1C_247/2018 - 2019-03-12 - Politische Rechte - Kantonale Volksabstimmung vom 10. Juni 2018

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 247/2018, 1C 248/2018

Urteil vom 12. März 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Kneubühler, Muschietti.
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1C 247/2018
Claudio Kuster,
Beschwerdeführer,

und

1C 248/2018
1. Matthias Frick,
2. Simon Sepan,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Schaffhausen,
Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen.

Gegenstand
Kantonale Volksabstimmungen vom 10. Juni 2018.

Sachverhalt:

A.
Auf den 10. Juni 2018 wurden im Kanton Schaffhausen mehrere kantonale Volksabstimmungen festgesetzt. Abzustimmen war unter anderem über drei dem obligatorischen Referendum unterstehende Beschlüsse des Kantonsrats, den Beschluss vom 15. Januar 2018 betreffend Kredit für den Bau eines Polizei- und Sicherheitszentrums, den Beschluss vom 15. Januar 2018 betreffend Kredit für einen Neubau für das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt sowie den Beschluss vom 19. Februar 2018 betreffend Zusammenführung der Verkehrsbetriebe der Stadt Schaffhausen (VBSH) und der Regionalen Verkehrsbetriebe Schaffhausen (RVSH). Im Hinblick auf die kantonalen Volksabstimmungen vom 10. Juni 2018 wurde den Stimmberechtigten zusammen mit den Wahlunterlagen ein vom Büro des Kantonsrats verabschiedetes Abstimmungsmagazin zugestellt. Ebenfalls auf den 10. Juni 2018 wurde in der Stadt Schaffhausen eine eng mit der kantonalen Volksabstimmung über den Beschluss des Kantonsrats betreffend Zusammenführung der VBSH und der RVSH verknüpfte kommunale Volksabstimmung über den Beschluss des Grossen Stadtrates vom 20. Februar 2018 über die Zusammenführung der VBSH und der RVSH angesetzt.

B.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2018 an den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beanstandete Claudio Kuster verschiedene private und behördliche Handlungen im Hinblick auf die erwähnten kantonalen Volksabstimmungen sowie auf die kommunale Volksabstimmung über die geplante Zusammenführung der VBSH und der RVSH. Unter anderem kritisierte Claudio Kuster die im Abstimmungsmagazin zu den erwähnten kantonalen Volksabstimmungen enthaltenen Erläuterungen zu Handen der Stimmberechtigten. Er stellte in diesem Zusammenhang die Anträge, die erwähnten kantonalen Volksabstimmungen seien auszusetzen bzw. zu verschieben und die zuständigen Behörden seien anzuweisen, die Abstimmungserläuterungen den Stimmberechtigten in korrigierter oder ergänzter Form erneut zuzustellen. Eventualiter seien die betreffenden kantonalen Volksabstimmungen aufzuheben bzw. sei festzustellen, dass die Abstimmungserläuterungen die Abstimmungsfreiheit verletzten.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2018 gelangten ausserdem Matthias Frick und Simon Sepan an den Regierungsrat. Neben dem Abstimmungsmagazin zur kommunalen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die geplante Zusammenführung der VBSH und der RVSH beanstandeten sie die im Abstimmungsmagazin zu der kantonalen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über den Kredit betreffend Zusammenführung der VBSH und der RVSH enthaltenen Erläuterungen zu Handen der Stimmberechtigten. Betreffend die kantonale Volksabstimmung beantragten sie, es sei festzuhalten bzw. die zuständigen Behörden seien darauf hinzuweisen, dass die Abstimmungserläuterungen mangelhaft seien, die betreffende kantonale Volksabstimmung sei abzusagen, es sei ein neues Abstimmungsdatum festzusetzen und es sei eine Überarbeitung der Abstimmungserläuterungen vorzunehmen. Eventualiter sei die betreffende kantonale Volksabstimmung nachträglich für ungültig zu erklären.
Soweit sich die Eingaben vom 22. Mai 2018 von Claudio Kuster sowie von Matthias Frick und Simon Sepan gegen die kantonalen Abstimmungserläuterungen richteten, überwies der Regierungsrat diese am 23. Mai 2018 zur weiteren Behandlung an das Bundesgericht. Soweit die Eingaben die auf den 10. Juni 2018 angesetzte kommunale Volksabstimmung der Stadt Schaffhausen über die Zusammenführung der Verkehrsbetriebe betrafen, nahm der Regierungsrat diese als Abstimmungsbeschwerden entgegen, welche er mit Beschluss vom 5. Juni 2018 abwies.

C.
Die kantonalen Volksabstimmungen über die Beschlüsse betreffend Kredit für den Bau eines Polizei- und Sicherheitszentrums (nachfolgend: Vorlage "Polizei- und Sicherheitszentrum"), Kredit für einen Neubau für das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (nachfolgend: Vorlage "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt") sowie Zusammenführung der VBSH und der RVSH (nachfolgend: Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe") fanden am 10. Juni 2018 statt. Gemäss Publikation der Resultate im Amtsblatt des Kantons Schaffhausen vom 15. Juni 2018 wurde die Vorlage "Polizei- und Sicherheitszentrum" bei einer Stimmbeteiligung von 63,22 % mit 18'072 Ja-Stimmen (60,6 %) zu 11'773 Nein-Stimmen (39,4 %) gutgeheissen. Die Vorlage "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt" wurde bei einer Stimmbeteiligung von 62,88 % mit 16'106 Ja-Stimmen (55,2 %) zu 13'077 Nein-Stimmen (44,8 %) gutgeheissen. Die Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" wurde bei einer Stimmbeteiligung von 62,93 % mit 20'973 Ja-Stimmen (71,8 %) zu 8'224 Nein-Stimmen (28,2 %) gutgeheissen. Ebenfalls gutgeheissen wurde die Zusammenführung der Verkehrsbetriebe in der kommunalen Volksabstimmung der Stadt Schaffhausen.

D.
Der Kantonsrat sowie der Regierungsrat beantragen, die beiden Beschwerden gegen die kantonalen Abstimmungserläuterungen seien abzuweisen. Claudio Kuster beantragt im Verfahren 1C 247/2018, die Sache sei wieder an den Regierungsrat oder allenfalls an das Obergericht zu überweisen. Eventualiter seien die mit Eingabe vom 22. Mai 2018 gestellten Anträge betreffend die kantonalen Volksabstimmungen vom 10. Juni 2018 gutzuheissen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien. Matthias Frick und Simon Sepan beantragen im Verfahren 1C 248/2018, die mit Eingabe vom 22. Mai 2018 gestellten Anträge betreffend den Beschluss über die Zusammenführung der VBSH und RVSH seien gutzuheissen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerden von Claudio Kuster (Verfahren 1C 247/2018) sowie von Matthias Frick und Simon Sepan (Verfahren 1C 248/2018) betreffen die Abstimmungserläuterungen des Kantonsrats zur kantonalen Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe". Die Beschwerde von Claudio Kuster (Verfahren 1C 247/2018) richtet sich ausserdem gegen die Abstimmungserläuterungen zu den Vorlagen "Polizei- und Sicherheitszentrum" sowie "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt". Es rechtfertigt sich, die beiden Verfahren zu vereinigen.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. Die Rüge der Beschwerdeführer, die vom Kantonsrat verabschiedeten Erläuterungen zu den kantonalen Volksabstimmungen vom 10. Juni 2018 widersprächen Art. 34 BV sowie kantonalem Recht, ist zulässig.

2.2. Bei den kantonalen Abstimmungsmagazinen zu Handen der Stimmberechtigten im Kanton Schaffhausen (vgl. Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat vom 20. Mai 1996 [SHR 171.100]) handelt es sich um Akte des Parlaments im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG, gegen welche die Kantone nicht zwingend ein kantonales Rechtsmittel vorsehen müssen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Magazine vom Büro des Kantonsrats verabschiedet werden (vgl. Art. 13a Abs. 3 des Gesetzes über den Kantonsrat), zumal es sich beim Ratsbüro um ein für den Kantonsrat handelndes Organ (vgl. Art. 14 des Gesetzes über den Kantonsrat) und nicht um eine eigenständige untergeordnete Behörde handelt.
Zwar kann nach Art. 82bis Abs. 1 lit. c des Wahlgesetzes des Kantons Schaffhausen vom 15. März 1904 (SHR 160.100) wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung oder Wahl grundsätzlich Beschwerde beim Regierungsrat geführt werden. Dies gilt nach Auffassung der kantonalen Behörden indessen nicht für die Abstimmungserläuterungen des Kantonsrates, was mit Blick auf die verfassungsrechtliche Stellung von Kantons- und Regierungsrat (vgl. insbesondere Art. 52 Abs. 1 und Art. 55 Abs. 1 KV/SH [SR 131.223]) nicht zu beanstanden ist (vgl. auch ARNOLD MARTI, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, 1986, S. 135). Weil gegen die Abstimmungserläuterungen des Kantonsrates auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht nicht offen steht (vgl. Art. 44 des kantonalen Justizgesetzes vom 9. November 2009 [JG; SHR 173.200]), kann bzw. muss gegen sie gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a i.V.m. Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden. Der Antrag von Claudio Kuster auf Überweisung der Sache an den Regierungsrat oder das Obergericht ist abzuweisen.

2.3. Gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen gerichtete Beschwerden werden als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden, wenn - wie vorliegend - der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat. Während die Anträge der Beschwerdeführer auf Verschiebung der betreffenden Volksabstimmungen sowie auf Überarbeitung der Abstimmungserläuterungen mit der Durchführung des Urnengangs gegenstandslos geworden sind, besteht an den Anträgen auf Aufhebung der Resultate der betreffenden Volksabstimmungen ein aktuelles praktisches Interesse. Zulässig sind auch die Anträge auf die (förmliche) Feststellung einer von den Abstimmungserläuterungen ausgehenden Verletzung politischer Rechte, zumal das Bundesgericht im Rahmen von Art. 107 Abs. 2 BGG unter bestimmten Umständen eine Verletzung der politischen Rechte förmlich feststellen kann, ohne den betreffenden Urnengang aufzuheben (vgl. Urteil 1C 216/2018 vom 10. Dezember 2018 E. 1, zur Publikation vorgesehen, mit Hinweis). Als im Kanton Schaffhausen stimm- und wahlberechtigte Personen sind die Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert.

2.4. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, sind die Eingaben der Beschwerdeführer vom 22. Mai 2018, soweit sie sich gegen die Abstimmungserläuterungen zu den kantonalen Volksabstimmungen vom 10. Juni 2018 richten, als Beschwerden in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG entgegen zu nehmen und ist auf die Beschwerden einzutreten, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind.

3.
Nicht Gegenstand des Verfahrens sind die Eingaben der Beschwerdeführer vom 22. Mai 2018, soweit sich ihre Kritik nicht gegen die Abstimmungserläuterungen des Kantonsrats, sondern gegen andere private und behördliche Handlungen im Vorfeld der Abstimmungen vom 10. Juni 2018 richtet.

3.1. Soweit die Eingaben der Beschwerdeführer vom 22. Mai 2018 die Abstimmungserläuterungen zur Volksabstimmung in der Stadt Schaffhausen vom 10. Juni 2018 betreffen, hat der Regierungsrat diese zu Recht nicht an das Bundesgericht überwiesen, sondern sie als kantonale Abstimmungsbeschwerden im Sinne von Art. 82bis Abs. 1 des kantonalen Wahlgesetzes i.V.m. Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG entgegengenommen und darüber am 5. Juni 2018 entschieden. Über eine von Claudio Kuster hiergegen am 12. Juni 2018 erhobene Beschwerde hat das Obergericht soweit bekannt noch nicht entschieden.

3.2. Auch soweit sich die Eingabe von Claudio Kuster vom 22. Mai 2018 gegen Abstimmungsplakate eines privaten Abstimmungskomitees richtet, hat der Regierungsrat die Sache zu Recht nicht an das Bundesgericht überwiesen (vgl. act. 1 im Verfahren 1C 247/2018), zumal es sich bei den kritisierten Abstimmungsplakaten ebenfalls nicht um Akte des Parlaments und der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 BGG handelt, die direkt beim Bundesgericht angefochten werden können. Daran, dass die beanstandeten Abstimmungsplakate nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden, ändert auch der Umstand nichts, dass sich der Kantons- und der Regierungsrat dazu in ihrer Vernehmlassung vom 31. Mai 2018 an das Bundesgericht geäussert haben.

4.
Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, sondern auch diejenige weiterer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 BGG).

5.

5.1. Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 143 I 78 E. 4.3 S. 82; 140 I 338 E. 5 S. 341 f. mit Hinweisen; Urteil 1C 163/2018 sowie 1C 239/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 4.1, zur Publikation vorgesehen).

5.2. Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben. In Einzelfällen ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2 BV sogar eine Pflicht der Behörden zur Information (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 S. 82 f. mit Hinweisen). Informationen im Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (BGE 140 I 338 E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen).
Im Kanton Schaffhausen verabschiedet das Büro des Kantonsrats für den Kantonsrat die Abstimmungsbotschaft, welche die Hauptpunkte der Vorlage zu beleuchten hat (Art. 13a Abs. 1 und 3 des Gesetzes über den Kantonsrat). Die Abstimmungsbotschaft soll die befürwortenden und ablehnenden Argumente angemessen darstellen (Art. 13a Abs. 2 des Gesetzes über den Kantonsrat).

5.3. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt die Behörde ihre Pflicht zu objektiver, sachlicher Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich ungenau oder unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (zum Ganzen: BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14 mit Hinweisen). Ausserdem ist es nicht zulässig, abweichende Meinungen zu einer Vorlage nur
schematisch und pauschal zu schildern und auf diese Weise die konkreten Gründe für den abweichenden Positionsbezug offen zu lassen (vgl. Urteil 1C 632/2018 vom 5. März 2018 E. 5.1).
Damit Abstimmungserläuterungen ein umfassendes Bild einer Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben können, müssen sie der Gegenposition einen ausreichenden Umfang einräumen. Massgebend ist, dass die von der Behörde abweichenden Standpunkte tatsächlich zur Sprache kommen und hinsichtlich des Umfangs der verschiedenen Standpunkte kein offensichtliches Missverhältnis besteht. Andererseits besteht gestützt auf Art. 34 Abs. 2 BV sowie Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat kein Anspruch darauf, dass den Gegnern einer Vorlage in den Abstimmungserläuterungen umfangmässig derselbe Raum zur Verfügung gestellt wird, wie den Standpunkten und Argumenten des Kantonsrates (vgl. Urteil 1C 445/2016 vom 18. Mai 2017 E. 4.4 mit Hinweisen).

6.
Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, den Gegnern der Vorlagen "Polizei- und Sicherheitszentrum", "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt" sowie "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" hätte zwingend die Gelegenheit gegeben werden müssen, sich in einem separaten Abschnitt der Erläuterungen in eigenen Worten zu den Vorlagen zu äussern. Dass der Kantonsrat im Falle eines obligatorischen Referendums, in welchem sich die Gegner einer Vorlage nicht in einem Initiativ- bzw. Referendumskommitee organisieren, praxisgemäss darauf verzichtet, die Gegner der Vorlage in einem separaten Abschnitt der Abstimmungserläuterungen selber zu Wort kommen zu lassen, ist denn auch weder mit Blick auf Bundesrecht (vgl. Urteil 1P.377/2001 vom 4. September 2001 E. 4a) noch auf kantonales Recht zu beanstanden. Allerdings war der Kantonsrat, weil er den Gegnern der erwähnten Vorlagen nicht die Gelegenheit gab, ihre Argumente gegen die Vorlagen in den Abstimmungserläuterungen in eigenen Worten darzulegen, umso mehr gehalten, auch auf die Argumente der Gegner der Vorlagen hinzuweisen. Dafür hatte er sich namentlich an den in der Debatte des Kantonsrats von den Gegnern der Vorlagen vorgebrachten Argumenten zu orientieren, zumal sich die Gegner der dem
obligatorischen Referendum unterliegenden Beschlüsse systembedingt nicht in einem Initiativ- bzw. Referendumskommitee organisiert haben.

7.
Der Beschwerdeführer im Verfahren 1C 247/2018 macht geltend, die Abstimmungserläuterungen zu den Vorlagen "Polizei- und Sicherheitszentrum" sowie "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt" führten keine bzw. nur äusserst kurze ablehnende Argumente auf, was mit Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat sowie Art. 34 Abs. 2 BV nicht vereinbar und ausserdem im Sinne von Art. 9 BV willkürlich sei. Es fehlten diverse Gegenargumente, die während der parlamentarischen Debatte vorgebracht worden seien.

7.1. Die Abstimmungserläuterungen zu den Vorlagen "Polizei- und Sicherheitszentrum" sowie "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt" setzen sich aus mehreren Teilen zusammen. Unter dem Titel "In Kürze" werden die Vorlagen je kurz zusammengefasst (S. 11-12 bzw. S. 26). Es folgt je eine Seite zu den "Erwägungen des Kantonsrats" (S. 13 bzw. S. 27). Anschliessend werden die Vorlagen je unter dem Titel "Zur Sache" ausführlich erläutert (S. 14-24 bzw. S. 28-32) und die Beschlüsse im Wortlaut abgedruckt (S. 25 bzw. S. 33). Umrahmt werden die Erläuterungen zu den beiden Vorlagen von einer "Einleitung" (S. 8-10) sowie einem "Exkurs zur städtebaulichen Entwicklung des Klosterviertels" (S. 34-35).

7.2.

7.2.1. Gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 15. Januar 2018 betreffend Kredit für den Bau eines Polizei- und Sicherheitszentrums wurde in den Beratungen im Kantonsrat von einzelnen Personen vorgebracht, die Kosten des Bauprojekts seien übermässig hoch. Ein Kantonsratsmitglied stellte einen Antrag um Kürzung des Kredits von Fr. 93'350'000.-- um Fr. 5'000'000.-- auf Fr. 88'350'000.-- und begründete dies unter anderem damit, es handle sich insbesondere beim geplanten Bürotrakt um einen Luxusbau. Der Kürzungsantrag wurde mit 44 zu 13 Stimmen abgelehnt. Ein weiteres Mitglied des Kantonsrats äusserte sich dahingehend, die einberechnete Baukostenreserve sei zu hoch. Die Diskussion zur Vorlage im Kantonsrat drehte sich ausschliesslich um die Höhe des zu beschliessenden Kredits. Es wurde von den Gegnern der Vorlage indessen nicht aufgezeigt, wie und wo beim Bau konkret Kosten eingespart werden könnten. Auch wurde im Kantonsrat nicht argumentiert, es gäbe in örtlicher oder konzeptioneller Hinsicht eine bessere Alternative zum geplanten Vorhaben. In der Schlussabstimmung des Kantonsrates wurde dem Kredit für den Bau eines Polizei- und Sicherheitszentrums mit 46 zu 5 Stimmen zugestimmt.

7.2.2. Während in den Abstimmungserläuterungen die Argumente für den Bau des geplanten Polizei- und Sicherheitszentrums bzw. für den entsprechenden Kredit sehr ausführlich dargelegt werden, wird auf das in der Debatte des Kantonsrats vorgebrachte Gegenargument, die für das Projekt veranschlagten Baukosten seien zu hoch, lediglich an einer Stelle im Abschnitt "Erwägungen des Kantonsrats" hingewiesen. Der knappe Hinweis auf S. 13 lautet wie folgt:

"Die Kosten des Polizei- und Sicherheitszentrums wurden detailliert dargelegt und eingehend thematisiert. Ein Antrag auf Kürzung des Kredits wurde vom Kantonsrat deutlich abgelehnt. Der Kantonsrat ist überzeugt, dass die Kredithöhe für die Baute notwendig, angemessen und tragbar ist. Der Kantonsrat ist sich bewusst, dass es sich um ein grosses Projekt handelt. Er erachtet dieses aber als zwingend erforderlich und zukunftsweisend."

Im Abschnitt "Zur Sache" werden die Baukosten ausgewiesen. Zur Höhe wird auf S. 22 folgende Aussage gemacht:

"Die Baukosten des Polizei- und Sicherheitszentrums wurden unter anderem auch anhand der Baukosten anderer Sicherheitszentren überprüft. Sie liegen auf deren Niveau."

Unter Berücksichtigung des Umstands, dass im Kantonsrat zur Vorlage Polizei- und Sicherheitszentrum ausser dem pauschalen Vorwurf von zu hohen Baukosten keine konkreten Vorbehalte geäussert wurden, kann dem Kantonsrat nicht vorgeworfen werden, er habe sich in den Abstimmungserläuterungen nicht zu Alternativen zum Bauvorhaben geäussert. Was sodann die Höhe der Baukosten betrifft, ist für die Stimmberechtigten bei Abstimmungen zu Kreditvorlagen bewusst, dass sie mit einer Zustimmung zur Vorlage auch die Höhe des Kredits genehmigen. Der Beschwerdeführer beanstandet, in den Abstimmungserläuterungen fehle ein ausdrücklicher Hinweis darauf, dass eine nicht zu vernachlässigende Minderheit im Kantonsrat der Auffassung war, die für das Projekt veranschlagten Baukosten bzw. der zu beschliessende Kredit seien zu hoch. Dass eine (doch relativ kleine) Minderheit der Meinung war, der Kredit sei zu hoch, kann aber indirekt aus dem knappen Hinweis in den Erläuterungen abgeleitet werden, wonach der Kantonsrat einen Antrag auf Kürzung des Kredits deutlich abgelehnt hat. Mit Blick auf Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat bzw. Art. 34 Abs. 2 BV wäre es gewiss wünschbar gewesen, dass der Kantonsrat in den Abstimmungserläuterungen mindestens
einmal ausdrücklich und mit klarer Formulierung auf das Argument der Gegner der Vorlage, die für das Projekt veranschlagten Baukosten bzw. der zu beschliessende Kredit seien zu hoch, hingewiesen hätte. Eine ungenügende Information kann dem Kantonsrat hinsichtlich des Polizei- und Sicherheitszentrums aber nicht vorgeworfen werden, weil den Stimmberechtigten offen gelegt wurde, dass die Gegnerschaft die Höhe des Kredites bemängelte, d.h. das Projekt als zu teuer erachtete. Weitere Gründe zur Ablehnung der Vorlage waren nicht vorgetragen worden.

7.3.

7.3.1. Gegen den Beschluss vom 15. Januar 2018 betreffend Kredit für einen Neubau für das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt wurden in den Beratungen im Kantonsrat mehrere Argumente vorgebracht. Namentlich wurde von verschiedenen Personen bemängelt, der Standort für den geplanten Neubau sei nicht gut gewählt bzw. die Standortfrage sei noch nicht genügend abgeklärt. In diesem Zusammenhang wurde unter anderem vorgebracht, der Standort an der Solenbergstrasse in Herblingen sei für Fussgänger schlecht erreichbar, das knappe Industrieland an diesem Standort könne sinnvoller genutzt werden und es bestehe keine zeitliche Dringlichkeit für den Neubau. Ein Kantonsrat kritisierte die geplante Aufgabe der Prüfanlage am Standort Beringen. Diese liege in einer Region, wo sehr viele zu prüfende Fahrzeuge von grossen Transportfirmen und Carunternehmen stationiert seien. Die Aufgabe des Standorts Beringen sei für diese Unternehmen mit Zeitverlust und Kosten verbunden. Für die Unternehmen nützlich sei am Standort Beringen sodann die unmittelbare Nähe zu einem Wartungsbetrieb. Unter Hinweis auf die Frage des Standorts bzw. die geplante Aufgabe des Standorts Beringen wurden zwei Anträge auf Rückweisung bzw. Teilrückweisung des Geschäfts an die
Regierung gestellt. Diese Anträge wurden mit 36 zu 18 bzw. 37 zu 17 Stimmen abgelehnt. In der Schlussabstimmung des Kantonsrates wurde dem Kredit für den Neubau für das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt mit 47 zu 7 Stimmen zugestimmt.

7.3.2. Auf die Argumente für den Neubau des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts bzw. für den entsprechenden Kredit wird in den Abstimmungserläuterungen sehr ausführlich eingegangen. Unter anderem wird dargelegt, weshalb der Standort an der Solenbergstrasse in Herblingen richtig sei. Zu den im Kantonsrat zur Vorlage vorgebrachten Vorbehalten findet sich in den Abstimmungserläuterungen einzig folgender knapper Hinweis auf S. 27 im Abschnitt "Erwägungen des Kantonsrats":

"Eine Minderheit befürchtet eine Verschlechterung der Dienstleistungen durch die Aufhebung der heutigen Aussenstelle Beringen. Eine klare Mehrheit des Kantonsrats teilt die Auffassung nicht, da der neue Standort des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts nicht zuletzt dank dem Galgenbucktunnel von allen Kantonsteilen her rasch erreichbar ist."

Dieser Hinweis vermittelte den Stimmberechtigten indessen nicht, dass der geplante Standort für den Neubau im Kantonsrat auch in grundsätzlicher Weise in Frage gestellt wurde, bzw. dass jedenfalls von mehreren Personen vorgebracht wurde, die Standortfrage sei nicht genügend abgeklärt worden. Mit Blick auf Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat bzw. Art. 34 Abs. 2 BV hätte der Kantonsrat in den Abstimmungserläuterungen mindestens darauf hinweisen müssen, dass im Kantonsrat Vorbehalte zum geplanten Standort für den Neubau an der Solenbergstrasse in Herblingen vorgebracht wurden. Ein solcher Hinweis drängte sich in diesem Zusammenhang auf, zumal den Gegnern der Vorlage nicht die Gelegenheit gegeben wurde, ihre Argumente gegen die Vorlage in den Abstimmungserläuterungen selber darzulegen.

7.4. Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die im Kantonsrat von den Gegnern der Vorlage "Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt" vorgebrachten Argumente in den kantonalen Abstimmungserläuterungen nicht ausreichend dargestellt wurden, womit eine Verletzung von Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat bzw. Art. 34 Abs. 2 BV verbunden war. Inwiefern im genannten Zusammenhang dem vom Beschwerdeführer Claudio Kuster ausserdem gerügten Art. 9 BV eine über die erwähnten Bestimmungen hinausgehende Bedeutung zukommen sollte, ist nicht ersichtlich.

8.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Abstimmungserläuterungen zur Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" seien nicht mit Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat sowie Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar. Sie kritisieren zunächst, die von einer Minderheit im Kantonsrat gegen die Vorlage vorgebrachten Argumente kämen in den Erläuterungen nicht in ausreichender Weise zur Sprache (vgl. dazu E. 8.1 hiernach). Ausserdem bemängeln sie, dass in den Abstimmungserläuterungen nicht nur die Abstimmungsempfehlung von Kantons- und Regierungsrat, sondern darüber hinaus die Empfehlungen zur Annahme der Vorlage von weiteren Kreisen wiedergegeben worden seien (vgl. E. 8.2 hiernach). Die Beschwerdeführer im Verfahren 1C 248/2018 bringen ferner vor, die Erläuterungen führten die Stimmberechtigten in die Irre, indem sie nahelegten, dass bei einem Nein zur Vorlage die Weiterführung der bisherigen Zusammenarbeit von VBSH und RVSH gefährdet sei (vgl. E. 8.3 hiernach).

8.1.

8.1.1. Im Kantonsrat wurden verschiedene Argumente gegen die mit der Vorlage ermöglichte Zusammenführung der VBSH und der RVSH unter dem Dach einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt der Stadt Schaffhausen vorgebracht. Bemängelt wurde, dass die Angestellten der VBSH mit der geplanten Zusammenführung ihren Status als Angestellte nach städtischem Personalrecht verlieren würden. Kritisiert wurde sodann, dass nach der Zusammenführung für Regionallinien - wie bisher - private Unternehmen beigezogen werden könnten. Beanstandet wurde ferner, die Zusammenführung der Unternehmen sei kein Garant dafür, dass die Linien des Regionalverkehrs auch in Zukunft in öffentlicher Hand blieben. Weiter wurde geltend gemacht, das bisherige System mit zwei Verkehrsbetrieben funktioniere gut und die mit der Zusammenführung verbundenen Synergiegewinne seien klein. Ausserdem wurde gegen die Vorlage angeführt, es sei nicht gut, wenn der Kanton im Bereich des öffentlichen Verkehrs bei der Leistungserbringung keine Verantwortung mehr übernehme, sondern nur noch Leistungsbesteller sei. Dies könne dazu führen, dass der Kanton verstärkt versuchen werde, die Kosten für den öffentlichen Verkehr weiter zu reduzieren, was namentlich in den Randregionen zu
einer Ausdünnung des Angebots führen werde. Der Antrag eines Mitglieds des Kantonsrats, mit dem eine Änderung der kantonalen Vorlage in dem Sinne verlangt wurde, dass offen geblieben wäre, welche Rechtsform die künftige Verkehrsunternehmung haben soll, wurde mit 34 zu 17 Stimmen abgelehnt. In der Schlussabstimmung des Kantonsrats wurde dem Beschluss betreffend Zusammenführung der VBSH und der RVSH mit 35 zu 18 Stimmen zugestimmt.

8.1.2. Die Abstimmungserläuterungen zur Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" setzen sich aus den Teilen "In Kürze" (S. 36-37), "Erwägungen des Kantonsrats" (S. 38), "Zur Sache" (S. 39-46) sowie "Beschluss des Kantonsrats" (S. 47-48) zusammen. Während in den verschiedenen Abschnitten die Argumente für die geplante Zusammenführung der Verkehrsbetriebe sehr ausführlich dargelegt werden, wird auf die in der Debatte des Kantonsrats vorgebrachten Gegenargumente lediglich an je einer Stelle in den Abschnitten "In Kürze" sowie "Erwägungen des Kantonsrats" hingewiesen. Die entsprechenden Hinweise auf S. 37 bzw. S. 38 lauten wie folgt:

"Bei der Diskussion im Kantonsrat befürwortete eine klare Mehrheit die Zusammenführung. Die Unternehmen sind heute stark zusammengewachsen und die organisatorische Zusammenführung sei der nächste logische Schritt. Eine Minderheit stellte sich aus grundsätzlichen Überlegungen gegen die Verselbstständigung der VBSH."

"Die Zusammenführung der beiden Unternehmen war im Grundsatz auch bei der Minderheit nicht bestritten. Allerdings wehrte sich die Minderheit aus grundsätzlichen Überlegungen gegen die Verselbstständigung der VBSH. Sie forderte, dass die heutige Verwaltungsabteilung der Stadt Schaffhausen nicht aus der Verwaltung herausgelöst werden dürfe."

Daneben wird auf S. 41 im Abschnitt "Zur Sache" auf die im Grossen Stadtrat - also im städtischen Parlament - ausgetragene Kontroverse zur geplanten Rechtsform der zusammengeführten Verkehrsbetriebe bzw. auf die Befürchtung der Minderheit, dass die demokratische Mitsprache zu stark eingeschränkt würde, hingewiesen.
Zwar weisen die Erläuterungen darauf hin, dass im Kantonsrat eine Minderheit gegen die Vorlage war. Die von den Gegnern der Vorlage konkret vorgebrachten Argumente (vgl. E. 8.1.1 hiervor) lassen sich den Abstimmungserläuterungen jedoch nicht entnehmen. Die Formulierung, wonach sich eine Minderheit "aus grundsätzlichen Überlegungen" gegen die Verselbständigung der VBSH gestellt habe, war nicht geeignet, die Stimmberechtigten genügend vollständig und sachgerecht über die von den Gegnern der Vorlage konkret vorgebrachten Argumente zu informieren. Auch der knappe Zusatz, wonach im Kantonsrat gefordert worden sei, dass die VBSH nicht aus der städtischen Verwaltung herausgelöst werden solle, gibt die verschiedenen gegen die Vorlage konkret vorgebrachten Argumente nicht ausreichend wieder. Mit den beiden zitierten Passagen wurden die Argumenteder Gegnerschaft im Kantonsrat nicht in angemessener Weise, sondern deutlich zu kurz und zu pauschal dargelegt. Daran ändert auch der knappe Hinweis auf die im städtischen Parlament vorgebrachte Kritik an der geplanten Rechtsform der zusammengeführten Verkehrsbetriebe nichts Wesentliches. Dass die Argumente der im Kantonsrat unterlegenen Minderheit gegen die Vorlage in den kantonalen
Abstimmungserläuterungen nicht ausreichend wiedergegeben wurden, gilt umso mehr, als den Gegnern der Vorlage ebenfalls nicht Gelegenheit gegeben wurde, ihre Argumente gegen die Vorlage in den Abstimmungserläuterungen in eigenen Worten darzulegen (vgl. E. 7.3 hiervor). In dieser Hinsicht genügen die Abstimmungserläuterungen zur Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" den Anforderungen von Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat sowie Art. 34 Abs. 2 BV nicht.

8.2. Der Abschnitt "In Kürze" der Erläuterungen zur Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" schliesst mit folgendem Satz:

"Regierungsrat und Kantonsrat, der Verwaltungsrat der RVSH AG, der Stadtrat, die Verwaltungskommission der VBSH, die VPOD-Spitze und die Personalvertreter von VBSH, RVSH AG und Rattin AG empfehlen Ihnen, sehr geehrte Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, der Vorlage zuzustimmen."

Dass Regierungs- und Kantonsrat in den Abstimmungserläuterungen zu Handen der Beschwerdeführer eine Abstimmungsempfehlung abgeben, wird von den Beschwerdeführern nicht beanstandet und ist zulässig (vgl. E. 5.2 hiervor). Dass daran eine Abstimmungsempfehlung des Stadtrats der Stadt Schaffhausen angefügt worden ist, erscheint im vorliegenden Fall - wo in der Stadt Schaffhausen gleichzeitig eine eng mit der kantonalen Volksabstimmung verknüpfte kommunale Volksabstimmung stattfand - ebenfalls zulässig. Mit einer unzulässigen Beeinflussung der Stimmberechtigten verbunden und mit Blick auf Art. 34 Abs. 2 BV nicht zulässig war hingegen die selektive Wiedergabe der Abstimmungsempfehlung von weiteren Personen und Gremien in den amtlichen Abstimmungserläuterungen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die genannten Personen und Gremien von der Vorlage besonders betroffen sein mögen. Es gehört grundsätzlich nicht zum Informationsauftrag der Behörden, Abstimmungsempfehlun gen von privaten Verbänden, Organisationen und Unternehmen weiterzuverbreiten. Das ist Sache dieser interessierten Akteure selber. Zudem darf auch nicht einseitig und selektiv nur auf die Haltung bestimmter (zustimmender) Kreise hingewiesen werden; wollte man den
Informationsauftrag derart weit wie der Kantonsrat verstehen, müssten auch kritische oder ablehnende Meinungen von interessierten Privaten (z.B. von Konkurrenzunternehmen) Erwähnung finden. Da die Wiedergabe privater Abstimmungsempfehlungen vorliegend ohnehin als unzulässig erscheint, kannoffen bleiben, ob die "VPOD-Spitze" wie in den Erläuterungen angegeben tatsächlich die Annahme der Vorlage empfohlen hat, was von den Beschwerdeführern im Verfahren 1C 248/2018 bestritten wird.

8.3. In den Abstimmungserläuterungen wird auf S. 36 im Abschnitt "In Kürze" unter anderem ausgeführt, VBSH und RVSH AG seien heute schon stark zusammengewachsen. Hauptziel der Zusammenführung sei das Ausräumen des Trennungsrisikos und damit das Sichern bereits realisierter Synergien. Im Abschnitt "Zur Sache" auf S. 39 wird unter anderem erklärt, die VBSH und die RVSH AG seien organisatorisch und betrieblich bereits heute stark zusammengewachsen, rechtlich jedoch nach wie vor getrennt. Die RVSH AG habe den Geschäftsführungsauftrag an die VBSH delegiert. Durch die gewollte, starke Verflechtung der beiden Unternehmen sei der Handlungsspielraum des Verwaltungsrates der RVSH AG stark eingeschränkt. Bei einem Nein zum Zusammenschluss müsste er deshalb andere Optionen prüfen. Ein Auseinanderreissen der beiden Unternehmen wäre für beide Seiten äusserst schmerzlich. Beim Wegfall des Geschäftsführungsauftrags hätten die VBSH Überkapazitäten in der Geschäftsleitung und im Depot. Die RVSH AG müsste wieder parallele Strukturen aufbauen, was kaum finanzierbar wäre. Vielmehr müsste der Kanton wohl eine Lösung mit einem anderen Unternehmen suchen. Mit der Zusammenführung der beiden Unternehmen könne das Trennungsrisiko beseitigt und die
organisatorische Struktur der gelebten Praxis angepasst werden.
Die Beschwerdeführer im Verfahren 1C 248/2018 bringen vor, mit diesen Ausführungen würden die Stimmberechtigten in die Irre geführt, weil sie nahelegen würden, dass bei einem Nein zur Vorlage die Weiterführung der bisherigen Zusammenarbeit von VBSH und RVSH aktuell gefährdet sei. Diese Gefahr bestehe jedenfalls für die Zeit bis zum Ablauf der Regionalverkehrskonzession im Jahr 2023 nicht bzw. eine Trennung bis zu diesem Zeitpunkt würde voraussetzen, dass sich der Kanton bzw. die RVSH AG aktiv für eine Trennung entscheiden würde. Die Beschwerdeführer stellen zwar nicht in Abrede, dass ohne die geplante Unternehmenszusammenführung für den Fall, dass die RVSH im Jahr 2023 die Konzession für die Regionallinien verlieren würde, ein gewisses Trennungsrisiko besteht. Sie sind allerdings der Ansicht, die Abstimmungserläuterungen würden suggerieren, das Risiko eines Konzessionsverlusts würde mit der Zusammenführung der Unternehmen verringert, was nicht der Fall sei.
Den Beschwerdeführern im Verfahren 1C 248/2018 ist insoweit beizupflichten, als in den Abstimmungserläuterungen unter anderem auf das für eine Minderheit im Kantonsrat gewichtige Argument, die Zusammenführung der Unternehmen garantiere nicht, dass die Linien des Regionalverkehrs auch in Zukunft in öffentlicher Hand blieben, hätte hingewiesen werden müssen (vgl. E. 8.1 hiervor). Mangels weiterführender Erklärung nicht ohne Weiteres nachvollziehbar und damit nicht unproblematisch ist sodann die Aussage, wonach der Verwaltungsrat der RVSH AG bei einem Nein zur Vorlage andere Optionen prüfen müsste. Darüber hinaus erscheint der Hinweis, mit der Zusammenführung der beiden Unternehmen könne das Trennungsrisiko beseitigt werden, indessen zulässig, zumal in den Abstimmungserläuterungen nicht behauptet wird, die Wahrscheinlichkeit einer Trennung sei im heutigen Zeitpunkt besonders gross oder eine Trennung stehe unmittelbar bevor.

8.4. Als weiteres Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die im Kantonsrat von den Gegnern der Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" vorgebrachten Argumente in den kantonalen Abstimmungserläuterungen nicht ausreichend dargestellt wurden, womit eine Verletzung von Art. 13a des Gesetzes über den Kantonsrat bzw. Art. 34 Abs. 2 BV verbunden war. Nicht mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar war zudem die über die Wiedergabe der Abstimmungsempfehlung von Kantons-, Regierungs- und Stadtrat hinausgehende selektive Wiedergabe der Abstimmungsempfehlung von weiteren Personen und Gremien in den amtlichen Abstimmungserläuterungen.

9.

9.1. Stellt das Bundesgericht im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchführung Mängel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mitzuberücksichtigen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 143 I 78 E. 7.1 S. 90 f. mit Hinweisen). Zu berücksichtigen ist, dass behördlichen
Abstimmungserläuterungen, die den Stimmberechtigten wie vorliegend zusammen mit dem Abstimmungsmaterial zugestellt werden, bei der Willensbildung der Stimmberechtigten grundsätzlich ein grosses Gewicht zukommt (vgl. Urteil 1C 632/2017 vom 5. März 2018 E. 7.4).

9.2. Die Vorlage Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt wurde mit 16'106 Ja-Stimmen (55,2 %) zu 13'077 Nein-Stimmen (44,8 %) gutgeheissen.
Im Zusammenhang mit diesem Kreditbeschluss ist zu berücksichtigen, dass für die Stimmberechtigten aufgrund der Natur der Abstimmungsvorlage ohne grössere Schwierigkeiten ersichtlich war, worüber sie zu befinden hatten, nämlich ob ein spezifisches Bauprojekt an einem bestimmten Standort zu bestimmten Kosten realisiert werden soll. Unter den gegebenen Umständen konnte die unzureichende Darstellung der im Kantonsrat gegen die Vorlage vorgebrachten Argumente in den Abstimmungserläuterungen die freie Willensbildung der Stimmberechtigten nur in einem beschränkten Ausmass beeinträchtigen. Aufgrund der gesamten Umstände und insbesondere angesichts der relativ deutlichen Zustimmung zur Vorlage erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne die festgestellten Mängel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt. Der Antrag des Beschwerdeführers im Verfahren 1C 247/2018, die betreffende kantonale Volksabstimmung sei aufzuheben, ist deshalb abzuweisen.

9.3. Die Vorlage "Zusammenführung der Verkehrsbetriebe" wurde mit 20'973 Ja-Stimmen (71,8 %) zu 8'224 Nein-Stimmen (28,2 %) und damit sehr deutlich gutgeheissen.
Zwar leiden die Abstimmungserläuterungen zur genannten Vorlage an nicht leicht zu nehmenden Mängeln. Trotzdem erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne die festgestellten Mängel anders ausgefallen wäre, angesichts der sehr deutlichen Zustimmung zur Vorlage ebenfalls als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt. Die Anträge auf Aufhebung bzw. Ungültigerklärung der betreffenden kantonalen Volksabstimmung sind folglich ebenfalls abzuweisen.

9.4. Die Beschwerdeführer beantragen, eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit sei förmlich festzustellen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine solche Feststellung angezeigt, wenn das Urteil einen ausgesprochenen Appellcharakter hat. Dies ist etwa dann der Fall, wenn mit dem Urteil die Aufforderung verbunden ist, im Hinblick auf einen späteren Wahlgang für einen verfassungsmässigen Zustand zu sorgen (BGE 143 I 78 E. 7.3 S. 91 mit Hinweis). Eine solche Konstellation liegt hier nicht vor. Eine förmliche Verletzung der nicht besonders schwer wiegenden Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV im Dispositiv kann unter den gegebenen Umständen unterbleiben (vgl. 1C 216/2018 vom 10. Dezember 2018, E. 7.2, zur Publikation vorgesehen). Der entsprechende Antrag der Beschwerdeführer ist daher abzuweisen.

10.
Nach dem Ausgeführten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer an sich kostenpflichtig. Angesichts der relevierten Mängel werden jedoch keine Kosten erhoben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 247/2018 und 1C 248/2018 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind.

3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, dem Kantonsrat Schaffhausen und dem Obergericht des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. März 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 34 Politische Rechte - 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
¹	Die politischen Rechte sind gewährleistet.
²	Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 131.223 Verfassung des Kantons Schaffhausen, vom 17. Juni 2002 KV/SH Art. 52 - 1 Der aus 60 Mitgliedern bestehende Kantonsrat übt unter Vorbehalt der Volksrechte die oberste Gewalt aus.8
¹	Der aus 60 Mitgliedern bestehende Kantonsrat übt unter Vorbehalt der Volksrechte die oberste Gewalt aus.8
²	Er ist die gesetzgebende Behörde und übt die Oberaufsicht über die staatlichen Organe des Kantons aus.
³	Durch Verfassung und Gesetz können ihm wichtige Verwaltungsentscheide übertragen werden.

SR 131.223 Verfassung des Kantons Schaffhausen, vom 17. Juni 2002 KV/SH Art. 55 - 1 Der Kantonsrat übt die Oberaufsicht über den Regierungsrat, die Verwaltung und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben sowie über die Gerichtsbehörden aus. Das Gesetz bestimmt die zur Ausübung der Oberaufsicht notwendigen Auskunftsrechte und Untersuchungsbefugnisse.
¹	Der Kantonsrat übt die Oberaufsicht über den Regierungsrat, die Verwaltung und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben sowie über die Gerichtsbehörden aus. Das Gesetz bestimmt die zur Ausübung der Oberaufsicht notwendigen Auskunftsrechte und Untersuchungsbefugnisse.
²	Der Kantonsrat prüft und genehmigt die Rechenschaftsberichte des Regierungsrates, des Obergerichts sowie der Rechtspflegekommission für die Justizverwaltung.9
³	Er kann für eine unabhängige Überprüfung der Wirksamkeit kantonaler Massnahmen sorgen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.96
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195497 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.98

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.