Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_203/2008

Sentenza del 12 marzo 2009
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Crameri.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. dott. Franco Gianoni,

contro

Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
opponenti.

Oggetto
indennità per perdita del posto di lavoro quale segretario comunale in seguito ad aggregazione di comuni;

ricorso contro la sentenza emanata il 20 marzo 2008
dal Tribunale cantonale amministrativo.

Fatti:

A.
A.________ è stato segretario comunale di Y.________ dal 1991 al 2004. In seguito all'aggregazione di questo Comune con quello di X.________, l'11 marzo 2004 il Municipio di questa città gli ha assegnato la funzione di consulente tecnico-economico, responsabile di un nuovo ufficio. Deluso dal nuovo posto di lavoro, il 5 settembre 2005 A.________ ha rassegnato le dimissioni per la fine di quell'anno, chiedendo nel contempo al Municipio di versargli l'indennità di fr. 204'156.-- prevista in caso di perdita dell'impiego a seguito di aggregazioni di comuni. Il Municipio, con decisione del 21 dicembre 2005, non impugnata, ha respinto la richiesta. Il 14 giugno 2006 l'istante ha nuovamente chiesto il versamento della citata indennità, sostenendo che il nuovo ufficio non sarebbe mai stato effettivamente costituito, circostanza che l'avrebbe messo in grave disagio, inducendolo a dimissionare. Con decisione del 9 agosto successivo, il Municipio ha nuovamente respinto la richiesta, rilevando che l'istante aveva presentato le dimissioni nonostante gli fosse stato offerto un posto di lavoro equivalente.

B.
Contro questa risoluzione il richiedente, all'epoca patrocinato da una società di protezione giuridica, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che con decisione del 21 agosto 2007 ha dichiarato irricevibile il ricorso. Il Governo, rilevato che si trattava di una vertenza relativa a rapporti di natura patrimoniale in caso di aggregazione di comuni, ha trasmesso d'ufficio gli atti al Tribunale cantonale amministrativo, ritenendolo competente per dirimere la contestazione quale istanza unica. Mediante giudizio del 20 marzo 2008, la Corte cantonale ha dichiarato l'irricevibilità del citato gravame, sia come ricorso sia come petizione.

C.
A.________ impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla, adducendo principalmente un diniego di giustizia, nella misura in cui il Tribunale amministrativo non ha retrocesso l'incarto al Governo.

Il Consiglio di Stato e il Municipio di X.________ si rimettono al giudizio del Tribunale federale. La Corte cantonale, senza formulare proposte di giudizio, osserva che qualora il ricorrente avesse impugnato la decisione governativa, il gravame sarebbe stato accolto e gli atti rinviati al Consiglio di Stato affinché esaminasse nel merito l'impugnativa.

Diritto:

1.
1.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico, presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
1	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
2	Le délai de recours est de dix jours contre:
a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
3	Le délai de recours est de cinq jours contre:
a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
4	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
5	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
6	...96
7	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

LTF) contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 lett. d

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
1	Le recours est recevable contre les décisions:
a	du Tribunal administratif fédéral;
b	du Tribunal pénal fédéral;
c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
2	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

LTF) nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, concerne una controversia patrimoniale con un valore litigioso che supera chiaramente quello di fr. 15'000.-- richiesto dall'art. 85 cpv. 1 lett. b

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 85 Valeur litigieuse minimale - 1 S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
1	S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
a	en matière de responsabilité étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30 000 francs;
b	en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15 000 francs.
2	Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe.

(cfr. gli art. 82 lett. a

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b	contre les actes normatifs cantonaux;
c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

e 83

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
c1	l'entrée en Suisse,
c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
c3	l'admission provisoire,
c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
c5	les dérogations aux conditions d'admission,
c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
f	les décisions en matière de marchés publics:
fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
i	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
n	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
n1	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
n2	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
n3	les permis d'exécution;
o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
q1	l'inscription sur la liste d'attente,
q2	l'attribution d'organes;
r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
s1	...
s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

lett. g LTF): esso è quindi ammissibile. La legittimazione del ricorrente (art. 89 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
1	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2	Ont aussi qualité pour recourir:
a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

LTF) è manifesta.

1.2 Il ricorrente si limita a chiedere l'annullamento della decisione impugnata senza formulare conclusioni di merito, come imposto dall'art. 42 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
2	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
3	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a	le format du mémoire et des pièces jointes;
b	les modalités de la transmission;
c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
5	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

LTF. Dall'atto di ricorso risulta nondimeno ch'egli desidera che la Corte cantonale retroceda d'ufficio l'incarto al Consiglio di Stato, affinchè esamini il ricorso nel merito. Sotto questo profilo il ricorso è quindi ammissibile (DTF 133 II 409 consid. 1.4 e 1.4.1; 133 III 489 consid. 3.1; sentenza 1C_503/2008 del 10 febbraio 2009 consid. 1).

2.
2.1 Nella decisione del 21 agosto 2007, il Consiglio di Stato ha rilevato che le contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti da un rapporto di impiego tra un ex dipendente di un comune e il comune medesimo rientrano, di regola, nella sua competenza. Ha nondimeno ritenuto che nella fattispecie l'istante chiedeva un'indennità fondata sull'art. 14 della legge concernente l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984 (LOSC), relativo, tra l'altro, all'indennizzo in caso di perdita dell'impiego dovuto ad aggregazioni di Comuni. In un siffatto caso sarebbe applicabile l'art. 71 lett. c della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), secondo cui il Tribunale cantonale amministrativo giudica, quale istanza unica, le contestazioni relative ai rapporti patrimoniali nei casi di aggregazioni di Comuni. L'Esecutivo cantonale ha quindi trasmesso gli atti, per competenza, alla Corte cantonale, indicando nei rimedi di diritto che contro la sua decisione era dato ricorso al Tribunale amministrativo medesimo. Il ricorrente non è insorto contro questa decisione.

2.2 Con il giudizio impugnato del 20 marzo 2008, la Corte cantonale ha esaminato d'ufficio la sua competenza (art. 3 LPamm). Ha ritenuto dapprima che il gravame trasmessogli non era ricevibile quale ricorso, poiché secondo l'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC) essa è competente a statuire soltanto su ricorsi inoltrati contro decisioni governative che si pronunciano su impugnative proposte avverso decisioni di organi comunali. Implicitamente, come accennato dal ricorrente, i giudici cantonali non hanno ammesso neppure l'esistenza di un cosiddetto ricorso diretto ("Sprungrekurs": su questo tema vedi la sentenza 1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007 consid. 4 in RtiD 2007 II n. 7 pag. 29).

2.3 Il Tribunale amministrativo ha poi ritenuto, contrariamente alla tesi governativa, che il ricorso contro il citato rifiuto municipale non è ricevibile neppure quale petizione proposta in via diretta. Secondo i giudici cantonali, l'attuale testo dell'art. 71 lett. c LPamm, introdotto nel 2004 dalla legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 (LASC), si limiterebbe, come accennato nella dottrina (BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 4 all'art. 71), ad aggiornare la disposizione in vigore sino a quel momento, che deferiva a detto tribunale le contestazioni relative alle misure di sistemazione patrimoniale adottate in applicazione della previgente legge del 1945 sulla fusione e separazione di comuni. Questa disposizione, sempre secondo i giudici cantonali, si riferirebbe tuttavia solo alle contestazioni relative ai rapporti patrimoniali fra comuni derivanti dalle aggregazioni e separazioni, segnatamente alla separazione dei loro attivi e passivi ai sensi dell'art. 13 LASC, ma non alle vertenze di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego di dipendenti di comuni oggetto di aggregazione.

I giudici cantonali hanno concluso che le decisioni dell'autorità comunale che definiscono il rapporto d'impiego di detti dipendenti rimangono impugnabili dinanzi al Consigli di Stato, il cui giudizio può essere oggetto di ricorso al Tribunale amministrativo secondo l'art. 208 LOC. Accertata la sua incompetenza funzionale, la Corte cantonale non ha tuttavia retrocesso l'incarto al Governo affinchè esamini il ricorso nel merito: essa ha infatti dichiarato irricevibile il ricorso, poiché la decisione governativa che lo dichiarava inammissibile, non impugnata, era cresciuta in giudicato.

2.4 Il ricorrente sostiene che l'impugnato giudizio, segnatamente il rifiuto di retrocedere d'ufficio l'incarto al Consiglio di Stato, sarebbe costitutivo di un diniego di giustizia formale e materiale, nonchè lesivo degli art. 4

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche.

, 5

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
1	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
2	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
3	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
4	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

e 20

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 20 Liberté de la science - La liberté de l'enseignement et de la recherche scientifiques est garantie.

LPamm, 8, 9 e 29 Cost. e 6 CEDU. La trasmissione d'ufficio da parte del Consiglio di Stato degli atti alla Corte cantonale avrebbe un effetto devolutivo, per cui non sarebbe stato necessario impugnare separatamente la decisione governativa d'incompetenza. Egli lamenta in primo luogo che entrambe le autorità cantonali hanno negato la rispettiva competenza senza previamente procedere a uno scambio di scritti, come previsto dall'art. 4 cpv. 3 LPamm quando la competenza è dubbia. Per di più, aggiunge il ricorrente, una disciplina poco chiara o contraddittoria delle vie di ricorso non potrebbe comportare pregiudizi per le parti. Contesta pure la mancata trattazione del gravame come petizione, facendo valere che il tenore dell'art. 71 lett. c LPamm, essendo estremamente chiaro nello stabilire la competenza della Corte cantonale, non dovrebbe essere soggetto di interpretazione.

2.5 Nelle osservazioni al ricorso, il Tribunale amministrativo afferma ch'esso non aveva motivo di avviare uno scambio di scritti sia perché sulla sua incompetenza non sussisteva alcun dubbio sia perché non si era in presenza di ricorsi inoltrati contemporaneamente a più autorità. Ricorda che la decisione governativa era munita dell'indicazione dei rimedi di diritto e che il ricorrente, assistito da una legale, non l'aveva impugnata. Qualora l'avesse fatto, sottolinea la Corte cantonale, essa avrebbe accolto il ricorso e annullato il giudizio governativo "palesemente erroneo" e rinviato gli atti al Consiglio di Stato, affinché entrasse nel merito dell'impugnativa. I giudici cantonali hanno aggiunto che la trasmissione d'ufficio alla Corte cantonale non potrebbe sopperire alla mancata impugnazione della decisione governativa, poiché il ricorso trasmessogli aveva per oggetto la decisione municipale e non la pronunzia governativa.

3.
3.1 La tesi non regge. Secondo l'art. 3 LPamm, prima di esaminare nel merito un ricorso, l'autorità deve vagliare d'ufficio la propria competenza. Il Consiglio di Stato, ritenuta la sua incompetenza, ha trasmesso d'ufficio gli atti alla Corte cantonale, dandone comunicazione al ricorrente, come prescritto dall'art. 4 cpv. 1 LPamm.

Il Tribunale amministrativo era quindi tenuto, anche in assenza di un ricorso presentato contro la decisione governativa di trasmissione, a esaminare d'ufficio la propria competenza e, accertatane l'assenza, a ritrasmettere d'ufficio gli atti a quella ritenuta competente, come prescritto dall'art. 4 cpv. 1 LPamm, o per lo meno a procedere a uno scambio di opinioni con il Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 3 LPamm). In effetti, come rilevato dal ricorrente, nella fattispecie non si può sostenere che la competenza non sia dubbia, visto che le autorità cantonali, sulla base di due diverse interpretazioni dell'art. 71 lett. c LPamm, sono giunte a due risultati diametralmente opposti.

3.2 Certo, gli art. 71 lett. c LPamm e 14 LASC parlano di "rapporti patrimoniali", quindi inerenti al patrimonio del comune, mentre l'indennità pretesa dal ricorrente configura una contestazione di natura pecuniaria. Come tuttavia sostenuto dal ricorrente, l'interpretazione data dalla Corte cantonale a questa norma non era comunque manifesta, la tesi contraria sostenuta dal Governo non apparendo infatti, a un primo esame, destituita di ogni fondamento. In tale ambito giova rilevare che proprio la dottrina richiamata dalla Corte cantonale, riferendosi all'art. 71 lett. d LPamm, relativo alla competenza del Tribunale amministrativo quale istanza unica in tutti gli altri casi previsti dalla legge, sottolinea che tra questi si annoverano quelli relativi a contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego tra l'autorità di nomina e il dipendente (art. 68 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995). Secondo la citata dottrina, è notorio che detti rapporti non hanno in linea di principio natura contrattuale, poiché vengono costituiti con atto amministrativo (op. cit., nota piè di pagina n. 312 pag. 361). Non si può comunque negare una certa analogia tra questa
fattispecie e la perdita dell'impiego in seguito all'aggregazione di un comune.

3.3 D'altra parte, anche la portata dell'art. 14 cpv. 1 LOSC, ripreso all'art. 15 LASC, non era chiara di primo acchito e, considerate pure le soluzioni opposte cui sono giunte le autorità cantonali, non era manifesto che non si era in presenza di un caso di competenza dubbia, che imponeva uno scambio di scritti. Ora, come rettamente sottolineato dalla menzionata dottrina, l'obbligo di trasmettere gli atti all'autorità competente configura un principio generale, connesso a quello della buona fede in ambito procedurale. L'autorità adita ha soltanto la facoltà di pronunciarsi sull'esistenza o meno di una propria competenza, ma non dispone di alcuna competenza per vincolare l'autorità alla quale trasmette gli atti, la quale deve a sua volta procedere autonomamente e d'ufficio ad accertare la sua (op. cit., n. 1 e 2 all'art. 4). La procedura di scambio di opinioni secondo l'art. 4 cpv. 3 LPamm non ingenera, di per sé, alcun effetto devolutivo: l'esito finale comporta o la determinazione definitiva della competenza o l'instaurazione di un conflitto ai sensi dell'art. 5 LPamm, sul quale decide il Gran Consiglio. Certo, le parti hanno la facoltà (ma non l'obbligo) di ricorrere contro la decisione che formalizza il risultato dello scambio
di opinioni, ma esse non sono di regola consultate né sull'opportunità di procedere a uno scambio di opinioni né sul merito di tale procedura (op. cit., n. 5 all'art. 4).

3.4 Per di più, in concreto, il ricorrente non subiva alcun pregiudizio dalla decisione governativa d'irricevibilità, ritenuto che il suo ricorso era stato trasmesso a un tribunale indipendente e imparziale: egli non aveva quindi alcun motivo per impugnare la decisione governativa, a lui né sfavorevole né pregiudizievole, rientrando nella sua facoltà di rinunciare, implicitamente, a una prima istanza (amministrativa) di ricorso. Sulla base del principio della buona fede, egli poteva far affidamento sul fatto che la Corte cantonale avrebbe esaminato nel merito il suo gravame o, se del caso, che lo ritrasmettesse d'ufficio per esame al Consiglio di Stato.

3.5 La Corte cantonale parrebbe disattendere che non spetta in primo luogo al ricorrente contestare la pronunzia d'incompetenza pronunciata dall'autorità adita; visto che la competenza è stabilita dalla legge, essa va esaminata d'ufficio e non può essere fondata né modificata per accordo delle parti (art. 2 LPamm). Inoltre, come si è visto, in tale ambito le parti non sono di regola consultate né sull'opportunità di procedere a uno scambio di opinioni né sul merito di tale procedura. Ora, dopo aver accertato d'ufficio la propria incompetenza - in seguito alla trasmissione degli atti da parte del Governo e non su ricorso del ricorrente - la Corte cantonale non poteva semplicemente dichiarare irricevibile il ricorso e limitarsi a rilevare che il gravame era stato dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato, per cui la pronunzia governativa sarebbe cresciuta in giudicato. In effetti, il Governo non ha esaminato l'impugnativa, ma accertato soltanto la sua incompetenza, per cui il merito della vertenza, non oggetto di giudizio, non è cresciuto in giudicato. È quindi a ragione che il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale un diniego di giustizia per non aver retrocesso d'ufficio, come prescritto dall'art. 4 cpv. 1 LPamm,
l'incarto al Consiglio di Stato.

3.6 Certo, il Tribunale federale ha già avuto occasione di stabilire che in presenza di un conflitto negativo di competenza, la decisione con la quale il Gran Consiglio, sulla base dell'art. 5 LPamm, si era dichiarato incompetente a deciderlo siccome sia il Governo sia il Tribunale amministrativo, senza previamente procedere a uno scambio di opinioni, avevano già declinato entrambi la loro competenza mediante due decisioni di inammissibilità, non era arbitraria (sentenza 2P.35/2003 del 5 novembre 2003 in RtiD 2004 I n. 11 pag. 35). In quella causa, il ricorso per denegata giustizia era stato tuttavia respinto per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti. Per contro, nel caso di specie, nell'ipotesi in cui il Consiglio di Stato dovesse riconfermare la sua incompetenza, spetterebbe in primo luogo al Gran Consiglio e non al Tribunale federale stabilire l'autorità competente a dirimere la vertenza, interpretando la portata degli art. 71 lett. c LPamm e 14 LOSC.

4.
4.1 Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata annullata. Ritenuto che il Tribunale amministrativo non ha prelevato né spese né tassa di giustizia, la causa può essere direttamente rinviata al Consiglio di Stato (art. 107 cpv. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
1	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
2	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
3	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.100
4	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets101 dans le mois qui suit le dépôt du recours.102

secondo periodo LTF), affinché si determini nuovamente sulla sua competenza e se del caso statuisca nel merito.

4.2 Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

LTF). Lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto e la decisione emanata dal Tribunale cantonale amministrativo il 20 marzo 2008 è annullata. La causa viene rinviata al Consiglio di Stato del Cantone Ticino per nuova decisione.

2.
Non si prelevano spese giudiziarie. Lo Stato e Repubblica del Cantone del Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di X.________ al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 12 marzo 2009

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Féraud Crameri