Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2A.421/2005 /svc

Arrêt du 11 novembre 2005

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Yersin.
Greffier: M. Addy.

Parties
Association des Arts et Métiers et Commerçants
de Sion et environs,
recourante, représentée par Me Frédéric Delessert, avocat,

contre

UNIA, 4000 Bâle,
intimé, représenté par Me Laurent Schmidt, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais,
Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais,
Cour de droit public, Palais de Justice, 1950 Sion 2,

Administration communale, 1950 Sion.

Objet
ouverture dominicale des magasins à Sion,

recours de droit administratif contre l'arrêt de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais, du 25 mai 2005.

Faits:

A.
Le 28 septembre 2004, le Service cantonal valaisan de protection des travailleurs et des relations du travail (ci-après: le Service cantonal) a accordé à la Société des Arts et Métiers et Commerçants de Sion et environs (ci-après: la Société des Arts et Métiers) l'autorisation d'occuper du personnel dans les magasins sis sur la commune de Sion le dimanche 19 décembre 2004, cela en relation avec un marché de Noël.
Le 25 octobre 2004, les syndicats FTMH à Berne, SIB à Zurich et UNIA à Bâle, ont recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat. Par prononcé du 15 décembre 2004, ce dernier a rejeté le recours.
Saisi d'un recours formé par le syndicat UNIA, regroupant dorénavant la FTMH et le SIB, le Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public (ci-après: le Tribunal cantonal) a, par arrêt du 25 mai 2005, annulé la décision du Conseil d'Etat du 15 décembre 2004. En substance, il a d'abord estimé devoir faire abstraction de l'absence d'intérêt actuel. Ensuite, se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, il a nié l'existence d'un besoin urgent permettant de déroger au principe de l'interdiction du travail dominical selon l'art. 19 al. 3

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail, LTr; RS 822.11). Il a notamment considéré que, si un marché de Noël existait bien à Sion depuis de nombreuses années, il n'y avait, en revanche, pas de tradition d'ouverture dominicale des commerces durant cette période, non plus que de forte concurrence étrangère à contrecarrer pour des raisons économiques.

B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société des Arts et Métiers conclut à l'annulation de l'arrêt précité du 25 mai 2005. Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et le Conseil d'Etat se réfère à l'arrêt attaqué, tandis que la ville de Sion conclut à l'admission du recours et le syndicat UNIA à son rejet. Le Département fédéral de l'économie estime que l'autorisation délivrée en l'espèce par le Service cantonal remplit les conditions fixées par la loi et la pratique du Secrétariat d'Etat à l'économie (seco).

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Fondée sur le droit public fédéral, la décision attaquée émane d'une autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale; elle peut dès lors faire l'objet d'un recours au sens des art. 97 ss

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

OJ et 5 PA.
Par ailleurs, la recourante est directement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation selon l'art. 103

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

lettre a OJ. Certes, il n'existe plus d'intérêt actuel au recours, dans la mesure où l'objet de la contestation porte sur l'ouverture dominicale des magasins à Sion durant la période de Noël 2004. Il y a toutefois lieu de renoncer à cette exigence, car le recours soulève une question de principe qui pourrait se poser à nouveau dans des termes semblables sans que le Tribunal fédéral soit en mesure de se prononcer en temps utile (cf. ATF 128 II 156 consid. 1c p. 159, 125 II 497 consid. 1a/bb p. 499/500; arrêt 2A.339/2004 du 2 novembre 2004, consid. 1.3 [Commune de Monthey]).
Pour le surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.

2.

2.1. La loi sur le travail consacre le principe de l'interdiction de travailler le dimanche à son art. 18 al. 1

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 18 [1]
	1.	In der Zeit zwischen Samstag 23 Uhr und Sonntag 23 Uhr ist die Beschäftigung von Arbeitnehmern untersagt. Vorbehalten bleibt Artikel 19.
	2.	Der in Absatz 1 festgelegte Zeitraum von 24 Stunden kann um höchstens eine Stunde vorgezogen oder verschoben werden, wenn die Arbeitnehmervertretung im Betrieb oder, wo eine solche nicht besteht, die Mehrheit der betroffenen Arbeitnehmer dem zustimmt.
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394).

, première phrase, sous réserve des dérogations prévues à l'art. 19

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

LTr. C'est ainsi que l'art. 19 al. 3

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

LTr prévoit que le travail dominical temporaire est autorisé en cas de besoin urgent dûment établi, l'employeur devant alors accorder une majoration de salaire de 50% au travailleur. Le travailleur ne peut être affecté au travail dominical sans son consentement (art. 19 al. 5

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

LTr).
S'agissant plus précisément de l'ouverture dominicale des commerces durant la période de l'Avent, le Tribunal fédéral a eu plusieurs fois l'occasion de se prononcer et de préciser la notion de besoin urgent appliquée à ce contexte particulier (cf. ATF 120 Ib 332 [Porrentruy]; arrêt 2A.413/1994 du 5 septembre 1995 in RDAT 1996 I n o 63 p. 188 [Tessin]; arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000 [Montreux]; 2A.542/2001 du 1er octobre 2002 [canton de Berne]; 2A.339/2004 du 2 novembre 2004 [Monthey]). Sans reprendre ici tous les aspects de cette jurisprudence, une ouverture dominicale peut être autorisée notamment lorsqu'on est en présence d'une étroite imbrication entre, d'une part, l'animation résultant d'un marché de Noël, manifestation d'envergure organisée depuis plusieurs années avec le concours de nombreux commerces locaux et, d'autre part, l'animation due à l'ensemble de l'activité commerciale de la place, qu'il existe une véritable tradition d'ouverture dominicale des commerces liée à cet événement et que la dérogation permet de parer aux effets d'une âpre concurrence étrangère.

2.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal a admis la tradition d'un marché de Noël à Sion; il n'était dès lors pas tenu de donner suite aux offres de preuves de la recourante destinées à établir ce point. En revanche, les premiers juges ont nié l'existence d'une tradition d'ouverture dominicale des commerces en relation avec cet événement. Cette constatation de fait, qui n'apparaît pas manifestement inexacte, lie le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

OJ). Elle n'a en effet pas été établie en violation du droit d'être entendue de la recourante: quoi qu'en dise celle-ci, elle n'a pas demandé au Tribunal cantonal d'interpeller la Municipalité de Sion sur le fait litigieux. Dans ses déterminations des 14/16 mars 2005 au Tribunal cantonal, elle s'est contentée de requérir " (l') interpellation de la Ville de Sion sur l'existence préalable d'un marché de Noël", sans autre précision. En particulier, elle n'a pas allégué qu'il y aurait eu une longue tradition d'ouverture dominicale des commerces en relation avec le marché de Noël. De plus, en date du 8 avril 2005, le Tribunal cantonal a avisé la recourante que l'échange d'écritures était clos et qu'il se proposait de statuer sur la base du dossier qui était à disposition des parties. C'est à
ce moment au plus tard que la recourante aurait dû préciser sa réquisition d'instruction sur l'existence d'une prétendue tradition d'ouverture dominicale des magasins à la période de l'Avent. Son droit d'être entendue n'a donc pas été violé. Au surplus, même devant le Tribunal fédéral, la recourante ne prétend pas qu'il existerait une telle tradition d'ouverture générale des magasins le dimanche lors du marché de Noël, se contentant d'alléguer, sans être plus précise que, précédemment, certains magasins étaient ouverts à cette occasion, ce qui ne remplit de toute façon pas l'une des conditions posées par la jurisprudence pour octroyer dans ce cadre une dérogation selon l'art. 19 al. 3

SR 822.11 ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) - Arbeitsgesetz Art. 19 [1]
	1.	Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit bedürfen der Bewilligung.
	2.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist.
	3.	Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Dem Arbeitnehmer ist ein Lohnzuschlag von 50 Prozent zu bezahlen.
	4.	Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit wird vom SECO, vorübergehende Sonntagsarbeit von der kantonalen Behörde bewilligt.
	5.	Der Arbeitgeber darf den Arbeitnehmer ohne dessen Einverständnis nicht zu Sonntagsarbeit heranziehen.
	6.	Die Kantone können höchstens vier Sonntage pro Jahr bezeichnen, an denen Arbeitnehmer in Verkaufsgeschäften ohne Bewilligung beschäftigt werden dürfen. [2]
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Aug. 2000 (AS 2000 1569; BBl 1998 1394). [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 21. Dez. 2007, in Kraft seit 1. Juli 2008 (AS 2008 2903; BBl 2007 42614269).

LTr. En l'espèce, la situation est donc différente de celles du Tessin ou de Montreux et s'apparente sur ce point à celles de Monthey ou de Berne (voir les arrêts cités supra consid. 2.1).

2.3. Dès lors, point n'est besoin d'examiner de manière approfondie si, comme le soutient la recourante, une ouverture dominicale serait en l'espèce nécessaire pour contrecarrer les effets d'une forte concurrence étrangère. On peut simplement constater que l'opinion contraire du Tribunal cantonal n'est en tout cas pas dénuée de pertinence compte tenu de l'éloignement de Sion par rapport à des points de vente d'une certaine importance à l'étranger. La situation est différente de celles de Monthey ou de Montreux, où le Tribunal fédéral a admis un tel besoin sur le plan économique, et semble plutôt se rapprocher de celle prévalant dans le canton de Berne, où un tel besoin n'a pas été admis.

3.
Enfin, la recourante fait valoir une inégalité de traitement parce que, dans d'autres cantons, divers magasins Manor auraient été ouverts un ou deux dimanches en décembre 2004. Cette allégation ne saurait fonder une inégalité de traitement, dans la mesure où l'on n'est pas renseigné sur la situation précise ayant cours dans les localités concernées. De plus et surtout, comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le dire, un tel grief ne peut être soulevé que si des cas semblables sont traités de manière différente par une même autorité (cf. ATF 125 I 173 consid. 6d p. 179, 121 I 49 consid. 3c p. 51 et 4c p. 53; arrêt précité 2A.339/2004 du 2 novembre 2004).

4.
Mal fondé, le recours doit être rejeté, un émolument judiciaire étant mis à la charge de la recourante. Le syndicat UNIA a droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la recourante.

3.
La recourante versera à l'intimé UNIA un montant de 2'000 fr. à titre de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, à l'Administration communale, à Sion, ainsi qu'au Département fédéral de l'économie.

Lausanne, le 11 novembre 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président:

Le greffier: