsgesuch vom (...) ab und erklärte die Verfügung vom (...) als rechtskräftig und vollstreckbar. Darüber hinaus wurde eine Gebühr erhoben und einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung abgesprochen. Dabei wurde zunächst festgehalten, dass sowohl der Entscheid vom (...) als auch das Urteil vom (...)unter Berücksichtigung der Homosexualität des Beschwerdeführers ergangen seien. Nach Eintritt der Rechtskraft sei lediglich der Umstand hinzugekommen, dass er sich seit seiner Rückkehr aus E._______ für die Rechte Homosexueller engagiere und öffentlich zu seiner Homosexualität stehe. Dieser Ansatzpunkt - wie auch die eingereichten Beweismittel - seien indes nicht tauglich, die im ordentlichen Verfahren unglaubhaft erachteten Verfolgungsvorbringen glaubhaft erscheinen zu lassen, weshalb es keinen Anlass gebe, den rechtskräftigen Entscheid vom (...) wegen dieser nachträglich entstandenen Beweismittel in Wiedererwägung zu ziehen.

Zugleich wies die Vorinstanz darauf hin, der alleinige Umstand, dass jemand einer bestimmten sozialen Gruppe angehöre, bedeute noch nicht, dass diese Person auch verfolgt werde. Homosexualität sei in Pakistan zwar illegal, werde indes selten strafverfolgt; vermutungsweise auch deshalb, weil homosexuelle Personen ihre Vorliegen nicht in der Öffentlichkeit zur Schau stellen würden.

Schliesslich erläuterte das Bundesamt, das öffentliche Bekenntnis des Beschwerdeführers zu seiner sexuellen Orientierung und sein diesbezüglicher Einsatz stelle nicht in genügender Weise klar, weshalb und von welcher Seite ihm bei einer Rückkehr nach Pakistan ernsthafte Nachteile drohen würden. Unter diesen Umständen sei selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Homosexualität in Pakistan nicht derart offen wie in der Schweiz gelebt werden könne, kein begründeter Anlass zur Annahme einer wahrscheinlichen und künftigen Verfolgung ersichtlich.

F.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer durch seinen Rechtsvertreter am 24. November 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte dabei, dass nach Aufhebung des Entscheides vom 28. Oktober 2014 der Beschwerdeführer als Flüchtling anzuerkennen sei; eventualiter sei er aufgrund eines Vollzugshindernisses vorläufig aufzunehmen. In prozessrechtlicher Hinsicht sei die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde herzustellen.

Zunächst wurde einmal mehr darauf hingewiesen, dass im ordentlichen Asylverfahren für den Beschwerdeführer keine Möglichkeit bestanden habe, sich offen auszudrücken, da er sich für seine sexuelle Ausrichtung geschämt habe. In C._______ habe er indes gelernt, zu seiner Homosexualität offen zu stehen und diese auszuleben. Dies sei in der pakistanischen Diaspora bekannt, da er auch schon von dem Regime nahestehenden Landsleuten beobachtet worden sei. Infolgedessen sei er bei einer Rückkehr flüchtlingsrechtlich gefährdet (Art. 3 AsylG).

G.
Am 25. November 2014 setzte das Bundesverwaltungsgericht per sofort einstweilen den Vollzug der Wegweisung aus. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2014 wurde das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gutgeheissen und die weiterhin geltende Aussetzung des Wegweisungsvollzugs bestätigt.

H.
Gestützt auf Art. 111b Abs. 3 AsylG wurde am 16. November 2016 die aufschiebende Wirkung der Beschwerde hergestellt. Gleichzeitig wurde die Vorinstanz unter Hinweis auf EMARK 1998 Nr. 1 zur Vernehmlassung eingeladen.

I.
Im Rahmen der Vernehmlassung vom 5. Dezember 2016 stellte das SEM fest, dass die Beschwerdeschrift keine neuen erheblichen Tatsachen oder Beweismittel enthalte, welche eine Änderung seines Standpunktes rechtfertigen könnten.

J.
In der Replikschrift vom 13. Dezember 2016 wies der Rechtsvertreter darauf hin, dass die ursprüngliche Verfügung vom 21. Dezember 2012 von der Unglaubhaftigkeit der Homosexualität des Beschwerdeführers ausgegangen sei. Ausführungen der Verfügung vom 28. Oktober 2014 würden nun darauf schliessen lassen, dass die sexuelle Orientierung des Beschwerdeführers inzwischen ausser Frage sei. Folglich lasse sich die Frage aufwerfen, ob die ursprüngliche Verfügung fehlerhaft gewesen sei. Beharre indes das SEM darauf, dass im ordentlichen Verfahren die sexuelle Orientierung des Beschwerdeführers nicht glaubhaft dargelegt worden sei, würde dies bedeuten, dass der Beschwerdeführer nach Rechtskraft der ursprünglichen Verfügung homosexuell geworden sei, was wiederum eine nachträgliche sehr wesentliche Veränderung des Sachverhalts anzeige.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das SEM gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Nachdem gemäss Lehre und Praxis Wiedererwägungsentscheide grundsätzlich wie die ursprüngliche Verfügung auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg weitergezogen werden können, ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Es entscheidet auf dem Gebiet des Asyls - in der Regel und auch vorliegend - endgültig (Art. 105 AsylG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG).

1.2 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung beziehungsweise Änderung. Er ist daher zur Einreichung der Beschwerde legitimiert (Art. 105 und Art. 108 Abs. 1 AsylG; Art. 48 Abs. 1 sowie Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts und die zulässigen Rügen richten sich im Asylbereich nach Art. 106 Abs. 1 AsylG, im Bereich des Ausländerrechts nach Art. 49 VwVG (vgl. BVGE 2014/26 E. 5).

3.

3.1 Da ein Verfahrensmangel allenfalls geeignet wäre, eine Kassation des vorinstanzlichen Entscheides zu bewirken, ist das Vorliegen eines solchen vorab zu prüfen (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1156 m.w.H.). Gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG darf das Bundesverwaltungsgericht seinen Entscheid anders begründen als die Parteien oder die Vorinstanz. Daher wird im Folgenden zunächst geprüft, ob die Vorinstanz die Eingabe vom (...), soweit der Beschwerdeführer unter Hinweis auf das Schreiben vom (...) von D._______ und die eingereichten Fotografien eine "wiedererwägungsrechtlich bedeutende Veränderung der Sachlage" geltend gemacht hat, zu Recht als Wiedererwägungsgesuch behandelt hat (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [...] vom [...]).

3.1.1 Der Untersuchungsgrundsatz gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungs- respektive Asylverfahrens (Art. 12 VwVG i.V.m. Art. 6 AsylG). Demnach hat die Behörde von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen, die für das Verfahren notwendigen Unterlagen zu beschaffen, die rechtlich relevanten Umstände abzuklären und ordnungsgemäss darüber Beweis zu führen. Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn nicht alle für den Entscheid rechtsrelevanten Sachumstände berücksichtigt wurden, unrichtig, wenn der Verfügung ein falscher und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt wird, etwa weil die Rechtserheblichkeit einer Tatsache verneint wird, oder weil Beweise falsch gewürdigt worden sind (vgl. Kölz/ Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 1043). Der Untersuchungsgrundsatz gilt zwar nicht uneingeschränkt, zumal er sein Korrelat in der Mitwirkungspflicht des Asylsuchenden findet (Art. 13 VwVG und Art. 8 AsylG). Die entscheidende Behörde darf sich trotz des Untersuchungsgrundsatzes in der Regel darauf beschränken, die Vorbringen der asylsuchenden Person zu würdigen und die von ihnen angebotenen Beweise abzunehmen, ohne weitere Abklärungen vornehmen zu müssen. Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen im Rahmen des Streitgegenstandes bisher noch nicht gewürdigte, bekannte wie auch bis anhin unbekannte neue Sachverhaltsumstände, die sich zeitlich vor (sog. unechte Noven) oder im Laufe des Rechtsmittelverfahrens (sog. echte Noven) zugetragen haben, vorgebracht werden. Gleiches gilt für neue Beweismittel. Die Behörde muss mithin jederzeit Vorbringen zum Sachverhalt entgegennehmen und berücksichtigen, falls sie diese für rechtserheblich hält (Art. 32 Abs. 2 VwVG; vgl. zum Ganzen BVGE 2012/21 E. 5.1).

3.1.2 Das Wiedererwägungsverfahren ist im Asylrecht spezialgesetzlich geregelt (vgl. Art. 111b AsylG). In seiner praktisch relevantesten Form bezweckt das Wiedererwägungsgesuch die Änderung einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung an eine nachträglich eingetretene erhebliche Veränderung der Sachlage (vgl. BVGE 2014/39 E. 4.5 m.w.H.). Falls die abzuändernde Verfügung unangefochten blieb - oder ein eingeleitetes Beschwerdeverfahren mit einem blossen Prozessentscheid abgeschlossen wurde - können auch Revisionsgründe einen Anspruch auf Wiedererwägung begründen (zum sog. "qualifizierten Wiedererwägungsgesuch" vgl. BVGE 2013/22 E. 5.4 m.w.H.).

3.1.3 Gemäss Art. 111c Abs. 1 AsylG muss ein neues Asylgesuch schriftlich und begründet innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Rechtskraft des Asyl- und Wegweisungsentscheides eingereicht werden. Die Nichteintretensgründe von Art. 31a Abs. 1 -3 AsylG finden Anwendung (sog. Mehrfachgesuch). Im Gegensatz zum Wiedererwägungsverfahren, welches sich auf die nachträgliche Anpassung einer ursprünglich fehlerfreien Asyl- und Wegweisungsverfügung an nachträglich eingetretene Wegweisungshindernisse beschränkt, werden im Asylfolgeverfahren nachträglich erhebliche Gründe in Bezug auf die Flüchtlingseigenschaft behandelt (vgl. BVGE 2014/39 E. 4.5).

3.2 Mit Verfügung vom 21. Dezember 2012 trat die Vorinstanz auf das Asylgesuch des Beschwerdeführers nicht ein. Dies wurde dahingehend begründet, dass der Beschwerdeführer bezüglich seiner geltend gemachten homoerotischen Beziehung der Logik des Handelns und der allgemeinen Erfahrung zuwiderlaufende Angaben gemacht habe. Zum einen sei seine sexuelle Veranlagung als asyltaktische Behauptung zu werten; zum anderen seien - selbst wenn der Beschwerdeführer tatsächlich homosexuell wäre - die Vorbringen im Gefolge des aufgeflogenen homoerotischen Verhältnisses unglaubhaft (Art. 7 AsylG).

Dieser Entscheid kann - auch wenn man heute von einer glaubhaften Homosexualität des Beschwerdeführers ausgeht - nicht als vollkommen fehlerhaft bezeichnet werden. Wie die Vorinstanz zu Recht in ihrer Verfügung vom 28. Oktober 2014 festgestellt hat, ist der Umstand, dass jemand einer bestimmten sozialen Gruppe - wie vorliegend Homosexuelle in Pakistan - angehört, nicht mit einer Verfolgung nach Art. 3 AsylG gleichzusetzen. Auch wenn ein mögliches Verfolgungsmotiv damit erfüllt ist, muss diese Person, um als Flüchtling anerkannt zu werden, ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sein oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden (Art. 3 AsylG). Die ursprüngliche Verfolgungsmassnahme - der Beschwerdeführer sei vor seiner Ausreise aus Pakistan vom Bruder seines Freundes mit dem Tode bedroht worden - wurde rechtskräftig als unglaubhaft qualifiziert und weder durch nachträglich erfahrene Tatsachen oder aufgefundene Beweismittel beziehungsweise nachträglich entstandene Beweismittel angefochten. Nach dem Gesagten lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass die Verfügung vom (...) ursprünglich fehlerfrei ist.

3.3 Das am 20. Juni 2014 unter dem Titel "Wiedererwägung" eingereichte neue schriftliche Gesuch bezog sich zum einen auf die Homosexualität des Beschwerdeführers als dessen Identitätsmerkmal und zum anderen auf deren Offenlegung (beziehungsweise Coming-out) und sein aktives Engagement für die Rechte von Homosexuellen in C._______, weshalb er befürchte, nach seiner Rückkehr nach Pakistan ernsthaften Nachteilen ausgesetzt zu sein. Damit machte er zusätzlich zu seiner homosexuellen Ausrichtung - welche mutmasslich schon vor seiner Ausreise aus Pakistan bestanden hat - eine neue Asylbegründung geltend. Da er sich erst nach seiner Ausreise aus Pakistan offen zu seiner Homosexualität bekannt und sich dafür aktiv engagiert hat, ist dieses Vorbringen als subjektiver Nachfluchtgrund nach Art. 54 AsylG zu prüfen. Verfahrenstechnisch ist diese nachträglich entstandene mögliche Flüchtlingseigenschaft im Rahmen eines Mehrfachgesuchs nach Art. 111c AsylG zu würdigen.

3.4 Zwar sind in der Verfügung des SEM vom 28. Oktober 2014 Ansätze einer Überprüfung der Flüchtlingseigenschaft gemäss Art. 54 AsylG vorhanden. Doch hat das SEM diesen Aspekt nur in äusserst rudimentärer Weise geprüft und festgestellt, dass der Einsatz des Beschwerdeführers für die Rechte der Homosexuellen sowie sein Bekenntnis zu seiner eigenen Homosexualität nicht hinreichend zu begründen vermöchten, weshalb und von welcher Seite ihm bei einer Rückkehr nach Pakistan genau ernsthafte Nachteile drohen würden. Die alleinige Begründung - wonach dem Beschwerdeführer in Pakistan in Zukunft ernsthafte Nachteile bereits wegen Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe drohen würden - sei für den Nachweis einer individuellen Gefährdung nicht ausreichend. Das SEM hätte sich eingehend auch vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urteile des EuGH C-199/12 bis C-201/12 vom 7. November 2013) mit allfälliger künftiger Furcht vor Verfolgung des Beschwerdeführers auseinandersetzen müssen, die ihm möglicherweise nach einer Rückkehr nach Pakistan drohen könnte. Indem das SEM die subjektive Nachfluchtbegründung ungenügend geprüft hat, hat es seine Begründungspflicht verletzt. Die Begründungspflicht ist aber ein wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV (Art. 35 Abs. 1 VwVG) und soll verhindern, dass sich die Behörden von unsachlichen Motiven leiten lassen. Den Betroffenen soll sie ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten, was nur möglich ist, wenn sich sowohl die betroffene Person als auch die Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können (vgl. BGE 138 I 232 E. 5.1 m.w.H.).

3.5 Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass das SEM den Sachverhalt unrichtig festgestellt und die Verfügung vom 28. Oktober 2014 ungenügend begründet hat. Es wird gehalten, vor dem Hintergrund des Abklärungsergebnisses auch über die Flüchtlingseigenschaft des Beschwerdeführers (Art. 54 AsylG) neu und ausreichend zu befinden. Nebenbei ist darauf hinzuweisen, dass gemäss Art. 111c AsylG ein neues Asylgesuch schriftlich und begründet eingereicht werden muss. Diese strengen Formerfordernisse werden damit begründet, dass die asylsuchende Person mit den Verfahrensabläufen bereits vertraut ist. Aus der klaren Formvorschrift der Schriftlichkeit in Art. 111c AsylG ergibt sich, dass eine Anhörung zu den Asylgründen (Art. 29 AsylG) generell nicht vorgeschrieben ist. Die Asylsuchenden sind daher angehalten, ihrer Mitwirkungspflicht umfassend nachzukommen. Sind im Rahmen eines Mehrfachgesuchs Abklärungen durch das SEM angezeigt, so kann es indes wie beim Wiedererwägungsgesuch gestützt auf Art. 12 VwVG weitere Sachverhaltsabklärungen vornehmen (vgl. BVGE 2014/39 E. 4.3).

3.6 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Eine Kassation und Rückweisung an die Vorinstanz ist insbesondere angezeigt, wenn - wie vorliegend - weitere Tatsachen festgestellt werden müssen und ein umfangreiches Beweisverfahren durchzuführen ist (vgl. Kölz/ Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 1154 ff.). Die in diesen Fällen fehlende Entscheidungsreife kann grundsätzlich zwar auch durch die Beschwerdeinstanz selbst hergestellt werden, wenn dies im Einzelfall aus prozessökonomischen Gründen angebracht erscheint; sie muss dies aber nicht (vgl. BVGE 2012/21 E. 5).

4.
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen, die angefochtene Verfügung vom 28. Oktober 2014 aufzuheben und die Sache in Anwendung von Art. 61 Abs. 1 VwVG zur vollständigen sowie richtigen Sachverhaltsermittlung und ausreichenden Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen ans SEM zurückzuweisen.

5.

5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).

5.2 Dem vertretenen Beschwerdeführer ist angesichts seines Obsiegens in Anwendung von Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) eine Entschädigung für die ihm notwendigerweise erwachsenen Parteikosten zuzusprechen. Es wurde keine Kostennote zu den Akten gereicht, weshalb die notwendigen Parteikosten aufgrund der Akten zu bestimmen sind (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Die von der Vorinstanz auszurichtende Parteientschädigung wird in Anwendung der genannten Bestimmungen und unter Berücksichtigung der massgeblichen Bemessungsfaktoren demnach von Amtes wegen auf insgesamt Fr. 750.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag) festgelegt.

(Dispositiv nächste Seite)

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die Verfügung des SEM vom 28. Oktober 2014 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur vollständigen und richtigen Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.

4.
Das SEM wird angewiesen, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 750.- auszurichten.

5.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM und die kantonale Migrationsbehörde.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Muriel Beck Kadima Patricia Petermann Loewe

Versand:

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 123 Altri motivi - 1 La revisione può essere domandata se nell'ambito di un procedimento penale è dimostrato che un crimine o un delitto ha influito sulla sentenza a pregiudizio dell'instante, anche se non è stata pronunciata una condanna. Se il procedimento penale non è possibile, la prova può essere addotta in altro modo.
¹	La revisione può essere domandata se nell'ambito di un procedimento penale è dimostrato che un crimine o un delitto ha influito sulla sentenza a pregiudizio dell'instante, anche se non è stata pronunciata una condanna. Se il procedimento penale non è possibile, la prova può essere addotta in altro modo.
²	La revisione può inoltre essere domandata:
^a	in materia civile e di diritto pubblico, se l'instante, dopo la pronuncia della sentenza, viene a conoscenza di fatti rilevanti o ritrova mezzi di prova decisivi che non ha potuto addurre nel procedimento precedente nonostante abbia usato la dovuta attenzione, esclusi i fatti e i mezzi di prova posteriori alla sentenza;
^b	in materia penale, se sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 410 capoversi 1 lettere a e b e 2 CPP111;
^c	in materia di pretese di risarcimento di un danno nucleare, per i motivi di cui all'articolo 5 capoverso 5 della legge federale del 13 giugno 2008113 sulla responsabilità civile in materia nucleare.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 124 Termine - 1 La domanda di revisione deve essere depositata presso il Tribunale federale:
¹	La domanda di revisione deve essere depositata presso il Tribunale federale:
^a	per violazione delle norme sulla ricusazione, entro 30 giorni dalla scoperta del motivo di ricusazione;
^b	per violazione di altre norme procedurali, entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della sentenza;
^c	per violazione della CEDU114, entro 90 giorni da quello in cui la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo diviene definitiva ai sensi dell'articolo 44 CEDU;
^d	per altri motivi, entro 90 giorni dalla loro scoperta, non prima però della notificazione del testo integrale della sentenza o della chiusura del procedimento penale.
²	Dopo dieci anni dalla pronuncia della sentenza la revisione non può più essere domandata, salvo:
^a	in materia penale, per i motivi di cui all'articolo 123 capoversi 1 e 2 lettera b;
^b	negli altri casi, per il motivo di cui all'articolo 123 capoverso 1.
³	Sono fatti salvi i termini particolari di cui all'articolo 5 capoverso 5 della legge federale del 13 giugno 2008115 sulla responsabilità civile in materia nucleare.116

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 - 1 Ha diritto di ricorrere chi:
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
¹	L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
²	Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi.
³	Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 49 - Il ricorrente può far valere:
^a	la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento;
^b	l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti;
^c	l'inadeguatezza; questa censura non è ammissibile quando un'autorità cantonale ha giudicato come autorità di ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 62 - 1 L'autorità di ricorso può modificare la decisione impugnata a vantaggio di una parte.
¹	L'autorità di ricorso può modificare la decisione impugnata a vantaggio di una parte.
²	Essa può modificare a pregiudizio di una parte la decisione impugnata quando questa violi il diritto federale o poggi su un accertamento inesatto o incompleto dei fatti; per inadeguatezza, la decisione impugnata non può essere modificata a pregiudizio di una parte, a meno che la modificazione giovi ad una controparte.
³	L'autorità di ricorso che intenda modificare la decisione impugnata a pregiudizio di una parte deve informarla della sua intenzione e darle la possibilità di esprimersi.
⁴	L'autorità di ricorso non è vincolata in nessun caso dai motivi del ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 12 - L'autorità accerta d'ufficio i fatti e si serve, se necessario, dei seguenti mezzi di prova:
^a	documenti;
^b	informazioni delle parti;
^c	informazioni o testimonianze di terzi;
^d	sopralluoghi;
^e	perizie.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 13 - 1 Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti:
¹	Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti:
^a	in un procedimento da esse proposto;
^b	in un altro procedimento, se propongono domande indipendenti;
^c	in quanto un'altra legge federale imponga loro obblighi più estesi d'informazione o di rivelazione.
^1bis	L'obbligo di cooperazione non comprende la consegna di oggetti e documenti inerenti ai contatti tra una parte e il suo avvocato autorizzato a esercitare la rappresentanza in giudizio in Svizzera secondo la legge del 23 giugno 200033 sugli avvocati.34
²	L'autorità può dichiarare inammissibili le domande formulate nei procedimenti menzionati alle lettere a e b, qualora le parti neghino la cooperazione necessaria e ragionevolmente esigibile.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 32 - 1 Prima di decidere, l'autorità apprezza tutte le allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile.
¹	Prima di decidere, l'autorità apprezza tutte le allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile.
²	Essa può tener conto delle allegazioni tardive che sembrino decisive.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 35 - 1 Le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate, e indicare il rimedio giuridico.
¹	Le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate, e indicare il rimedio giuridico.
²	L'indicazione del rimedio giuridico deve menzionare il rimedio giuridico ordinario ammissibile, l'autorità competente e il termine per interporlo.
³	L'autorità può rinunciare a indicare i motivi e il rimedio giuridico allorché la decisione sia interamente conforme alle domande delle parti e nessuna parte chieda la motivazione.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 61 - 1 L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore.
¹	L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore.
²	La decisione del ricorso deve contenere la ricapitolazione dei fatti rilevanti, i motivi e il dispositivo.
³	Essa è notificata alle parti e all'autorità inferiore.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio - 1 La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 14 Determinazione delle spese ripetibili - 1 Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
¹	Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
²	Il Tribunale fissa l'indennità dovuta alla parte e quella dovuta agli avvocati d'ufficio sulla base della nota particolareggiata delle spese. Se quest'ultima non è stata inoltrata, il Tribunale fissa l'indennità sulla base degli atti di causa.