Tribunal federal
{T 1/2}
1A.60/2002 /zga
Urteil vom 10. September 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiber Haag.
Stiftung WWF Schweiz, Hohlstrasse 110, 8010 Zürich, Beschwerdeführerin, vertreten durch die WWF Sektion Bodensee-Thurgau, 8570 Weinfelden, diese vertreten durch Rechtsanwältin Regula Schmid, Engelgasse 2, Postfach 230, 9001 St. Gallen,
gegen
Kanton Thurgau, 8500 Frauenfeld, vertreten durch das Tiefbauamt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Postfach, 8510 Frauenfeld,
Politische Gemeinde Kemmental, 8573 Alterswilen, vertreten durch den Gemeinderat,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, 8500 Frauenfeld,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau,
Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden.
Südumfahrung Kreuzlingen (Strassenbau; UVP)
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 23. Januar 2002
Sachverhalt:
A.
Der Kanton Thurgau plant seit längerem eine Südumfahrung der Stadt Kreuzlingen, die an die westlich von Kreuzlingen verlaufende Nationalstrasse A7 angeschlossen werden soll. Der Grosse Rat des Kantons Thurgau bestimmte am 4. Oktober 1999 die erste Etappe dieser Südumfahrung, den Abschnitt Bernrain - Bätershausen, im kantonalen Richtplan als Festsetzung und beschloss gestützt auf § 15 Abs. 1 des Gesetzes über Strassen und Wege vom 14. September 1992 (StrWG) - unter Vorbehalt der Bewilligung des Gemeindebeitrages der Stadt Kreuzlingen - den Bau dieses Strassenabschnittes.
Das anschliessend erarbeitete Ausführungsprojekt wurde samt zugehörigem Bericht über die Umweltverträglichkeit (UVB) und einem Gesuch für die Rodung von 7'844 m2 Wald am 20. April 2000 öffentlich aufgelegt. Am 25. Mai 2000 erhoben vier Umweltschutzorganisationen, darunter die Stiftung WWF Schweiz, gemeinsam Einsprache beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und verlangten die Verweigerung der Baubewilligung. Das Departement genehmigte das Projekt am 22. Juni 2001 und wies die Einsprache der Umweltschutzorganisationen ab; die Rodungsbewilligung des Kantonsforstamtes vom 6. Juni 2001 erklärte es zum Bestandteil des Einspracheentscheides.
Die vier Organisationen gelangten gegen diesen Entscheid erfolglos an das kantonale Verwaltungsgericht.
B.
Die Stiftung WWF Schweiz hat am 6. März 2002 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 23. Januar 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zu neuer Beurteilung.
Das Verwaltungsgericht und das Departement für Bau und Umwelt beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Die Stadt Kreuzlingen teilte mit, dass sie sich am Verfahren nicht beteilige.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat sich am 14. Mai 2002 zu einzelnen Gesichtspunkten der Angelegenheit geäussert, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Diese Stellungnahme wurde den Beteiligten zur Kenntnis zugestellt. Die Verfahrensbeteiligten haben keinen Antrag auf Einräumung einer Frist zur Vernehmlassung zur Stellungnahme des BUWAL eingereicht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 |
|
1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 |
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1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 |
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1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
Der angefochtene Beschluss stützt sich in erster Linie auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01), die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) und das Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0), d.h. auf öffentliches Recht des Bundes. Er kann daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (Art. 97 OG). Es liegt keiner der in Art. 99 ff
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 |
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1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
1.2 Das streitige Strassenprojekt soll mit Bundesgeldern subventioniert werden; es untersteht der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nach Art. 9
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 9 |
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 1 Installations nouvelles - Les installations mentionnées en annexe sont soumises à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) au sens de l'art. 10a LPE. |
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 5 Autorité compétente et procédure décisive |
|
1 | L'EIE est effectuée par l'autorité qui, dans le cadre de la procédure d'autorisation, d'approbation ou d'octroi de concession, est compétente pour décider de la réalisation du projet («autorité compétente»). |
2 | L'EIE est effectuée dans le cadre d'une procédure donnée, («procédure décisive»), variant selon le type d'installation. Ces différentes procédures sont consignées dans l'annexe de la présente ordonnance. Si, lors de l'approbation ultérieure de plans de détail, une décision est exceptionnellement prise au sujet des effets considérables sur l'environnement d'une installation soumise à l'EIE, une étude sera également effectuée lors de cette procédure.7 |
3 | Si la procédure décisive n'est pas déterminée dans l'annexe, elle doit être définie par le droit cantonal. Les cantons choisissent la procédure qui permet à l'autorité compétente de commencer ses travaux le plus rapidement possible et d'effectuer une EIE exhaustive. Dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial (ou: «plan d'affectation de détail»), c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une EIE exhaustive. |
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 55 Organisations ayant qualité pour recourir - 1 Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes: |
|
1 | Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes: |
a | l'organisation est active au niveau national; |
b | l'organisation poursuit un but non lucratif; les éventuelles activités économiques servent le but non lucratif. |
2 | L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts. |
3 | Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir. |
4 | L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours. |
5 | Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local. |
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 55 Organisations ayant qualité pour recourir - 1 Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes: |
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1 | Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes: |
a | l'organisation est active au niveau national; |
b | l'organisation poursuit un but non lucratif; les éventuelles activités économiques servent le but non lucratif. |
2 | L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts. |
3 | Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir. |
4 | L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours. |
5 | Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local. |
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem die Missachtung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
|
1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
2.1 Die Beschwerdeführerin hat sich als gemäss Art. 55
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 55 Organisations ayant qualité pour recourir - 1 Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes: |
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1 | Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes: |
a | l'organisation est active au niveau national; |
b | l'organisation poursuit un but non lucratif; les éventuelles activités économiques servent le but non lucratif. |
2 | L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts. |
3 | Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir. |
4 | L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours. |
5 | Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local. |
Der früher aus Art. 4
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
|
1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
beruft sich nicht auf kantonales Recht. Somit ist einzig - und zwar mit freier Kognition - zu prüfen, ob die aus Art. 29 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
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1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
2.2 Das Verwaltungsgericht vertritt die Auffassung, der Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör werde im Verfahren der UVP primär durch die UVPV umschrieben. Indessen regelt die UVPV bloss den Ablauf der UVP, soweit dies möglich ist, ohne die Regel zu verletzen, dass die UVP im Rahmen eines ohnehin stattfindenden Zulassungsverfahrens durchzuführen ist (vgl. hierzu Heribert Rausch/Peter Keller, Kommentar USG, 2. Auflage, Zürich 2001, N. 10 und 49 ff. zu Art. 9
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 9 |
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 9 |
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 15 Consultation du rapport d'impact |
|
1 | L'autorité compétente veille à ce que le rapport d'impact soit accessible au public, sous réserve des dispositions légales concernant l'obligation de garder le secret. |
2 | Si la demande de construction ou de modification d'une installation doit être mise à l'enquête, l'avis d'enquête doit préciser que le rapport d'impact peut être consulté. |
3 | Si la mise à l'enquête n'est pas prescrite, les cantons rendent le rapport accessible selon leur législation propre. L'autorité compétente de la Confédération fait savoir dans la Feuille fédérale ou dans tout autre organe approprié où le rapport d'impact peut être consulté. |
4 | Le rapport d'impact peut être consulté pendant 30 jours. Les dispositions spéciales régissant la procédure décisive sont réservées. |
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 20 Consultation de la décision |
|
1 | L'autorité compétente précise où peuvent être consultés le rapport d'impact, l'évaluation du service spécialisé de la protection de l'environnement, les résultats d'une éventuelle consultation de l'OFEV ainsi que le texte de la décision finale, pour autant que cette dernière soit fondée sur les conclusions de l'EIE. Sont réservées les dispositions légales concernant l'obligation de garder le secret ainsi que le droit de consulter les pièces du dossier dont bénéficient ceux qui ont qualité pour recourir au sens des art. 55 et 55f LPE.31 |
2 | Les pièces mentionnées à l'al. 1 peuvent être consultées pendant 30 jours, sauf dispositions spéciales prévues dans la loi régissant la procédure décisive. |
2.3 Der aus Art. 29 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
|
1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
Das Departement für Bau und Umwelt hat nach der Auflage des Strassenprojektes die Akten mehrfach ergänzt. Insoweit es der Beschwerdeführerin diese Akten zugestellt und sie zur Stellungnahme eingeladen hat, liegt keine Gehörsverweigerung vor. Es lässt sich wohl gerade bei UVP-pflichtigen Vorhaben nicht immer vermeiden, dass gewisse Dossiers im Zeitpunkt der Auflage unvollständig sind. Namentlich besteht kein Anspruch darauf, dass Stellungnahmen anderer Bewilligungsbehörden im Sinne von Art. 21
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 21 Coordination avec les autres autorisations nécessaires pour la réalisation d'un projet |
|
1 | Si la réalisation d'un projet est soumise à l'une des autorisations ci-dessous, l'autorité compétente communique à l'autorité concernée toutes les pièces utiles, lui demande de se prononcer et transmet son avis au service spécialisé de la protection de l'environnement:32 |
a | autorisation de défricher (base légale: loi du 4 oct. 1991 sur les forêts34); |
b | autorisation relative au débroussaillement des rives (base légale: LF du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage35); |
c | autorisation relative aux interventions techniques dans les cours d'eau (base légale: LF du 21 juin 1991 sur la pêche37); |
d | autorisations diverses relevant de la protection des eaux (base légale: LF du 24 janv. 1991 sur la protection des eaux39); |
e | autorisations relatives à l'aménagement et à l'exploitation des décharges (base légale: LF du 7 oct. 1983 sur la protection de l'environnement40). |
2 | En ce qui concerne les projets soumis à l'EIE, les autorités compétentes pour délivrer une autorisation au sens de l'al. 1 ne prennent leur décision qu'une fois l'EIE achevée (art. 18).41 |
3 | Dès l'instant où l'autorité compétente pour délivrer une autorisation mentionnée à l'al. 1 a communiqué son avis à l'autorité cantonale compétente, elle doit s'y tenir, sauf si des éléments nouveaux viennent modifier les données sur lesquelles elle s'est fondée pour rendre son avis.42 |
Anders verhält es sich hinsichtlich der Stellungnahme des BUWAL vom 18. Mai 2001. Diese Stellungnahme, deren Eingang den Parteien vor dem erstinstanzlichen Entscheid nicht angezeigt wurde, befasst sich nicht nur mit dem aufgelegten Projekt (1. Etappe), sondern auch mit der Umweltverträglichkeit der 2. Etappe, d.h. der Fortsetzung der projektierten Hauptstrasse ostwärts in den Raum westlich Lengwil. Nachdem die Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren unter anderem gerügt hatte, die 1. Etappe könne nicht für sich allein betrachtet werden, wäre es zwingend geboten gewesen, ihr vor dem Projektentscheid Gelegenheit einzuräumen, zu dieser wesentlichen Entscheidungsgrundlage Stellung zu nehmen. Indem das Departement davon absah, hat es den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt. Die Rüge der Gehörsverweigerung war insofern bereits im kantonalen Beschwerdeverfahren begründet, was das Verwaltungsgericht verkannt hat.
2.4 Eine Heilung dieses Mangels vor Bundesgericht kommt vorliegend nicht in Frage. Abgesehen davon, dass in der Lehre immer wieder beachtenswerte Gründe gegen die Heilung von Gehörsverweigerungen vorgebracht werden (vgl. etwa den Überblick bei Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O, N. 50 zu § 8 VRG) und die Heilung auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Ausnahme bleiben sollte (vgl. BGE 126 V 130 E. 2b), hatte das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall eine weitere Kognition als das Bundesgericht, weil es als erste kantonale Rechtsmittelinstanz amtete und daher auch Ermessenskontrolle auszuüben hatte (§ 56 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Februar 1981, VRG). Die Kognition des Bundesgerichts ist daher in Anwendung von Art. 104
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 21 Coordination avec les autres autorisations nécessaires pour la réalisation d'un projet |
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1 | Si la réalisation d'un projet est soumise à l'une des autorisations ci-dessous, l'autorité compétente communique à l'autorité concernée toutes les pièces utiles, lui demande de se prononcer et transmet son avis au service spécialisé de la protection de l'environnement:32 |
a | autorisation de défricher (base légale: loi du 4 oct. 1991 sur les forêts34); |
b | autorisation relative au débroussaillement des rives (base légale: LF du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage35); |
c | autorisation relative aux interventions techniques dans les cours d'eau (base légale: LF du 21 juin 1991 sur la pêche37); |
d | autorisations diverses relevant de la protection des eaux (base légale: LF du 24 janv. 1991 sur la protection des eaux39); |
e | autorisations relatives à l'aménagement et à l'exploitation des décharges (base légale: LF du 7 oct. 1983 sur la protection de l'environnement40). |
2 | En ce qui concerne les projets soumis à l'EIE, les autorités compétentes pour délivrer une autorisation au sens de l'al. 1 ne prennent leur décision qu'une fois l'EIE achevée (art. 18).41 |
3 | Dès l'instant où l'autorité compétente pour délivrer une autorisation mentionnée à l'al. 1 a communiqué son avis à l'autorité cantonale compétente, elle doit s'y tenir, sauf si des éléments nouveaux viennent modifier les données sur lesquelles elle s'est fondée pour rendre son avis.42 |
3.
Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, der es freisteht, die Angelegenheit an das Departement für Bau und Umwelt zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis müsste an sich auf die weiteren Argumente der Verfahrensbeteiligten nicht eingegangen werden. Immerhin rechtfertigen sich aufgrund der besonderen Sach- und Rechtslage einige Bemerkungen. Die Behörden des Kantons und des Bundes vertreten unterschiedliche Auffassungen über die Frage, ob der Bau der ersten Etappe der Südumfahrung Kreuzlingen für sich allein sinnvoll sei oder nicht. Das Departement für Bau und Umwelt hat dies bejaht, während das BUWAL und das Bundesamt für Strassen (ASTRA) die Frage verneinen. Die Antwort auf diese Frage hat Konsequenzen, die im bisherigen Verfahren zu wenig beachtet wurden.
3.1 Wird das angefochtene Projekt als an sich sinnvolles Vorhaben angesehen, so muss dafür entsprechend Art. 9 Abs. 4
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 9 |
Laut der - äusserst summarischen - Begründung im Umweltverträglichkeitsbericht soll die 1. Etappe der Südumfahrung "Verkehr, insbesondere den Schwerverkehr, von den Nord - Süd-Achsen durch Kreuzlingen auf die A7 verlagern und damit das Siedlungsgebiet von Lärm- und Luftschadstoffen entlasten." Eine nähere Betrachtung der Verkehrsprognosen, namentlich auch der Aktualisierung vom 31. Mai 2000, zeigt indessen, dass das Projekt in nennenswerter Weise nur den südlichen Teil der Bernrainstrasse und die Brunnenstrasse entlastet. Auf der Bergstrasse führt es zu Mehrverkehr, und weiter nördlich, im eigentlichen Siedlungsgebiet von Kreuzlingen, verursacht es nur geringfügige Veränderungen und jedenfalls keine Entlastungen. Es wäre daher näher zu untersuchen, ob tatsächlich ein ausreichendes öffentliches Interesse am Bau dieser Strasse besteht. Weiter wäre näher zu prüfen, ob die Standortgebundenheit für die beabsichtigte Waldrodung und das überwiegende Interesse an dieser Rodung angesichts der objektiv zu erwartenden Vorteile des Vorhabens zu bejahen sind oder nicht. Es ist zweifelhaft, ob die vorhandenen Unterlagen das Thema abschliessend behandeln.
In diesem Zusammenhang kann sich das Verwaltungsgericht nicht auf den Standpunkt stellen, wegen der Kompetenzverteilung in § 15 Abs. 1 StrWG sei ihm eine Beurteilung des Projektentscheids des Grossen Rates verwehrt. Der Entscheid des Grossen Rates über ein Strassenprojekt ergeht ohne Prüfung der Umweltverträglichkeit. Er steht daher unter dem Vorbehalt, dass das Vorhaben diese Prüfung in jeder Hinsicht besteht. Das hierfür massgebliche Verfahren ist jenes der Projektgenehmigung gemäss § 21 StrWG. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts würde es zulassen, dass auf dem Weg über die kantonale Zuständigkeitsregelung bei Projektgenehmigungen das Umweltschutzrecht des Bundes teilweise unterlaufen werden könnte. Ausserdem entstünde ein Widerspruch zu Art. 98a Abs. 1
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 9 |
SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 1 Installations nouvelles - Les installations mentionnées en annexe sont soumises à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) au sens de l'art. 10a LPE. |
letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben. Das kantonale Verwaltungsgericht hat daher alle Rechtsfragen, die zum Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemacht werden können, zu prüfen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.114/2001 vom 14. März 2002, E. 4.3.2). Hierzu gehört wie erwähnt auch die Frage, ob für das Projekt eine formell und materiell ausreichende Begründung im Sinne von Art. 9 Abs. 4
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 9 |
3.2 Sollte die vorliegend zu beurteilende 1. Etappe ohne die anschliessende 2. Etappe keinen Sinn machen, so stellt sich die Frage, ob eine isolierte Beurteilung der Umweltverträglichkeit nur der 1. Etappe zulässig sei. Die Frage beantwortet sich nach Massgabe von Art. 8
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 8 Évaluation des atteintes - Les atteintes seront évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe. |
SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 8 Évaluation des atteintes - Les atteintes seront évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe. |
als Ganzes umweltverträglich realisieren lasse (BGE 121 II 378 E. 4a S. 388 mit Hinweisen).
Unter der Annahme, dass nur der Bau beider Etappen ein sinnvolles Ergebnis herbeiführen könnte, liegen die Verhältnisse vorliegend anders als in den erwähnten Urteilen. Einerseits ist zu erwarten, dass die 2. Etappe innert fünf Jahren verwirklicht wird, nur schon um die für die 1. Etappe erhaltenen Bundesbeiträge nicht zurückerstatten zu müssen, aber auch aus sachlichen verkehrstechnischen Überlegungen. Andererseits liegt kein generelles Projekt und keine vorausgehende UVP über das ganze Vorhaben vor. Es liesse sich daher mit der Pflicht zur gesamthaften Beurteilung im Sinne von Art. 8
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Davon ist auch das BUWAL ausgegangen. Es hat daher eine summarische Prüfung der Umweltverträglichkeit der 2. Etappe vorgenommen und diese bejaht. Die Annahme, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich verwirklichen lasse, könnte sich bei der derzeitigen Aktenlage allerdings allein auf die Stellungnahme des BUWAL vom 18. Mai 2001 stützen. Die Grundlagen dieser Stellungnahme sind nicht bekannt. Das Verfahren, das zu ihr geführt hat, lässt sich mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung erster Stufe in keiner Weise vergleichen; namentlich hatten weder die betroffenen Grundeigentümer noch die beschwerdeberechtigten Organisationen die Möglichkeit, Parteirechte wahrzunehmen, noch wurde zumindest für eine Öffentlichkeit der Unterlagen im Sinne von Art. 9 Abs. 8
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Sollte sich ergeben, dass die 1. Etappe ohne die 2. Etappe keinen Sinn macht, wäre daher festzustellen, dass ausreichende Unterlagen für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit fehlen und eine Projektgenehmigung nicht hätte ausgesprochen werden dürfen.
3.3 Der Vollständigkeit halber sei schliesslich erwähnt, dass die Auffassung der Beschwerdeführerin unberechtigt erscheint, das vorliegende Projekt stelle Teil der geplanten Verbindung T13 zwischen der A7 bei Kreuzlingen und der A13 bei Arbon dar, weshalb es im Rahmen einer gesamthaften Beurteilung der T13 zu prüfen sei. Wie die vom Departement für Bau und Umwelt ins Recht gelegte Zusammenfassung dreier Verkehrsstudien zeigt, lässt sich eine Südumfahrung von Kreuzlingen projektieren, ohne den Weiterbau der T13 nach Osten zu präjudizieren. Vielmehr erscheint es noch als völlig offen, ob diese Fortsetzung verwirklicht werden soll oder nicht.
4.
Die Beschwerde ist nach dem Ausgeführten gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Angelegenheit zur Weiterführung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Diesem steht es frei, die Angelegenheit an das Departement für Bau und Umwelt zurückzuweisen.
Vom unterliegenden Departement für Bau und Umwelt sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2
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Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 23. Januar 2002 aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Weiterführung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kanton Thurgau, den Politischen Gemeinden Kreuzlingen und Kemmental, dem Departement für Bau und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. September 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: