Tribunal federal
{T 0/2}
1P.566/2005/ajp
Arrêt du 11 juillet 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin
Parties
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. K.________,
recourants,
tous représentés par Me David Ecoffey, avocat,
contre
Commune du Haut-Vully, route du Lac 141,
1787 Môtier, p.a. case postale 39, 1789 Lugnorre,
intimée,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
IIème Cour administrative, route André-Piller 21,
case postale, 1762 Givisiez.
Objet
Expropriation formelle,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 7 juillet 2005.
Faits:
A.
La Commune du Haut-Vully projette d'aménager un chemin de randonnée pédestre sur les rives du lac de Morat, sur toute la longueur de son territoire, dans la continuité du chemin réalisé sur la commune voisine du Bas-Vully. Les plans d'exécution de l'ouvrage ont été mis à l'enquête publique du 30 juin au 29 juillet 1986 puis, après une modification du tracé, du 24 février au 28 mars 1989. La Direction des travaux publics du canton de Fribourg, devenu par la suite la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: la Direction des travaux publics), a approuvé le projet et écarté les oppositions au terme d'une décision prise le 8 septembre 1992 et confirmée par le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) par arrêt du 3 juin 1993. Saisi d'un recours de A.________, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt le 30 mai 1994 (cause 1A.150/1993). Statuant à nouveau en date du 21 septembre 1994, le Tribunal administratif a annulé la décision de la Direction des travaux publics du 8 septembre 1992 et renvoyé la cause à cette autorité pour nouvelle décision.
La Commune du Haut-Vully a procédé à l'inventaire des roselières et de la végétation riveraine touchées par le chemin en collaboration avec le responsable cantonal de la protection de la nature et du paysage. Du 19 octobre au 18 novembre 1996, elle a mis à l'enquête publique les mesures visant à compenser les atteintes portées aux roselières. Ce projet a suscité plusieurs oppositions que la Commune du Haut-Vully a levées le 20 août 1997. Par décision du 8 juillet 1998, la Direction des travaux publics a rejeté le recours des opposants. Statuant le même jour, elle a confirmé sa décision du 8 septembre 1992 et approuvé les mesures compensatoires aux conditions posées dans les préavis des services et organes consultés. Le Tribunal administratif a partiellement admis le recours interjeté contre cette dernière décision par plusieurs propriétaires riverains au terme d'un arrêt rendu le 9 mai 2000. Il a confirmé le projet de chemin, avec ses charges et conditions, jusqu'à la hauteur de la parcelle n° 470; il a subordonné la construction du chemin entre cette parcelle et le secteur de Guévaux à une nouvelle mise à l'enquête d'un tracé évitant le biotope; il a également modifié la surface compensatoire n° 2 en ce sens que le sentier doit
longer la limite de la parcelle n° 475. Cet arrêt n'a pas été contesté.
B.
Par lettre du 26 avril 2001, la Commune du Haut-Vully s'est adressée à la Commission d'expropriation du canton de Fribourg afin d'obtenir les droits de passage nécessaires à la réalisation du chemin projeté par voie d'expropriation. En raison du nombre limité d'expropriés, elle demandait à être mise au bénéfice de la procédure abrégée prévue à l'art. 41 al. 1 let. a
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 41 |
|
1 | L'autorité compétente statue sur les oppositions en matière d'expropriation conformément à l'art. 33, al. 1, let. a à c. |
2 | Pour autant que les demandes visées à l'art. 33, al. 1, let. d et e, nécessitent une procédure de conciliation et, le cas échéant, une procédure d'estimation, l'autorité compétente remet au président de la commission d'estimation compétente, une fois que les décisions visées à l'al. 1 sont entrées en force, notamment la décision rendue, les plans approuvés, le plan d'expropriation, le tableau des droits expropriés et les prétentions produites. |
Par ordonnances du 9 mai 2001, le Président de la Commission d'expropriation a ordonné l'ouverture de la procédure d'expropriation requise en la forme abrégée et spéciale. Contre ces décisions, A.________, B.________, L.________, D.________, la Fondation M.________, ainsi que E.________, F.________, G.________ et H.________ ont interjeté auprès du Tribunal administratif un recours et une plainte administrative, auxquels s'est joint K.________. Le 15 mai 2001, la Commune du Haut-Vully a notifié les avis personnels aux propriétaires concernés.
Le Juge délégué à l'instruction du recours a suspendu la procédure du 7 janvier 2002 au 31 janvier 2005 pour permettre de liquider les oppositions de N.________ au plan d'exécution du chemin pédestre. Un recours de droit public dirigé contre cette décision a été rejeté par le Tribunal fédéral le 25 avril 2002 (cause 1P.66/2002).
Par arrêt rendu le 7 juillet 2005, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé par A.________ et consorts dans la mesure où il n'était pas devenu sans objet. Il a tenu compte du fait que l'un des griefs soulevé était fondé au moment du dépôt du recours en mettant les frais de procédure à la charge des recourants à raison de 1'500 fr. et à la charge de la Commune du Haut-Vully par 300 fr.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ et H.________ ainsi que K.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Invoquant les art. 8
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
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1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
|
1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
Le Tribunal administratif et la Commune du Haut-Vully concluent au rejet du recours.
D.
Par ordonnance présidentielle du 17 octobre 2005, l'effet suspensif a été accordé au recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les décisions en matière d'expropriation formelle prises, comme en l'espèce, en application du droit public cantonal (ATF 109 Ib 257 consid. 1 p. 261; ZBl 98/1997 p. 175 consid. 2b p. 176).
Formé en temps utile contre une décision finale rendue en dernière instance cantonale et qui touche les recourants dans leurs intérêts juridiquement protégés, le recours est recevable au regard des art. 84 ss
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
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1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
2.
Selon l'art. 90 al. 1 let. b
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
|
1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
3.
Les recourants prétendent que les plans d'exécution du chemin de randonnée pédestre n'auraient pas été approuvés définitivement, ce qui exclurait le recours à la procédure spéciale prévue à l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
3.1 Selon la procédure ordinaire, l'expropriant saisit la Commission d'expropriation d'une requête motivée comportant les plans d'ouvrage et d'expropriation ainsi qu'un tableau des droits à exproprier (art. 35
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
|
1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 38 |
|
1 | Le département compétent pour la procédure autonome d'expropriation est le département compétent en l'espèce. |
2 | L'autorité chargée de l'approbation des plans statue en lieu et place du département si l'expropriation est liée à un ouvrage dont la réalisation requiert une approbation des plans en vertu de la législation spéciale. |
3 | Les règles de compétences spéciales prévues par d'autres lois fédérales sont réservées. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 39 |
|
1 | L'autorité compétente examine la demande d'ouverture d'une procédure autonome d'expropriation et requiert de l'expropriant les documents nécessaires. |
2 | Elle peut requérir en particulier les documents visés à l'art. 28 et les avis personnels visés à l'art. 31. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 48 - Les demandes d'indemnité et les questions qui s'y rapportent sont discutées à l'audience; la commission y procède en outre aux relevés nécessaires pour clarifier les points litigieux ou douteux. Le président cherche à mettre les parties d'accord. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 49 - Il est dressé un procès-verbal de l'audience de conciliation. Ce procès-verbal contient: |
|
a | les noms des intéressés qui ont comparu; |
b | les accords, ainsi que les déclarations des parties portant reconnaissance, renonciation ou réserves; |
c | la signature du président de la commission d'estimation. Les accords et les déclarations prévus sous let. b doivent être signés par les parties. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 49 - Il est dressé un procès-verbal de l'audience de conciliation. Ce procès-verbal contient: |
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a | les noms des intéressés qui ont comparu; |
b | les accords, ainsi que les déclarations des parties portant reconnaissance, renonciation ou réserves; |
c | la signature du président de la commission d'estimation. Les accords et les déclarations prévus sous let. b doivent être signés par les parties. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 60 |
|
1 | Pour pouvoir délibérer, la commission d'estimation doit être formée de trois membres, à savoir: |
a | le président ou son suppléant, et |
b | deux autres membres.56 |
1bis | Le président désigne son suppléant et les autres membres.57 |
1ter | Le secrétaire participe aux séances avec voix consultative.58 |
2 | Lorsque les affaires à traiter s'accumulent ou lorsque le président est empêché de manière prolongée d'exercer ses fonctions, il charge son suppléant de liquider une partie des affaires. |
3 | Lorsque plusieurs langues sont utilisées par les intéressés, le président ou son suppléant doit autant que possible être de la même langue que l'exproprié. |
4 | Si les parties se déclarent d'accord, le président de la commission d'estimation ou le suppléant statue à la suite de l'audience de conciliation sans la participation des autres membres.59 Le recours (art. 77 ss) est réservé.60 |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 63 - Le Tribunal administratif fédéral assume les tâches et exerce les compétences suivantes: |
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a | il assure la surveillance de la gestion administrative des commissions d'estimation et de leurs présidents; |
b | il peut demander des rapports ponctuels ou périodiques aux présidents et aux commissions; |
c | il remplit les tâches visées aux art. 59ter et 59quater; |
d | il assure le versement des indemnités ou des rémunérations aux membres des commissions d'estimation et aux collaborateurs de leurs secrétariats. |
L'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 49 - Il est dressé un procès-verbal de l'audience de conciliation. Ce procès-verbal contient: |
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a | les noms des intéressés qui ont comparu; |
b | les accords, ainsi que les déclarations des parties portant reconnaissance, renonciation ou réserves; |
c | la signature du président de la commission d'estimation. Les accords et les déclarations prévus sous let. b doivent être signés par les parties. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 48 - Les demandes d'indemnité et les questions qui s'y rapportent sont discutées à l'audience; la commission y procède en outre aux relevés nécessaires pour clarifier les points litigieux ou douteux. Le président cherche à mettre les parties d'accord. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 62 - La récusation des membres des commissions d'estimation est régie par les mêmes règles que celles auxquelles sont soumis les membres du Tribunal administratif fédéral.64 Les contestations sont tranchées en première instance par la commission, en l'absence des membres touchés. |
3.2 Il est exact qu'en l'espèce, toutes les oppositions au chemin de randonnée pédestre ont été traitées et liquidées. Cependant, les plans d'exécution de l'ouvrage ne sont pas pour autant définitifs dans leur intégralité, contrairement à ce que soutient le Tribunal administratif, dans la mesure où celui-ci a annulé les décisions d'approbation de la Direction des travaux publics concernant d'une part la parcelle n° 000, propriété de N.________, et d'autre part les parcelles situées dans le secteur de Guévaux. Cela ne signifie pas encore que le recours doive être admis sur ce point. Il ne suffit en effet pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables pour entraîner son annulation, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 173 consid. 3 p. 178).
3.3 Selon le législateur, le recours à la procédure spéciale se justifie par le fait que certaines lois spéciales, comme la loi sur les routes, prévoient, pour la réalisation de l'ouvrage d'utilité publique qu'elles régissent, une procédure d'enquête publique pour le plan d'ouvrage, appelé aussi plan d'exécution, au cours de laquelle l'intérêt public de l'ouvrage est examiné. Lorsqu'un plan d'ouvrage a été adopté par l'autorité compétente ensuite d'une procédure d'enquête et d'opposition, il n'y a plus lieu de répéter cette opération lors de l'acquisition des droits nécessaires à la réalisation de l'ouvrage. L'intérêt public de l'ouvrage ayant déjà été constaté, la procédure d'expropriation est limitée à la production et à la liquidation des prétentions (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil, mai 1983, p. 517). Cela étant, le recours à la procédure ordinaire n'a de sens que si les propriétaires touchés par l'expropriation n'ont pas eu l'occasion de formuler des oppositions au projet au cours d'une procédure d'approbation des plans d'exécution.
En l'occurrence, il est constant que tous les propriétaires visés par la procédure d'expropriation ont pu faire valoir leurs objections quant à l'utilité publique d'un chemin pédestre le long des rives du lac de Morat et à son tracé, de sorte que ces questions ont définitivement été tranchées en ce qui les concerne. Dans ces conditions, le recours à la procédure simplifiée prévue à l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
En outre, on ne saurait reprocher à la Commune du Haut-Vully d'avoir limité la procédure d'expropriation aux seuls propriétaires qui ont refusé de signer le contrat de servitude à l'exclusion de ceux qui, à l'instar de N.________, ont concédé un droit de passage à bien plaire sur leur propriété. En cas de révocation du droit de passage à bien plaire, une extension de la procédure d'expropriation aux propriétaires concernés reste en effet toujours possible, que ce soit selon la procédure spéciale prévue à l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 48 - Les demandes d'indemnité et les questions qui s'y rapportent sont discutées à l'audience; la commission y procède en outre aux relevés nécessaires pour clarifier les points litigieux ou douteux. Le président cherche à mettre les parties d'accord. |
Enfin, la question de savoir si l'absence d'approbation définitive des plans d'exécution concernant certains tronçons du chemin pédestre fait ou non obstacle à l'ouverture de toute procédure d'expropriation n'a pas à être résolue dans la mesure où les recourants ont porté le débat uniquement sur le choix de la procédure spéciale de l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
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1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
Cela étant, le recours doit être rejeté sur ce point.
4.
Les recourants critiquent le choix fait en l'occurrence de la procédure spéciale de l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
Le chemin pédestre projeté est un chemin communal du domaine public au sens de l'art. 7 al. 1 ch. 5 LR. Le Tribunal administratif a estimé que pour sa construction, la Commune du Haut-Vully devait prévoir un plan de route au sens des art. 32 ss LR, dont l'adoption est soumise à la procédure d'approbation des plans d'affectation prévue aux art. 79 à 82 LATeC, en vertu de l'art. 37 let. b LR. Ce faisant, il a perdu de vue que les chemins publics de dévestiture et les autres chemins communaux du domaine public situés dans la zone à bâtir sont soumis, en vertu de l'art. 13a al. 1 LR, introduit par la loi du 28 février 1986, aux dispositions des chapitre IV à VII de cette loi et sont traités comme des éléments de l'équipement de base pour l'ensemble du territoire communal, le cas échéant de l'équipement de détail, prévus aux articles 87 et ss LATeC.
L'art. 13a LR était applicable lorsque la Commune du Haut-Vully a mis à l'enquête publique les plans d'exécution du chemin de randonnée pédestre pour la première fois. Il renvoie non pas au chapitre II de la loi sur les routes, s'agissant de la construction et de l'aménagement des routes, mais à la procédure applicable aux plans d'équipement de base ou de détail, telle que définie aux art. 87 et ss LATeC. Dans la teneur de ces dispositions en vigueur lorsque la Commune du Haut-Vully a entamé la procédure administrative ayant précédé la requête d'ouverture de l'expropriation, la réalisation des équipements s'opérait sur la base de plans d'exécution soumis à la procédure d'approbation des plans d'affectation ou des plans d'aménagement de détail prévue aux art. 78 ss LATeC; celle-ci prévoit une procédure d'enquête et d'opposition en faveur des personnes touchées par les plans ou leur réglementation et qui font valoir un intérêt digne de protection à leur annulation ou leur modification (cf. art. 79, 80, 91 et 93 aLATeC). Les chemins de randonnée pédestre communaux étaient donc soumis, en vertu de l'art. 13a LR, à une procédure d'approbation des plans au cours de laquelle l'intérêt public de l'ouvrage est examiné et pouvait être
contesté.
Cela étant, la question de savoir selon quelle procédure le chemin litigieux a été adopté peut rester indécise. Dans l'un et l'autre cas, il a été approuvé au terme d'une procédure d'approbation des plans, conformément à la procédure prévue par la loi sur les routes, quand bien même celle-ci renvoie à une procédure définie non pas dans cette loi, mais dans la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Dans ces conditions, il était soutenable d'admettre que la condition de la conformité à la législation spéciale était respectée et que le projet pouvait bénéficier de la procédure spéciale prévue de l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
Le grief est donc mal fondé.
5.
Les recourants sont d'avis que le chemin projeté aurait dû également faire l'objet d'une procédure de permis de construire. Ils se réfèrent à ce propos à l'art. 88b LATeC, dont la cour cantonale aurait arbitrairement admis qu'il ne trouvait pas à s'appliquer.
Le Tribunal administratif a considéré que l'approbation des plans d'exécution du chemin pédestre était suffisante pour réaliser l'ouvrage sans qu'il soit nécessaire d'obtenir en plus un permis de construire. Il s'est référé en cela au refus clairement manifesté du législateur, à l'occasion de la révision partielle de la loi sur les routes intervenue en 1994, de soumettre les routes communales à la procédure de permis de construire. Pour les raisons déjà évoquées, le Tribunal administratif a assimilé à tort les chemins de randonnée pédestre communaux à des routes communales soumises intégralement à la loi sur les routes, de sorte que la référence faite aux travaux préparatoires relatifs à la modification de cette loi n'est pas pertinente. Cela ne signifie pas encore que le recours doive être admis sur ce point. En effet, pour conduire à l'annulation de l'arrêt attaqué, celui-ci doit être arbitraire non seulement dans sa motivation, mais également dans son résultat (cf. ATF 129 I 173 consid. 3 précité).
Le chemin de randonnée pédestre litigieux entre dans la catégorie des chemins publics de dévestiture et des autres chemins communaux du domaine public qui sont assimilés à des éléments de l'équipement de base ou de détail et doivent faire l'objet d'une procédure d'autorisation conformément aux art. 87 ss LATeC. Leur exécution est soumise à la procédure de permis de construire selon l'art. 88b LATeC. Cette disposition a été adoptée à la suite d'une modification de la loi intervenue le 13 janvier 1994 et entrée en vigueur le 20 mai 1994, alors que la procédure d'approbation des plans d'exécution était en cours. A l'époque où la Commune du Haut-Vully s'est engagée dans la procédure administrative, la loi prévoyait uniquement une procédure d'approbation des plans avant d'engager la procédure d'expropriation. Dans ces conditions particulières, il était encore soutenable de ne pas soumettre le projet de chemin à une procédure de permis de construire (cf. arrêt 1A.236/1993 du 30 janvier 1996 consid. 2c).
Les recourants ont d'ailleurs pu faire valoir tous leurs griefs contre l'utilité publique et le tracé de l'ouvrage sur leur parcelle au cours de la procédure d'opposition aux plans d'exécution de l'ouvrage et ne subissent ainsi aucun préjudice de la non-application de l'art. 88b LATeC. Obliger la Commune du Haut-Vully à soumettre le chemin de randonnée pédestre à une procédure d'autorisation de construire serait excessivement formaliste et contraire à la volonté du législateur qui entendait simplifier et accélérer la procédure d'expropriation en substituant la procédure de permis de construire à celle, plus lourde, de l'établissement de plans d'exécution (cf. arrêt du Tribunal administratif du 14 novembre 2000, consid. 5, paru à la RFJ 2001 p. 394, qui se réfère au Message du 17 août 1993 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions).
Le recours est donc mal fondé sur ce point.
6.
Les recourants critiquent également l'insuffisance des documents produits par la Commune du Haut-Vully au regard des exigences de l'art. 35
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
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1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
6.1 Les documents que l'expropriant doit remettre à la Commission d'expropriation sont définis à l'art. 35 al. 1
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
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1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
6.2 Dans le cadre de la procédure spéciale de l'art. 51
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
plan approuvé par la Direction des travaux publics dans la procédure préalable d'approbation des plans d'exécution. Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur les griefs évoqués dans leur recours à l'encontre du plan de l'ouvrage.
Au demeurant, même si l'on voulait admettre que les recourants puissent remettre en cause la pertinence des plans d'ouvrage approuvés par la Direction des travaux, leur grief devrait de toute façon être rejeté. Les plans comportent un plan du tracé au 1:500, un plan de profil type au 1:20 ainsi que des plans de détail, numérotés de 1 à 14, lorsque la particularité des lieux le justifie. Ces documents sont suffisants pour se faire une idée précise de l'emprise du chemin projeté et de la manière dont il doit être construit, en particulier lorsque des enrochements ou d'autres ouvrages annexes doivent être réalisés. Pour le surplus, les recourants ne démontrent pas en quoi il serait arbitraire de traiter les questions relatives aux arbres à abattre et aux mesures de sécurité à prendre pour assurer la tranquillité des propriétaires fonciers dans la cadre d'une éventuelle indemnité en nature.
6.3 La cour cantonale a estimé que la Commune du Haut-Vully avait satisfait à son obligation de déposer un plan d'expropriation et un tableau des droits à exproprier, quand bien même il s'agissait pour partie de documents de travail annotés à la main. Elle a tenu pour déterminant le fait que les informations requises soient fournies, ce qui était le cas en l'espèce au vu des documents remis par la Commune du Haut-Vully à la Commission d'expropriation. Le plan définissait les immeubles dont l'expropriation est demandée. Le tableau produit par la commune et qui complète le plan indiquait clairement qu'il s'agit d'exproprier des droits de passage. Il mentionnait également les noms des propriétaires concernés, la longueur, le prix au mètre carré de la surface à exproprier et les indemnités proposées. De plus, chaque propriétaire a reçu une proposition de contrat de servitude qui reprend dans le détail le contenu du plan et du tableau en ce qui concerne sa parcelle, de sorte que le but de l'art. 35
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
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1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
Les recourants se bornent à affirmer que le plan d'expropriation et le tableau des droits à exproprier ne correspondraient pas aux réquisits de l'art. 35
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
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1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
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1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
Le grief tiré d'une application arbitraire de l'art. 35
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
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1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
7.
Les recourants critiquent le recours à la procédure abrégée prévue à l'art. 41
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 41 |
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1 | L'autorité compétente statue sur les oppositions en matière d'expropriation conformément à l'art. 33, al. 1, let. a à c. |
2 | Pour autant que les demandes visées à l'art. 33, al. 1, let. d et e, nécessitent une procédure de conciliation et, le cas échéant, une procédure d'estimation, l'autorité compétente remet au président de la commission d'estimation compétente, une fois que les décisions visées à l'al. 1 sont entrées en force, notamment la décision rendue, les plans approuvés, le plan d'expropriation, le tableau des droits expropriés et les prétentions produites. |
Selon la procédure ordinaire, le président transmet les plans et des tableaux à la commune après avoir constaté leur conformité aux exigences des art. 35
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 35 |
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1 | Les art. 28 et 31 à 34 s'appliquent par analogie aux cas où une procédure simplifiée d'approbation des plans a lieu sans publication et que des expropriations sont autorisées. |
2 | L'expropriant doit adresser les avis personnels visés à l'art. 31 à l'autorité chargée de l'approbation. Celle-ci les transmet avec la demande aux personnes à exproprier. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 36 |
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1 | Lorsque des droits visés à l'art. 5 doivent être expropriés sans qu'une décision soit prise dans le cadre d'une procédure combinée au sens des art. 28 à 35, une procédure autonome d'expropriation doit être menée. |
2 | Lorsqu'une procédure d'expropriation a déjà été menée pour l'ouvrage, une procédure autonome d'expropriation n'est admissible que dans les cas suivants: |
a | l'expropriant requiert la suppression d'un droit ou y porte atteinte alors que le plan d'expropriation déposé, le tableau d'expropriation ou les indications données par un avis personnel ne le prévoyaient pas ou ne le prévoyaient pas dans cette ampleur, ou |
b | un dommage survient, qui ne pouvait pas être prévu ou dont l'étendue ne pouvait pas être prévue lors du dépôt des plans ou de l'avis personnel. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 37 |
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1 | Si le droit à exproprier est déjà exercé dans les faits, l'expropriant doit demander à l'autorité compétente, une fois qu'il a connaissance de l'utilisation de ce droit, d'ouvrir une procédure autonome d'expropriation. |
2 | Dans de tels cas, l'exproprié est également habilité à demander à l'autorité compétente d'ouvrir une procédure autonome d'expropriation. |
3 | Les demandes et prétentions en matière d'expropriation se prescrivent par cinq ans après que l'exproprié a eu connaissance de l'utilisation du droit concerné. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 38 |
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1 | Le département compétent pour la procédure autonome d'expropriation est le département compétent en l'espèce. |
2 | L'autorité chargée de l'approbation des plans statue en lieu et place du département si l'expropriation est liée à un ouvrage dont la réalisation requiert une approbation des plans en vertu de la législation spéciale. |
3 | Les règles de compétences spéciales prévues par d'autres lois fédérales sont réservées. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 39 |
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1 | L'autorité compétente examine la demande d'ouverture d'une procédure autonome d'expropriation et requiert de l'expropriant les documents nécessaires. |
2 | Elle peut requérir en particulier les documents visés à l'art. 28 et les avis personnels visés à l'art. 31. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 41 |
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1 | L'autorité compétente statue sur les oppositions en matière d'expropriation conformément à l'art. 33, al. 1, let. a à c. |
2 | Pour autant que les demandes visées à l'art. 33, al. 1, let. d et e, nécessitent une procédure de conciliation et, le cas échéant, une procédure d'estimation, l'autorité compétente remet au président de la commission d'estimation compétente, une fois que les décisions visées à l'al. 1 sont entrées en force, notamment la décision rendue, les plans approuvés, le plan d'expropriation, le tableau des droits expropriés et les prétentions produites. |
Le recours à la procédure abrégée est ainsi possible lorsque les propriétaires des parcelles à exproprier sont connus et peu nombreux. Le Tribunal administratif pouvait de manière soutenable admettre que tel était le cas en l'espèce vu le nombre restreint et exactement déterminé des propriétaires soumis à expropriation. Il est exact que les propriétaires qui se sont engagés à bien plaire à autoriser le passage public sur leur fonds ne font pas partie des personnes à exproprier. Le fait de ne pas inclure les parcelles des propriétaires qui ont concédé une autorisation d'utilisation à bien plaire expose la Commune au risque de devoir initier une procédure d'expropriation complémentaire si ces derniers devaient révoquer leur autorisation. Il s'agit toutefois d'un problème qui ne concerne pas directement les recourants et que ceux-ci n'ont pas qualité pour dénoncer sous l'angle de l'art. 41
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 41 |
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1 | L'autorité compétente statue sur les oppositions en matière d'expropriation conformément à l'art. 33, al. 1, let. a à c. |
2 | Pour autant que les demandes visées à l'art. 33, al. 1, let. d et e, nécessitent une procédure de conciliation et, le cas échéant, une procédure d'estimation, l'autorité compétente remet au président de la commission d'estimation compétente, une fois que les décisions visées à l'al. 1 sont entrées en force, notamment la décision rendue, les plans approuvés, le plan d'expropriation, le tableau des droits expropriés et les prétentions produites. |
8.
Les recourants se plaignent également d'une violation de la garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
9.
Les recourants reprochent enfin à la cour cantonale de s'être livrée à une répartition arbitraire des frais et dépens. Selon eux, leur recours aurait dû être purement et simplement admis et ils auraient dû se voir allouer des dépens.
9.1 En matière de frais et dépens, la loi cantonale sur l'expropriation contient des règles spéciales qui dérogent aux dispositions générales du Code de procédure et de juridiction administrative. Alors qu'en première instance, l'art. 118 al. 1
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 118 - Quiconque enlève, endommage ou déplace les signaux, jalons ou autres signes employés pour une mensuration, un piquetage ou un profilement établis en vue de l'expropriation d'après la présente loi, est passible d'une amende de 300 francs au maximum, à moins que l'acte commis ne soit frappé d'une peine plus sévère en vertu du code pénal suisse126. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 119 |
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1 | Lorsqu'une expropriation est possible tant d'après la loi fédérale qu'en vertu du droit cantonal, il appartient à l'expropriant de décider d'après laquelle de ces législations elle doit avoir lieu. |
2 | Si l'expropriation a été autorisée en vertu du droit cantonal, l'expropriant ne peut plus invoquer la présente loi. |
La jurisprudence reconnaît à l'autorité cantonale de recours un large pouvoir d'appréciation dans la répartition des frais et dépens de la procédure cantonale (ATF 111 V 48 consid. 4a p. 49). Le Tribunal fédéral n'intervient que si l'autorité a interprété ou appliqué de manière arbitraire le droit cantonal applicable ou si elle a abusé de ce pouvoir, notamment si la décision ne peut se justifier par des raisons objectives (ATF 111 Ia 1 consid. 2a; 98 Ib 506 consid. 2 p. 509/510).
9.2 En l'occurrence, le Tribunal administratif a admis que les plans d'exécution du chemin pédestre n'étaient pas encore définitifs lorsque le Président de la Commission d'expropriation a statué sur la requête d'ouverture de la procédure d'expropriation car la Commune du Haut-Vully avait omis de statuer sur l'opposition de N.________. Il a relevé que la situation avait été rétablie par la suite avec l'entrée en force de l'arrêt du Tribunal administratif du 5 novembre 2004. Partant, il a estimé que le grief des recourants selon laquelle la procédure d'expropriation ne pouvait pas être introduite, en l'absence de plans d'exécution définitifs, était devenu sans objet. Il a par ailleurs tenu compte du fait que le recours était à cet égard bien fondé lorsqu'il avait été déposé dans la répartition des frais et dépens, en allouant une indemnité de partie aux recourants pour les frais encourus jusqu'au moment où était survenu le fait qui a rendu leur grief sans objet. Le choix opéré en l'occurrence de ne pas admettre le recours pour un motif formel, mais de suspendre celui-ci pour corriger l'irrégularité et en tenir compte, le cas échéant, dans la répartition des frais judiciaires et des dépens n'est pas critiquable (cf. arrêts 1P.66/2002
du 25 avril 2002 consid. 2.2 et 1P.79/1998 du 26 mars 1998 consid. 2a/bb). Dans la mesure où les autres griefs invoqués ont tous été rejetés, le Tribunal administratif pouvait de manière soutenable admettre que les recourants avaient partiellement succombé et mettre à leur charge une partie des frais de justice (cf. s'agissant de la pratique du Tribunal fédéral relative à l'art. 156 al. 1
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 119 |
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1 | Lorsqu'une expropriation est possible tant d'après la loi fédérale qu'en vertu du droit cantonal, il appartient à l'expropriant de décider d'après laquelle de ces législations elle doit avoir lieu. |
2 | Si l'expropriation a été autorisée en vertu du droit cantonal, l'expropriant ne peut plus invoquer la présente loi. |
10.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 156 al. 1
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 119 |
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1 | Lorsqu'une expropriation est possible tant d'après la loi fédérale qu'en vertu du droit cantonal, il appartient à l'expropriant de décider d'après laquelle de ces législations elle doit avoir lieu. |
2 | Si l'expropriation a été autorisée en vertu du droit cantonal, l'expropriant ne peut plus invoquer la présente loi. |
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SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 119 |
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1 | Lorsqu'une expropriation est possible tant d'après la loi fédérale qu'en vertu du droit cantonal, il appartient à l'expropriant de décider d'après laquelle de ces législations elle doit avoir lieu. |
2 | Si l'expropriation a été autorisée en vertu du droit cantonal, l'expropriant ne peut plus invoquer la présente loi. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 5'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties et au Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 11 juillet 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: