1C_143/2019 - 2019-12-12 - Procedura amministrativa - Einsichtsgesuch nach IDG, Kosten

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 143/2019

Urteil vom 12. Dezember 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Davide Loss,

gegen

B.________,
Beschwerdegegnerin,

Bezirksrat Bülach, Bahnhofstrasse 3, 8180 Bülach.

Gegenstand
Einsichtsgesuch nach IDG, Kosten,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 23. Januar 2019 (VB.2018.00057).

Sachverhalt:

A.
Gestützt auf eine E-Mail von A.________ vom 18. Februar 2015 eröffnete der Bezirksrat Bülach ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen die Stadträtin B.________. A.________ hatte angezweifelt, dass B.________ ihren politischen Wohnsitz in U.________ hatte. Das Verfahren wurde im April 2015 abgeschlossen.

Am 2. November 2016 ersuchte B.________ den Bezirksrat um Einsicht in verschiedene Aktenstücke. Am 16. November 2016 beschloss der Bezirksrat, ihr die E-Mail vom 18. Februar 2015 zuzustellen. A.________, dem der Bezirksrat keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, erhob am 4. Januar 2017 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Er beantragte, der Beschluss des Bezirksrats sei aufzuheben (Ziff. 1) und die Sache sei zur Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen (Ziff. 2). Eventualiter sei das Gesuch vom 2. November 2016 abzuweisen (Ziff. 3). Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien zu Lasten von B.________ festzulegen (Ziff. 4). Zur Begründung machte er hauptsächlich eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Mit Schreiben vom 24. Mai 2017 teilte ihm der Regierungsrat mit, er beabsichtigte, die durch den Bezirksrat begangene Gehörsverletzung zu heilen. Gleichzeitig forderte er ihn auf, zur Frage der Bekanntgabe der erwähnten E-Mail Stellung zu nehmen. Dieser Aufforderung kam A.________ mit Eingabe vom 4. Januar 2017 nach. Er hielt mit Hinweis auf Ziff. 1 und 2 seiner Rekurseingabe fest, er erachte die Gehörsverletzung damit als geheilt.

Mit Beschluss vom 6. Dezember 2017 wies der Regierungsrat den Rekurs ab. Er auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 1'177.-- A.________ und sprach keine Parteientschädigung zu.

Dagegen erhob A.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Er verlangte in der Hauptsache die Aufhebung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im Beschluss des Regierungsrats sowie die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Mit Urteil vom 23. Januar 2019 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut. Es änderte die Kostenfolgen des regierungsrätlichen Beschlusses dahingehend, als es die Kosten A.________ und dem Bezirksrat je zur Hälfte auferlegte. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 4. März 2019 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter seien die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens und die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen und ihm selbst sei eine Entschädigung von Fr. 1'000.-- zuzusprechen.

Das Verwaltungsgericht und der Bezirksrat haben auf eine Stellungnahme verzichtet. B.________ hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
Dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts liegt ein Verfahren betreffend Akteneinsicht gestützt auf das Gesetz des Kantons Zürich vom 12. Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG; LS 170.4) zu Grunde. Dagegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten das zutreffende Rechtsmittel (Art. 82 lit. a BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist wegen der für ihn ungünstigen Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind grundsätzlich erfüllt. Unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Das Verwaltungsgericht hielt fest, der Bezirksrat habe das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt. Dies hätte der Regierungsrat, der dem Beschwerdeführer nachträglich eine Stellungnahme ermöglicht und dadurch die Gehörsverletzung geheilt habe, bei den Kostenfolgen gemäss § 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) berücksichtigen müssen. Weil der Beschwerdeführer in der Sache unterlegen sei, rechtfertige es sich, ihm die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens zur Hälfte aufzuerlegen. Anders verhalte es sich mit der Parteientschädigung gemäss § 17 VRG. Eine Vorinstanz (hier: der Bezirksrat) könne erst entschädigungspflichtig werden, wenn sie auch mehr als die Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen habe. Dies treffe im vorliegenden Fall nicht zu, weshalb der Regierungsrat dem Beschwerdeführer zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen habe. Hinzu komme, dass die Rüge der Gehörsverletzung keinen besonderen Aufwand im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erfordert habe. Auch von daher rechtfertige sich keine Parteientschädigung im Rekursverfahren.

2.2. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdebegründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Bei der Rüge der Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Bestehen mehrere voneinander unabhängige Begründungen für den angefochtenen Entscheid, so darf sich der Beschwerdeführer nicht damit begnügen, die eine oder andere als fehlerhaft zu rügen. Vielmehr hat er sich in seiner Beschwerdeschrift substanziiert mit jeder einzelnen auseinanderzusetzen, ansonsten auf das Rechtsmittel nicht eingetreten wird (BGE 142 III 364 E. 2.4 S. 368; 136 III 534 E. 2 S. 535; 133 IV 119 E. 6.3 S. 120 f.; je mit Hinweisen).

2.3. Der Beschwerdeführer kritisiert die vorinstanzlichen Erwägungen zu den Entschädigungsfolgen nur insoweit, als er vorbringt, richtigerweise wäre von seinem vollständigen Obsiegen auszugehen gewesen. Mit der davon unabhängigen Begründung des Verwaltungsgerichts, es sei auch nicht von einem besonderen Aufwand im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. a VRG auszugehen, setzt er sich nicht auseinander. Die Beschwerde ist in diesem Punkt nicht hinreichend begründet, weshalb darauf nicht einzutreten ist.

2.4. Zur hälftigen Auferlegung der Verfahrenskosten macht der Beschwerdeführer geltend, er hätte vollständig obsiegt, wenn der Regierungsrat die Angelegenheit wegen Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör an den Bezirksrat zurückgewiesen hätte. Er habe im Hauptantrag einzig die Rückweisung der Sache an den Bezirksrat verlangt. Weil dieser Hauptantrag vollumfänglich begründet gewesen sei, erscheine die vorinstanzliche Auslegung von § 13 Abs. 2 VRG weder mit dem Verursacher- noch mit dem Unterliegerprinzip vereinbar und verletze das Willkürverbot.

2.5. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht; zudem ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 516 mit Hinweisen).

2.6. § 13 Abs. 2 VRG hat folgenden Wortlaut:

"Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden."

Das Verwaltungsgericht hielt nach einer Auseinandersetzung mit seiner eigenen Praxis und der Literatur fest, es lasse sich nicht ausblenden, dass der Beschwerdeführer im Rekursverfahren verloren habe. Gewiss hätte er bei einer Rückweisung an den Bezirksrat zunächst obsiegt. Im Rahmen eines späteren Rekurses hätte er in diesem Fall aber die vollen Kosten tragen müssen und wäre insofern sogar schlechter gefahren.

2.7. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Umstand, dass ein Beschwerdeführer nur deshalb unterlag, weil ein Verfahrensfehler von der Rechtsmittelinstanz geheilt worden war, bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung zu tragen. Dies gilt auch dann, wenn das anwendbare kantonale Verfahrensrecht keine entsprechende ausdrückliche Regelung enthält. Bei der Beurteilung, in welchem Umfang die Berücksichtigung des Verfahrensfehlers erfolgt, steht den kantonalen Behörden ein weiter Ermessensspielraum zu (Urteile 1C 254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 3.2; 1C 98/2012 vom 7. August 2012 E. 9.3; je mit Hinweisen).

2.8. Indem das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer die Kosten zur Hälfte auferlegte, verfiel es nicht in Willkür. Nach der erwähnten Rechtsprechung ist von Bundesrechts wegen in derartigen Fällen kein vollständiges Absehen von der Kostenauferlegung erforderlich. Dass der Beschwerdeführer im Rekursverfahren in erster Linie die Rückweisung an den Bezirksrat verlangte, ändert nichts am Umstand, dass er in der Sache selbst unterlag. Im Übrigen erklärte er sich mit der Heilung der Gehörsverletzung in seiner Stellungnahme an den Regierungsrat ausdrücklich einverstanden und nahm insofern von seinem Hauptantrag auf Rückweisung Abstand. Die Rüge der Verletzung des Willkürverbots ist somit unbegründet.

3.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Bülach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Dezember 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.