Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 203/2008

Sentenza del 12 marzo 2009
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Crameri.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. dott. Franco Gianoni,

contro

Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
opponenti.

Oggetto
indennità per perdita del posto di lavoro quale segretario comunale in seguito ad aggregazione di comuni;

ricorso contro la sentenza emanata il 20 marzo 2008
dal Tribunale cantonale amministrativo.

Fatti:

A.
A.________ è stato segretario comunale di Y.________ dal 1991 al 2004. In seguito all'aggregazione di questo Comune con quello di X.________, l'11 marzo 2004 il Municipio di questa città gli ha assegnato la funzione di consulente tecnico-economico, responsabile di un nuovo ufficio. Deluso dal nuovo posto di lavoro, il 5 settembre 2005 A.________ ha rassegnato le dimissioni per la fine di quell'anno, chiedendo nel contempo al Municipio di versargli l'indennità di fr. 204'156.-- prevista in caso di perdita dell'impiego a seguito di aggregazioni di comuni. Il Municipio, con decisione del 21 dicembre 2005, non impugnata, ha respinto la richiesta. Il 14 giugno 2006 l'istante ha nuovamente chiesto il versamento della citata indennità, sostenendo che il nuovo ufficio non sarebbe mai stato effettivamente costituito, circostanza che l'avrebbe messo in grave disagio, inducendolo a dimissionare. Con decisione del 9 agosto successivo, il Municipio ha nuovamente respinto la richiesta, rilevando che l'istante aveva presentato le dimissioni nonostante gli fosse stato offerto un posto di lavoro equivalente.

B.
Contro questa risoluzione il richiedente, all'epoca patrocinato da una società di protezione giuridica, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che con decisione del 21 agosto 2007 ha dichiarato irricevibile il ricorso. Il Governo, rilevato che si trattava di una vertenza relativa a rapporti di natura patrimoniale in caso di aggregazione di comuni, ha trasmesso d'ufficio gli atti al Tribunale cantonale amministrativo, ritenendolo competente per dirimere la contestazione quale istanza unica. Mediante giudizio del 20 marzo 2008, la Corte cantonale ha dichiarato l'irricevibilità del citato gravame, sia come ricorso sia come petizione.

C.
A.________ impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla, adducendo principalmente un diniego di giustizia, nella misura in cui il Tribunale amministrativo non ha retrocesso l'incarto al Governo.

Il Consiglio di Stato e il Municipio di X.________ si rimettono al giudizio del Tribunale federale. La Corte cantonale, senza formulare proposte di giudizio, osserva che qualora il ricorrente avesse impugnato la decisione governativa, il gravame sarebbe stato accolto e gli atti rinviati al Consiglio di Stato affinché esaminasse nel merito l'impugnativa.

Diritto:

1.
1.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico, presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
1	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
2	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
3	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
4	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
5	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
6	...93
7	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

LTF) contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 lett. d

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
1	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
a	des Bundesverwaltungsgerichts;
b	des Bundesstrafgerichts;
c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
3	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

LTF) nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, concerne una controversia patrimoniale con un valore litigioso che supera chiaramente quello di fr. 15'000.-- richiesto dall'art. 85 cpv. 1 lett. b

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 85 Streitwertgrenzen - 1 In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
1	In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
a	auf dem Gebiet der Staatshaftung, wenn der Streitwert weniger als 30 000 Franken beträgt;
b	auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn der Streitwert weniger als 15 000 Franken beträgt.
2	Erreicht der Streitwert den massgebenden Betrag nach Absatz 1 nicht, so ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

(cfr. gli art. 82 lett. a

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b	gegen kantonale Erlasse;
c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

e 83

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
c1	die Einreise,
c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
c3	die vorläufige Aufnahme,
c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
i	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
n	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
n1	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
n2	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
n3	Freigaben;
o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
q1	die Aufnahme in die Warteliste,
q2	die Zuteilung von Organen;
r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
s1	...
s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

lett. g LTF): esso è quindi ammissibile. La legittimazione del ricorrente (art. 89 cpv. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
1	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

LTF) è manifesta.

1.2 Il ricorrente si limita a chiedere l'annullamento della decisione impugnata senza formulare conclusioni di merito, come imposto dall'art. 42 cpv. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
1	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
2	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
3	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
4	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
b	die Art und Weise der Übermittlung;
c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
5	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
6	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
7	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

LTF. Dall'atto di ricorso risulta nondimeno ch'egli desidera che la Corte cantonale retroceda d'ufficio l'incarto al Consiglio di Stato, affinchè esamini il ricorso nel merito. Sotto questo profilo il ricorso è quindi ammissibile (DTF 133 II 409 consid. 1.4 e 1.4.1; 133 III 489 consid. 3.1; sentenza 1C 503/2008 del 10 febbraio 2009 consid. 1).

2.
2.1 Nella decisione del 21 agosto 2007, il Consiglio di Stato ha rilevato che le contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti da un rapporto di impiego tra un ex dipendente di un comune e il comune medesimo rientrano, di regola, nella sua competenza. Ha nondimeno ritenuto che nella fattispecie l'istante chiedeva un'indennità fondata sull'art. 14 della legge concernente l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984 (LOSC), relativo, tra l'altro, all'indennizzo in caso di perdita dell'impiego dovuto ad aggregazioni di Comuni. In un siffatto caso sarebbe applicabile l'art. 71 lett. c della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), secondo cui il Tribunale cantonale amministrativo giudica, quale istanza unica, le contestazioni relative ai rapporti patrimoniali nei casi di aggregazioni di Comuni. L'Esecutivo cantonale ha quindi trasmesso gli atti, per competenza, alla Corte cantonale, indicando nei rimedi di diritto che contro la sua decisione era dato ricorso al Tribunale amministrativo medesimo. Il ricorrente non è insorto contro questa decisione.

2.2 Con il giudizio impugnato del 20 marzo 2008, la Corte cantonale ha esaminato d'ufficio la sua competenza (art. 3 LPamm). Ha ritenuto dapprima che il gravame trasmessogli non era ricevibile quale ricorso, poiché secondo l'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC) essa è competente a statuire soltanto su ricorsi inoltrati contro decisioni governative che si pronunciano su impugnative proposte avverso decisioni di organi comunali. Implicitamente, come accennato dal ricorrente, i giudici cantonali non hanno ammesso neppure l'esistenza di un cosiddetto ricorso diretto ("Sprungrekurs": su questo tema vedi la sentenza 1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007 consid. 4 in RtiD 2007 II n. 7 pag. 29).

2.3 Il Tribunale amministrativo ha poi ritenuto, contrariamente alla tesi governativa, che il ricorso contro il citato rifiuto municipale non è ricevibile neppure quale petizione proposta in via diretta. Secondo i giudici cantonali, l'attuale testo dell'art. 71 lett. c LPamm, introdotto nel 2004 dalla legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 (LASC), si limiterebbe, come accennato nella dottrina (BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 4 all'art. 71), ad aggiornare la disposizione in vigore sino a quel momento, che deferiva a detto tribunale le contestazioni relative alle misure di sistemazione patrimoniale adottate in applicazione della previgente legge del 1945 sulla fusione e separazione di comuni. Questa disposizione, sempre secondo i giudici cantonali, si riferirebbe tuttavia solo alle contestazioni relative ai rapporti patrimoniali fra comuni derivanti dalle aggregazioni e separazioni, segnatamente alla separazione dei loro attivi e passivi ai sensi dell'art. 13 LASC, ma non alle vertenze di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego di dipendenti di comuni oggetto di aggregazione.

I giudici cantonali hanno concluso che le decisioni dell'autorità comunale che definiscono il rapporto d'impiego di detti dipendenti rimangono impugnabili dinanzi al Consigli di Stato, il cui giudizio può essere oggetto di ricorso al Tribunale amministrativo secondo l'art. 208 LOC. Accertata la sua incompetenza funzionale, la Corte cantonale non ha tuttavia retrocesso l'incarto al Governo affinchè esamini il ricorso nel merito: essa ha infatti dichiarato irricevibile il ricorso, poiché la decisione governativa che lo dichiarava inammissibile, non impugnata, era cresciuta in giudicato.

2.4 Il ricorrente sostiene che l'impugnato giudizio, segnatamente il rifiuto di retrocedere d'ufficio l'incarto al Consiglio di Stato, sarebbe costitutivo di un diniego di giustizia formale e materiale, nonchè lesivo degli art. 4

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.

, 5

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
1	Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
2	Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
3	Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
4	Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

e 20

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 20 Wissenschaftsfreiheit - Die Freiheit der wissenschaftlichen Lehre und Forschung ist gewährleistet.

LPamm, 8, 9 e 29 Cost. e 6 CEDU. La trasmissione d'ufficio da parte del Consiglio di Stato degli atti alla Corte cantonale avrebbe un effetto devolutivo, per cui non sarebbe stato necessario impugnare separatamente la decisione governativa d'incompetenza. Egli lamenta in primo luogo che entrambe le autorità cantonali hanno negato la rispettiva competenza senza previamente procedere a uno scambio di scritti, come previsto dall'art. 4 cpv. 3 LPamm quando la competenza è dubbia. Per di più, aggiunge il ricorrente, una disciplina poco chiara o contraddittoria delle vie di ricorso non potrebbe comportare pregiudizi per le parti. Contesta pure la mancata trattazione del gravame come petizione, facendo valere che il tenore dell'art. 71 lett. c LPamm, essendo estremamente chiaro nello stabilire la competenza della Corte cantonale, non dovrebbe essere soggetto di interpretazione.

2.5 Nelle osservazioni al ricorso, il Tribunale amministrativo afferma ch'esso non aveva motivo di avviare uno scambio di scritti sia perché sulla sua incompetenza non sussisteva alcun dubbio sia perché non si era in presenza di ricorsi inoltrati contemporaneamente a più autorità. Ricorda che la decisione governativa era munita dell'indicazione dei rimedi di diritto e che il ricorrente, assistito da una legale, non l'aveva impugnata. Qualora l'avesse fatto, sottolinea la Corte cantonale, essa avrebbe accolto il ricorso e annullato il giudizio governativo "palesemente erroneo" e rinviato gli atti al Consiglio di Stato, affinché entrasse nel merito dell'impugnativa. I giudici cantonali hanno aggiunto che la trasmissione d'ufficio alla Corte cantonale non potrebbe sopperire alla mancata impugnazione della decisione governativa, poiché il ricorso trasmessogli aveva per oggetto la decisione municipale e non la pronunzia governativa.

3.
3.1 La tesi non regge. Secondo l'art. 3 LPamm, prima di esaminare nel merito un ricorso, l'autorità deve vagliare d'ufficio la propria competenza. Il Consiglio di Stato, ritenuta la sua incompetenza, ha trasmesso d'ufficio gli atti alla Corte cantonale, dandone comunicazione al ricorrente, come prescritto dall'art. 4 cpv. 1 LPamm.

Il Tribunale amministrativo era quindi tenuto, anche in assenza di un ricorso presentato contro la decisione governativa di trasmissione, a esaminare d'ufficio la propria competenza e, accertatane l'assenza, a ritrasmettere d'ufficio gli atti a quella ritenuta competente, come prescritto dall'art. 4 cpv. 1 LPamm, o per lo meno a procedere a uno scambio di opinioni con il Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 3 LPamm). In effetti, come rilevato dal ricorrente, nella fattispecie non si può sostenere che la competenza non sia dubbia, visto che le autorità cantonali, sulla base di due diverse interpretazioni dell'art. 71 lett. c LPamm, sono giunte a due risultati diametralmente opposti.

3.2 Certo, gli art. 71 lett. c LPamm e 14 LASC parlano di "rapporti patrimoniali", quindi inerenti al patrimonio del comune, mentre l'indennità pretesa dal ricorrente configura una contestazione di natura pecuniaria. Come tuttavia sostenuto dal ricorrente, l'interpretazione data dalla Corte cantonale a questa norma non era comunque manifesta, la tesi contraria sostenuta dal Governo non apparendo infatti, a un primo esame, destituita di ogni fondamento. In tale ambito giova rilevare che proprio la dottrina richiamata dalla Corte cantonale, riferendosi all'art. 71 lett. d LPamm, relativo alla competenza del Tribunale amministrativo quale istanza unica in tutti gli altri casi previsti dalla legge, sottolinea che tra questi si annoverano quelli relativi a contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego tra l'autorità di nomina e il dipendente (art. 68 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995). Secondo la citata dottrina, è notorio che detti rapporti non hanno in linea di principio natura contrattuale, poiché vengono costituiti con atto amministrativo (op. cit., nota piè di pagina n. 312 pag. 361). Non si può comunque negare una certa analogia tra questa
fattispecie e la perdita dell'impiego in seguito all'aggregazione di un comune.

3.3 D'altra parte, anche la portata dell'art. 14 cpv. 1 LOSC, ripreso all'art. 15 LASC, non era chiara di primo acchito e, considerate pure le soluzioni opposte cui sono giunte le autorità cantonali, non era manifesto che non si era in presenza di un caso di competenza dubbia, che imponeva uno scambio di scritti. Ora, come rettamente sottolineato dalla menzionata dottrina, l'obbligo di trasmettere gli atti all'autorità competente configura un principio generale, connesso a quello della buona fede in ambito procedurale. L'autorità adita ha soltanto la facoltà di pronunciarsi sull'esistenza o meno di una propria competenza, ma non dispone di alcuna competenza per vincolare l'autorità alla quale trasmette gli atti, la quale deve a sua volta procedere autonomamente e d'ufficio ad accertare la sua (op. cit., n. 1 e 2 all'art. 4). La procedura di scambio di opinioni secondo l'art. 4 cpv. 3 LPamm non ingenera, di per sé, alcun effetto devolutivo: l'esito finale comporta o la determinazione definitiva della competenza o l'instaurazione di un conflitto ai sensi dell'art. 5 LPamm, sul quale decide il Gran Consiglio. Certo, le parti hanno la facoltà (ma non l'obbligo) di ricorrere contro la decisione che formalizza il risultato dello scambio
di opinioni, ma esse non sono di regola consultate né sull'opportunità di procedere a uno scambio di opinioni né sul merito di tale procedura (op. cit., n. 5 all'art. 4).

3.4 Per di più, in concreto, il ricorrente non subiva alcun pregiudizio dalla decisione governativa d'irricevibilità, ritenuto che il suo ricorso era stato trasmesso a un tribunale indipendente e imparziale: egli non aveva quindi alcun motivo per impugnare la decisione governativa, a lui né sfavorevole né pregiudizievole, rientrando nella sua facoltà di rinunciare, implicitamente, a una prima istanza (amministrativa) di ricorso. Sulla base del principio della buona fede, egli poteva far affidamento sul fatto che la Corte cantonale avrebbe esaminato nel merito il suo gravame o, se del caso, che lo ritrasmettesse d'ufficio per esame al Consiglio di Stato.

3.5 La Corte cantonale parrebbe disattendere che non spetta in primo luogo al ricorrente contestare la pronunzia d'incompetenza pronunciata dall'autorità adita; visto che la competenza è stabilita dalla legge, essa va esaminata d'ufficio e non può essere fondata né modificata per accordo delle parti (art. 2 LPamm). Inoltre, come si è visto, in tale ambito le parti non sono di regola consultate né sull'opportunità di procedere a uno scambio di opinioni né sul merito di tale procedura. Ora, dopo aver accertato d'ufficio la propria incompetenza - in seguito alla trasmissione degli atti da parte del Governo e non su ricorso del ricorrente - la Corte cantonale non poteva semplicemente dichiarare irricevibile il ricorso e limitarsi a rilevare che il gravame era stato dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato, per cui la pronunzia governativa sarebbe cresciuta in giudicato. In effetti, il Governo non ha esaminato l'impugnativa, ma accertato soltanto la sua incompetenza, per cui il merito della vertenza, non oggetto di giudizio, non è cresciuto in giudicato. È quindi a ragione che il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale un diniego di giustizia per non aver retrocesso d'ufficio, come prescritto dall'art. 4 cpv. 1 LPamm,
l'incarto al Consiglio di Stato.

3.6 Certo, il Tribunale federale ha già avuto occasione di stabilire che in presenza di un conflitto negativo di competenza, la decisione con la quale il Gran Consiglio, sulla base dell'art. 5 LPamm, si era dichiarato incompetente a deciderlo siccome sia il Governo sia il Tribunale amministrativo, senza previamente procedere a uno scambio di opinioni, avevano già declinato entrambi la loro competenza mediante due decisioni di inammissibilità, non era arbitraria (sentenza 2P.35/2003 del 5 novembre 2003 in RtiD 2004 I n. 11 pag. 35). In quella causa, il ricorso per denegata giustizia era stato tuttavia respinto per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti. Per contro, nel caso di specie, nell'ipotesi in cui il Consiglio di Stato dovesse riconfermare la sua incompetenza, spetterebbe in primo luogo al Gran Consiglio e non al Tribunale federale stabilire l'autorità competente a dirimere la vertenza, interpretando la portata degli art. 71 lett. c LPamm e 14 LOSC.

4.
4.1 Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata annullata. Ritenuto che il Tribunale amministrativo non ha prelevato né spese né tassa di giustizia, la causa può essere direttamente rinviata al Consiglio di Stato (art. 107 cpv. 2

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
1	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
2	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
3	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.96
4	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195497 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.98

secondo periodo LTF), affinché si determini nuovamente sulla sua competenza e se del caso statuisca nel merito.

4.2 Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
1	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

LTF). Lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
1	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto e la decisione emanata dal Tribunale cantonale amministrativo il 20 marzo 2008 è annullata. La causa viene rinviata al Consiglio di Stato del Cantone Ticino per nuova decisione.

2.
Non si prelevano spese giudiziarie. Lo Stato e Repubblica del Cantone del Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di X.________ al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 12 marzo 2009

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Féraud Crameri