1C_327/2014 - 2015-03-11 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_327/2014

Urteil vom 11. März 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno F. Bitzi,

gegen

Stadtrat von Zug, Stadthaus am Kolinplatz, Postfach 1258, 6301 Zug,
vertreten durch das Baudepartement der Stadt Zug, Postfach 1258, 6301 Zug,

Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude am Postplatz, 6301 Zug,
vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zug, Aabachstrasse 5, Postfach 857, 6301 Zug.

Gegenstand
Bau- und Planungsrecht,

Beschwerde gegen das Urteil vom 19. Mai 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.

Sachverhalt:

A.
Der Grosse Gemeinderat der Stadt Zug beschloss am 7. April 2009 einen neuen Zonenplan sowie eine neue Bauordnung. Wie schon seit 1975 sowie im Zonenplan aus dem Jahr 1994 wurde das Grundstück Nr. 191 der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen (Zone OeIB) zugeteilt. Das Grundstück Nr. 191 hat direkten Seeanstoss und grenzt unter anderem an das Strandbad Zug. Die Stimmberechtigten der Stadt Zug stimmten dem neuen Zonenplan und der neuen Bauordnung am 27. September 2009 zu. Der Regierungsrat des Kantons Zug hiess eine von den Eigentümern des Grundstücks Nr. 191 erhobene Beschwerde am 22. Juni 2010 gut, genehmigte die Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB nicht und wies die Stadt Zug an, innerhalb von zwei Jahren die Entwicklung des Seeufers im betreffenden Gebiet abzuklären und über die Zonenzuweisung des Grundstücks Nr. 191 neu zu befinden.

B.
Am 28. August 2012 beschloss der Grosse Gemeinderat erneut die Zuweisung des Grundstücks Nr. 191 zur Zone OeIB, was vom Regierungsrat am 13. August 2013 genehmigt wurde. Gleichzeitig wies der Regierungsrat eine Beschwerde der Eigentümer des Grundstücks ab, mit welcher diese beantragt hatten, die Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB aufzuheben und es stattdessen der Wohnzone zuzuweisen. Der Regierungsrat führte aus, die Zuweisung zur Zone OeIB entspreche den Vorgaben des kantonalen Richtplans und den Planungsgrundsätzen des Raumplanungsgesetzes. Mit dem Ausscheiden einer Zone OeIB sei gewährleistet, dass das Gebiet für die Erholung sowie die Freizeit- und Sportbedürfnisse der Bevölkerung frei gehalten werde. Es sei eine Erweiterung des Strandbads geplant, wofür ein Bedarf vorhanden sei. Ausserdem ermögliche die Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB die Umsetzung des geplanten Seeuferwegs und die Schaffung eines Naherholungsgebiets ausserhalb der Badezeit, womit das Seeufer für die Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden könne. Das öffentliche Interesse an der Erweiterung des Strandbads und der Ausscheidung einer Zone OeIB auf dem Grundstück Nr. 191 überwiege die privaten Interessen der Grundeigentümer nach einer Umzonung in
eine Wohnzone. Eine von den Eigentümern des Grundstücks Nr. 191 gegen den Genehmigungsbeschluss sowie den Beschwerdeentscheid des Regierungsrats erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zug am 19. Mai 2014 ab.

C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts haben die Eigentümer des Grundstücks Nr. 191, A.________, B.________ sowie C.________ (als Mitglieder der Erbengemeinschaften D.________ und E.________), am 26. Juni 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, das angefochtene Urteil und die Beschlüsse des Regierungsrats vom 13. August 2013 sowie des Grossen Gemeinderats vom 28. August 2012 seien aufzuheben. Die Vorinstanzen seien anzuweisen, die auf dem Grundstück Nr. 191 festgelegte Zone OeIB aufzuheben und das Grundstück Nr. 191 der Wohnzone W2A, eventuell je zur Hälfte der Wohnzone W1A und W2A zuzuweisen. Die Vorinstanz und der Stadtrat von Zug beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat beantragt Beschwerdeabweisung. Mit Eingabe vom 9. Oktober 2014 halten die Beschwerdeführer an der Beschwerde fest.

Erwägungen:

1.
Das Verwaltungsgericht bestätigte mit dem angefochtenen Urteil die Zuweisung des Grundstücks Nr. 191 zur Zone OeIB. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (vgl. Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Als Adressaten des angefochtenen Urteils und Eigentümer des betroffenen Grundstücks sind die Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist vorbehaltlich zulässiger und genügend begründeter Rügen einzutreten.

2.
Die Beschwerdeführer, die Vorinstanz und der Regierungsrat haben im bundesgerichtlichen Verfahren beantragt, es sei ein Augenschein durchzuführen. Dieser Antrag ist abzuweisen, weil sich der rechtlich relevante Sachverhalt mit hinreichender Klarheit aus den Akten ergibt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen).

3.
Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe seine Überprüfungsbefugnis nicht voll ausgeschöpft und damit Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29a BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt. Sie habe den Entscheid des Regierungsrats als Ermessensentscheid betrachtet und ihn ungenügend überprüft.
Die Vorinstanz hat sich mit den von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen in genügender Weise auseinandergesetzt und die sich stellenden Sachverhalts- und Rechtsfragen beurteilt. Sie hat geprüft, ob für die umstrittene Planungsmassnahme ein öffentliches Interesse besteht und ob sie - namentlich im Hinblick auf die privaten Interessen der Beschwerdeführer - verhältnismässig ist. Dass die Vorinstanz es unter Hinweis auf das kantonale Verfahrensrecht abgelehnt hat, den Entscheid des Regierungsrats auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen, ist nicht zu beanstanden (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG) und verstösst nicht gegen Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29a BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Soweit die Beschwerdeführer eine entsprechende Rüge überhaupt in genügender Weise vorgebracht und begründet haben (vgl. Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG), vermögen sie damit nicht durchzudringen.

4.
Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unvollständig und unrichtig festgestellt bzw. es fehle an einer willkürfreien Entscheidgrundlage. Dass die Vorinstanz beantragte Sachverhaltsabklärungen nicht vorgenommen habe, stelle zudem eine Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 25 BV (recte: Art. 29 BV) dar.

4.1. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Abs. 2). Von der beschwerdeführenden Person kann die Feststellung des Sachverhalts wiederum nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (Art. 9 BV) ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) gehört das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel. Indes kann der Richter das Beweisverfahren schliessen, wenn die Anträge nicht erhebliche Tatsachen betreffen. Gleichermassen kann er Beweisanträge ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs ablehnen, wenn er aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen).

4.2. Für die Beurteilung, ob die Zuweisung des Grundstücks der Beschwerdeführer zur Zone OeIB rechtmässig war, haben sich der Regierungsrat und die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht unter anderem auf verschiedene Fachberichte gestützt. Die Beschwerdeführer bringen vor, diese Berichte seien fehlerhaft und enthielten unbelegte Angaben. Die Vorinstanz habe die Fachberichte nicht kritisch gewürdigt und keine eigenen Sachverhaltsabklärungen vorgenommen. Insbesondere habe sie es unterlassen, die Besucherzahlen des Strandbads Zug zu erfassen.
Soweit die Beschwerdeführer konkret darlegen, inwiefern die Fachberichte fehlerhaft sein sollen, betreffen ihre Ausführungen Tatsachen, die für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend sind. Dass sich die Vorinstanz für die entscheidwesentlichen Tatsachen (vgl. auch E. 5.4 nachfolgend) auf die Fachberichte abgestützt hat, ist nicht willkürlich. Ebenso wenig ist es willkürlich, dass die Vorinstanz keine weiteren Sachverhaltsabklärungen getroffen hat, zumal sich die für den Entscheid wesentlichen Tatsachen in genügender Weise aus den Akten ergaben. Insbesondere konnte die Vorinstanz willkürfrei den Akten entnehmen, dass das bestehende Strandbad gut bzw. an Spitzentagen sehr gut besucht ist. Auf eine relativ aufwändige Erfassung der Besucherzahlen der öffentlich zugänglichen Anlage durfte sie unter diesen Umständen verzichten, ohne dabei in Willkür zu verfallen. Soweit die Beschwerdeführer die Rüge, die Vorinstanz habe den entscheidwesentlichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig und in Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV festgestellt, überhaupt in genügender Weise begründet haben, vermögen sie damit nicht durchzudringen.

5.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Zuweisung ihres Grundstücks zur Zone OeIB stelle eine ungerechtfertigte Einschränkung ihrer Eigentumsrechte dar und verletze Art. 26 i.V.m. Art. 36 BV.

5.1. Nach Art. 18 Abs. 1 RPG (SR 700) kann das kantonale Recht für die Nutzungsplanung ausser den im RPG genannten Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen weitere Nutzungszonen vorsehen. Das Planungs- und Baugesetz des Kantons Zug vom 26. November 1988 (PBG, BGS 721.11) kennt Zonen des öffentlichen Interesses (§ 26). Diese dienen dem Gemeinwohl und können Frei- und Grünflächen enthalten oder Bauten und Anlagen, welche überwiegend öffentlich-rechtlichen Körperschaften dienen (Abs. 1). In den Zonen des öffentlichen Interesses sind private Bauvorhaben zulässig, wenn sie dauernd öffentlichen Interessen dienen, dieser Zweck dinglich gesichert ist und auf den Heimschlag verzichtet wird (Abs. 2). Die Bauordnung der Stadt Zug vom 7. April 2009 unterscheidet zwischen der Zone des öffentlichen Interesses für Erholung und Freihaltung (§ 56) sowie der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen (§ 55), welche für öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt ist (Abs. 1).

5.2. Die Zuweisung eines Grundstücks zu einer im kantonalen bzw. kommunalem Recht vorgesehenen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen kann unter Umständen zu einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung führen, die mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) nur vereinbar ist, wenn sie sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 BV; Urteil 1P.542/1992 vom 10. März 1995 E. 2a; ERIC BRANDT/PIERRE MOOR, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, 2010, N. 23 zu Art. 18; DANIEL GSPONER, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. 1999, S. 90 ff.). Das Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich und dem Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Einschränkung zumutbar sein muss.

5.3. Das Grundstück der Beschwerdeführer wurde nicht erst mit dem Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 28. August 2012, sondern schon früher der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen. Mit dem genannten Beschluss wurde die Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB nur bestätigt und die Beschwerdeführer machen nicht geltend, ihre Verfügungsbefugnisse über das Grundstück seien damit weiter eingeschränkt worden. Es stellt sich daher die Frage, ob der Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 28. August 2012 die von Art. 26 BV geschützten Eigentumsrechte der Beschwerdeführer tatsächlich tangiert, was die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid bejaht hat.

5.3.1. In BGE 114 Ia 335 beschäftigte sich das Bundesgericht mit einer Beschwerde, welche die Eigentümer eines Grundstücks gegen die Zuweisung ihres Grundstücks zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen statt zu einer Wohnzone erhoben hatten. Das Bundesgericht führte in seinem Entscheid aus, die beanstandete Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sei zwar schon vor sieben Jahren in Rechtskraft erwachsen. Die Eigentümer seien aber nach Art. 21 Abs. 2 RPG befugt, bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse eine Überprüfung der Planfestsetzung zu verlangen. Eine solche erhebliche Änderung der Verhältnisse sei darin zu erblicken, dass seit der rechtskräftigen Zuweisung des Grundstücks zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen klar geworden sei, dass der Kanton die Liegenschaft nicht wie ursprünglich vorgesehen für Bauten und Anlagen der Kantonsschule benötige, das Grundstück aber von der Gemeinde für Sportanlagen beansprucht werde. Das Bundesgericht bejahte (sinngemäss), dass die Bestätigung der Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen unter diesen Umständen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung bewirke, und prüfte, ob der damit verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie gerechtfertigt sei (a.a.O.,
E. 1 f. S. 337 ff.).

5.3.2. Die Beschwerdeführer bringen vor, ihr Grundstück sei zwar bereits seit fast 40 Jahren der Zone des öffentlichen Interesses zugewiesen. Während das Grundstück früher - ohne dass je ein konkreter Bedarf begründet worden sei - jedoch als Standort für ein Kunsthaus, eine Altersresidenz, ein Bootshaus oder Lokale für Sportvereine im Gespräch gewesen sei, stehe eine Erweiterung des Strandbads erst seit dem Jahr 2009 zur Diskussion. Der Stadtrat führt dazu aus, auf dem Grundstück der Beschwerdeführer sei seit Anfang der Planung eine Nutzung für die Öffentlichkeit vorgesehen gewesen und das Grundstück sei schon bis anhin Teil der Seeufergestaltung bzw. der Seeuferplanung gewesen. Dass die Absicht, das Strandbad zu erweitern, erst seit wenigen Jahren besteht, wird von den kommunalen und kantonalen Behörden hingegen nicht bestritten. Ob darin eine erhebliche Änderung der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erblickt werden kann, welche dazu führt, dass die Bestätigung der Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB ausnahmsweise eine weitere öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung bewirkt, welche die von Art. 26 BV geschützten Eigentumsrechte der Beschwerdeführer tangiert, kann somit diskutiert werden. Die Frage kann
allerdings offenbleiben, weil - wie nachfolgend aufzuzeigen ist - der behauptete Eingriff in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführer jedenfalls im Sinne von Art. 36 BV gerechtfertigt ist.

5.4. Dass für die Zuweisung des Grundstücks der Beschwerdeführer zur Zone OeIB eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, ist unbestritten (vgl. E. 5.1 hiervor). Die Beschwerdeführer machen aber geltend, die umstrittene Planungsmassnahme liege nicht im öffentlichen Interesse und sei nicht verhältnismässig.

5.4.1. Voraussetzung für die Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass das geltend gemachte zukünftige Bedürfnis genügend konkretisiert ist. Das Bedürfnis ist vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzugeben und die Errichtung der öffentlichen Baute bzw. Anlage muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein. Als unzulässig müsste die Schaffung von Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen bezeichnet werden, wenn diese Zonenfestsetzung einzig ein Vorwand dafür wäre, dass sich das Gemeinwesen ausgedehnte Landflächen sichern wollte, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebiets zu verfügen. Steht jedoch aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen fest, dass der geltend gemacht Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht zu beanstanden (BGE 114 Ia 335 E. 2d S. 339 f. mit Hinweisen; Urteil 1P.542/1992 vom 10. März 1995 E. 3a, publ. in ZBl 97 [1996] 115).

5.4.2. Vorliegend ist wesentlich, dass das bestehende Strandbad Zug zentral gelegen und einfach erreichbar ist, dass es gut bzw. an Spitzentagen sehr gut besucht ist, dass es zwar eine gute Infrastruktur aufweist (Garderoben, Restaurant, Infrastruktur für die Badeaufsicht), aber nicht genügend Spielbereiche und Flächen hat, die sich als Liegewiese eignen, sowie dass im Einzugsgebiet des Bads und insbesondere in seiner näheren Umgebung mit einer weiteren Zunahme der Bevölkerung zu rechnen ist. Weiter ist zu berücksichtigen, dass angesichts der klar geäusserten Absicht der kommunalen Behörden, das Grundstück der Beschwerdeführer für die Erweiterung des bestehenden Strandbads und die Realisierung des Seeuferwegs sowie eines Naherholungsgebiets ausserhalb der Badezeit verwenden zu wollen, sowie aufgrund der erstellten Projektstudien die Verwirklichung eines genügend konkret formulierten Projekts mit einiger Sicherheit zu erwarten ist. Es kann somit nicht gesagt werden, die Zonenfestsetzung sei einzig ein Vorwand dafür, dass sich die Stadt Zug ausgedehnte Landflächen sichern wolle, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebiets zu verfügen.
Die Beschwerdeführer wenden ein, ihr Grundstück sei vor dem Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 28. August 2012 fast vierzig Jahre lang der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen gewesen, ohne dass es von der Stadt beansprucht worden sei und ohne dass geplante Projekte näher konkretisiert worden seien. Im Jahr 2004 habe der Stadtrat ihnen in Aussicht gestellt, dass ihr Grundstück im Rahmen der anstehenden Zonenplanrevision der Wohnzone zugewiesen werden könnte. Diese Einwände ändern allerdings nichts daran, dass inzwischen ein genügend konkretes, im öffentlichen Interesse liegendes Projekt definiert worden ist, dessen Realisierung mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist. Die kantonalen Behörden haben damit ein öffentliches Interesse an der Zuweisung des Grundstücks der Beschwerdeführer zur Zone OeIB in genügender Weise dargetan.

5.4.3. Dass sich das Grundstück der Beschwerdeführer grundsätzlich für eine Erweiterung des Strandbads und die Realisierung des Seeuferwegs sowie eines Naherholungsgebiets ausserhalb der Badezeit und damit für die Zuweisung zur Zone OeIB eignet, ergibt sich aus der besonderen Lage des Grundstücks und dem Umstand, dass es bisher nicht überbaut ist. Zu Recht hat die Vorinstanz bei ihrem Entscheid sodann mitberücksichtigt, dass das Grundstück gemäss dem Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) in einer schützenswerten Umgebungszone und nach dem kantonalen Richtplan in einem Erholungsgebiet liegt, was mit der von den Beschwerdeführern beantragten Zuweisung des Grundstücks zu einer Wohnzone im Widerspruch stehen dürfte. Soweit die Beschwerdeführer sodann (sinngemäss) einwenden, die kantonalen Behörden hätten nicht geprüft, ob die mit der Erweiterung des Strandbads verbundenen baulichen Massnahmen bzw. deren Auswirkungen rechtmässig wären, hat die Vorinstanz zu Recht darauf hingewiesen, dass solche Fragen im Detail nicht vor der Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB, sondern erst im Rahmen eines späteren Baubewilligungsverfahrens zu prüfen seien. Nicht nachvollziehbar sind schliesslich die Ausführungen der
Beschwerdeführer, wonach eine Erweiterung des Strandbads nicht möglich bzw. nicht sinnvoll sei, ohne gleichzeitig noch andere, bereits überbaute Grundstücke in das Projekt miteinzubeziehen bzw. diese ebenfalls der Zone OeIB zuzuweisen.
Die Vorinstanz hat bei ihrem Entscheid berücksichtigt, dass es in der Stadt Zug und in der Region weitere Bademöglichkeiten am See gibt. Sie hat jedoch überzeugend dargelegt, dass eine Erweiterung anderer Badeflächen entweder nicht möglich ist oder jedenfalls keine geeignete Alternative zur Erweiterung des Strandbads darstellt. Im Naherholungsgebiet "Brüggli" soll zwar der Campingplatz aufgehoben und ein Infrastrukturangebot für die Naherholung geschaffen werden. Bademöglichkeiten mit zugehörigen Infrastrukturanlagen, die mit denjenigen des Strandbads vergleichbar wären, sind aber nicht vorhanden und können mit Rücksicht auf den Natur- und Landschaftschutz auch nicht geschaffen werden. Soweit weitere Badeflächen nicht ohnehin zu weit weg vom Stadtzentrum liegen, bieten sie aufgrund der baulichen Gegebenheiten oder aus Naturschutzgründen keine nennenswerten Erweiterungsmöglichkeiten.
Die Verfügungsbefugnisse der Beschwerdeführer über ihr Grundstück sind aufgrund von dessen Zuweisung zur Zone OeIB statt zu einer Wohnzone unbestrittenermassen stark eingeschränkt. Andererseits sprechen besonders gewichtige im öffentlichen Interesse liegende Gründe für die umstrittene Planungsmassnahme. Neben dem geplanten Ausbau des Strandbads sichert sie die Freihaltung des See-ufers sowie den öffentlichen Zugang dazu und dient der Vervoll-ständigung sowie Aufwertung eines grösseren zusammenhängenden Naherholungsgebiets am Zugersee für die Bevölkerung. Dass die Vorinstanz zum Schluss gekommen ist, die durch die Zuweisung des Grundstücks zur Zone OeIB beeinträchtigten privaten Interessen der Beschwerdeführer würden von den öffentlichen, für die Planungs-massnahme sprechenden Interessen übertroffen, ist nicht zu bean-standen.

5.5. Damit steht fest, dass die Beschwerdeführer mit der Rüge, die umstrittene Planungsmassnahme liege nicht im öffentlichen Interesse und sei nicht verhältnismässig, nicht durchdringen. Soweit der Be-schluss des grossen Gemeinderats vom 28. August 2012 überhaupt einen Eingriff in ihre von Art. 26 BV geschützten Eigentumsrechte bewirkt (vgl. E. 5.3 hiervor), ist er jedenfalls im Sinne von Art. 36 BV gerechtfertigt.

6.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Stadtrat von Zug, dem Regierungsrat des Kantons Zug, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. März 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 25 Protection contre l'expulsion, l'extradition et le refoulement - 1 Les Suisses et les Suissesses ne peuvent être expulsés du pays; ils ne peuvent être remis à une autorité étrangère que s'ils y consentent.
¹	Les Suisses et les Suissesses ne peuvent être expulsés du pays; ils ne peuvent être remis à une autorité étrangère que s'ils y consentent.
²	Les réfugiés ne peuvent être refoulés sur le territoire d'un État dans lequel ils sont persécutés ni remis aux autorités d'un tel État.
³	Nul ne peut être refoulé sur le territoire d'un État dans lequel il risque la torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 18 Autres zones et territoires - 1 Le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation.
¹	Le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation.
²	Il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée.
³	L'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.