Tribunal federal
{T 0/2}
2C 252/2008/ble
Urteil vom 10. Juni 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
Bundesamt für Migration,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________, unbekannten Aufenthalts,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Marco Ettisberger,
Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht Graubünden.
Gegenstand
Verlängerung der Ausschaffungshaft,
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Entscheid des Bezirksgerichtspräsidiums Plessur vom 28. Februar 2008.
Sachverhalt:
A.
X.________, geb. 1986, stammt aus der Demokratischen Republik Kongo. Er reiste nach eigenen Angaben am 17. Februar 2004 illegal in die Schweiz ein und stellte hier ein Asylgesuch. Dieses wurde mit Urteil der Schweizerischen Asylrekurskommission vom 28. April 2005 rechtskräftig abgewiesen. X.________ erhielt eine Frist zur Ausreise aus der Schweiz bis zum 29. Juni 2005. Er blieb aber hier, teilte den Migrationsbehörden wiederholt mit, nicht in seine Heimat zurückzukehren, und weigerte sich, an Ausreisevorbereitungen mitzuwirken oder ein Ausweispapier vorzulegen. Am 20. Februar 2007 belegte ihn das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht Graubünden mit einer Eingrenzung. Vom 23. April 2007 an galt er als verschwunden. Vom 23. Juni bis zum 19. Oktober 2007 befand er sich im Kanton Zürich wegen Verstosses gegen ausländerrechtliche Bestimmungen im Strafvollzug. Den Behörden gegenüber äusserte er neu die Absicht, in der Schweiz heiraten zu wollen, wozu er nunmehr einen kongolesischen Pass vorzulegen vermochte. Mit Verfügung vom 20. Oktober 2007 ordnete das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht Graubünden die Ausschaffungshaft bis zum 19. Januar 2008 an. Ein Ausschaffungsversuch scheiterte am 22. Oktober 2007, da sich X.________ weigerte, das
Flugzeug zu besteigen. Mit Urteil vom 23. Oktober 2007 prüfte und bestätigte das Bezirksgerichtspräsidium Plessur die angeordnete Ausschaffungshaft.
B.
Am 18. Januar 2008 verlängerte das Bezirksgerichtspräsidium Plessur die Haft bis zum 2. März 2008. Am 4. Februar 2008 scheiterte ein weiterer Ausschaffungsversuch daran, dass die zuständige kongolesische Zivilluftfahrtbehörde einem entsprechenden Sonderflug die Landebewilligung verweigerte. Mit Entscheid vom 28. Februar 2008 wies das Bezirksgerichtspräsidium Plessur ein erneutes Gesuch um Fortsetzung der Ausschaffungshaft ab und ordnete an, X.________ sei unverzüglich aus der Haft zu entlassen.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. März 2008 an das Bundesgericht beantragt das Bundesamt für Migration, den Entscheid des Bezirksgerichtspräsidiums Plessur vom 28. Februar 2008 aufzuheben.
Das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht Graubünden schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Das Bezirksgericht Plessur hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. X.________ hat innert Frist zur Beschwerde nicht Stellung genommen.
D.
Nach seiner Haftentlassung ist X.________ verschwunden; jedenfalls wissen die Behörden nicht, wo er sich zurzeit aufhält.
Erwägungen:
1.
1.1 Nach Art. 89 Abs. 2 lit. a
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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| 1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
| a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
| b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
| c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
| 2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
| a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
| b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
| c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
| d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
| 3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
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SR 172.213.1 Ordinanza del 17 novembre 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale di giustizia e polizia (Org-DFGP) Org-DFGP Art. 14 Competenze speciali - 1 La SEM è autorizzato a sbrigare autonomamente tutti gli affari concernenti la cittadinanza svizzera. |
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| 1 | La SEM è autorizzato a sbrigare autonomamente tutti gli affari concernenti la cittadinanza svizzera. |
| 2 | È autorizzato a interporre ricorso presso il Tribunale federale contro decisioni cantonali di ultima istanza in materia di diritto degli stranieri e di cittadinanza.81 |
| 3 | È competente in materia di riconoscimento di apolidi. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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| 1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
| a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
| b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
| c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
| 2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
| a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
| b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
| c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
| d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
| 3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
1.2 Im vorliegenden Fall ist die Absehbarkeit des Vollzugs der ausgesprochenen Wegweisung fraglich. Das Bundesamt verfolgt mit seiner Beschwerde die Klärung dieser Rechtsfrage im konkreten Fall des Beschwerdegegners. Diese Klärung soll unter anderem dazu dienen, dass die Bemühungen der beteiligten Behörden und insbesondere des Bundesamts selbst im Rahmen der Vollzugshilfe nicht ins Leere laufen, indem wie hier ausländische Personen aus der Haft entlassen werden und dann verschwinden. Die Beschwerde zeitigt insofern im Hinblick auf allfällige künftige, ähnlich gelagerte Fälle auch Wirkung über den Einzelfall hinaus.
2.
2.1 Strittig ist die Fortsetzung einer Ausschaffungshaft gemäss Art. 76
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SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 76 Carcerazione in vista di rinvio coatto - 1 Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202 |
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| 1 | Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202 |
| a | mantenere in carcere lo straniero che già vi si trova sulla base dell'articolo 75; |
| b | incarcerare lo straniero se: |
| b1 | sono dati i motivi secondo l'articolo 75 capoverso 1 lettera a, b, c, f, g, h od i, |
| b2 | ... |
| b3 | indizi concreti fanno temere ch'egli intenda sottrarsi al rinvio coatto, in particolare perché non si attiene all'obbligo di collaborare secondo l'articolo 90 della presente legge e l'articolo 8 capoverso 1 lettera a o capoverso 4 LAsi206, |
| b4 | il suo comportamento precedente indica ch'egli non si attiene alle disposizioni delle autorità, |
| b5 | la decisione d'allontanamento è notificata in un centro della Confederazione e l'esecuzione dell'allontanamento è presumibilmente attuabile, |
| b6 | ... |
| 1bis | Nei casi Dublino l'ordine di carcerazione è retto dall'articolo 76a.209 |
| 2 | La carcerazione secondo il capoverso 1 lettera b numero 5 può durare 30 giorni al massimo.210 |
| 3 | I giorni di carcerazione sono computati nella durata massima di cui all'articolo 79.211 |
| 4 | I passi necessari per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione secondo la presente legge oppure per l'esecuzione dell'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP o dell'articolo 49a o 49abis CPM sono intrapresi senza indugio.212 |
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SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 80 Ordine di carcerazione ed esame della carcerazione - 1 La carcerazione è ordinata dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, la competenza di ordinare la carcerazione preliminare (art. 75) spetta al Cantone in cui è ubicato il centro.224 |
|
| 1 | La carcerazione è ordinata dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, la competenza di ordinare la carcerazione preliminare (art. 75) spetta al Cantone in cui è ubicato il centro.224 |
| 1bis | Nei casi di cui all'articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 5, la carcerazione è ordinata dal Cantone d'ubicazione del centro della Confederazione; se in virtù dell'articolo 46 capoverso 1bis terzo periodo LAsi225 il Cantone designato per eseguire l'allontanamento non è quello in cui è ubicato il centro, detto Cantone è competente anche per ordinare la carcerazione.226 |
| 2 | La legalità e l'adeguatezza della carcerazione sono esaminate da un'autorità giudiziaria entro 96 ore nell'ambito di un'udienza in procedura orale. Se la carcerazione è stata disposta secondo l'articolo 77, la procedura di esame si svolge per scritto.227 |
| 2bis | Su richiesta dello straniero incarcerato, la legalità e l'adeguatezza della carcerazione secondo l'articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 5 sono esaminate da un'autorità giudiziaria in procedura scritta. Tale esame può essere chiesto in ogni tempo.228 |
| 3 | L'autorità giudiziaria può rinunciare all'udienza in procedura orale se il rinvio coatto sarà eseguito presumibilmente entro otto giorni a decorrere dall'ordine di carcerazione e l'interessato vi ha acconsentito per scritto. Se il rinvio coatto non può essere eseguito entro tale termine, l'udienza dev'essere tenuta il più tardi 12 giorni dopo l'ordine di carcerazione. |
| 4 | Nell'esaminare l'ordine di carcerazione, nonché la decisione di mantenimento o revoca di quest'ultima, l'autorità giudiziaria tiene parimenti conto della situazione familiare dell'interessato e delle circostanze in cui la carcerazione è eseguita. Sono escluse la carcerazione preliminare, la carcerazione in vista di rinvio coatto e la carcerazione cautelativa di fanciulli e adolescenti che non hanno compiuto i 15 anni.229 |
| 5 | Lo straniero incarcerato può, dopo un mese dall'esame della carcerazione, presentare istanza di scarcerazione. L'autorità giudiziaria decide in merito entro otto giorni feriali, nell'ambito di un'udienza in procedura orale. Una nuova istanza di scarcerazione può essere presentata dopo un mese nel caso di carcerazione secondo l'articolo 75 e dopo due mesi nel caso di carcerazione secondo l'articolo 76. |
| 6 | La carcerazione ha termine se: |
| a | il motivo è venuto a mancare o si rivela che l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione è inattuabile per motivi giuridici o di fatto; |
| b | è stata accolta un'istanza di scarcerazione; |
| c | la persona incarcerata comincia a scontare una pena o misura privativa della libertà. |
2.2 Wie es sich mit der Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Einzelnen verhält, bildet Gegenstand einer nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmenden Prognose. Massgebend ist, ob die Ausschaffung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit innert absehbarer Zeit möglich sein wird oder nicht. Die Haft ist dann unverhältnismässig und damit auch unzulässig, wenn triftige Gründe für die Undurchführbarkeit des Vollzugs sprechen oder praktisch feststeht, dass er sich innert vernünftiger Frist kaum wird realisieren lassen. Dies ist in der Regel bloss der Fall, wenn die Ausschaffung auch bei gesicherter Kenntnis der Identität oder der Nationalität des Betroffenen bzw. trotz seines Mitwirkens bei der Papierbeschaffung mit grosser Wahrscheinlichkeit als ausgeschlossen erscheint. Zu denken ist etwa an eine länger dauernde Transportunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen oder an eine ausdrückliche oder zumindest klar erkennbare und konsequent gehandhabte Weigerung eines Staates, gewisse Staatsangehörige zurückzunehmen. Nur falls keine oder bloss eine höchst unwahrscheinliche, rein theoretische Möglichkeit besteht, die Wegweisung zu vollziehen, ist die Haft aufzuheben, nicht indessen bei einer ernsthaften, wenn auch allenfalls (noch) geringen
Aussicht hierauf. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung durch den Betroffenen vorbehalten, welche die Verhältnismässigkeit der Aufrechterhaltung der Haft wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses in einem anderen Licht erscheinen lassen kann, ist dabei nicht notwendigerweise auf die maximale Haftdauer, sondern vielmehr auf einen den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraum abzustellen (vgl. BGE 130 II 56 E. 4.1.3 S. 61, 127 II 168 E. 2c S. 172; 125 II 217 E. 2; 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Namentlich macht der Umstand allein, dass die Ausreise nur schwer organisiert werden kann und im Rahmen der entsprechenden Bemühungen mit ausländischen Behörden erst noch verhandelt werden muss, was erfahrungsgemäss eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt, die Ausschaffung nicht bereits undurchführbar (vgl. BGE 125 II 217 E. 2 S. 220).
2.3 Im vorliegenden Fall besteht weder ein rechtliches Hindernis des Wegweisungsvollzugs noch weigert sich der Heimatstaat des Beschwerdegegners grundsätzlich, diesen zurückzunehmen. Die Ausschaffung des Beschwerdegegners scheiterte lange Zeit daran, dass dieser bei der Organisation der Ausreise nicht mitwirkte und die Existenz seiner Ausweispapiere verheimlichte. Erst nachdem er diese im Zusammenhang mit der geplanten Heirat vorlegte, konnte eine Ausreise vorbereitet werden. Zusammen mit den zuständigen Behörden der Demokratischen Republik Kongo wurde die Möglichkeit der zwangsweisen Rückführung von Staatsangehörigen dieses Landes ausgehandelt. Sowohl das Innen- als auch das Aussenministerium erteilten in der Folge die Bewilligung für die Durchführung eines Sonderfluges am 4./5. Februar 2008, mit dem auch der Beschwerdegegner ausgeschafft werden sollte. Am 4. Februar 2008 weigerte sich die für Zivilluftfahrt zuständige kongolesische Behörde, offenbar aufgrund innerkongolesischer Uneinigkeiten, ohne weitere Begründung, die Landebewilligung zu erteilen, wodurch die Ausschaffung des Beschwerdegegners scheiterte. Am 14. Februar 2008 teilte das Bundesamt der kantonalen Migrationsbehörde mit, dass sich nicht bestimmen lasse, wann die
nächste Ausschaffung in die Demokratische Republik Kongo organisiert werden könne; ein neuer Sonderflug fände mit Sicherheit nicht vor einem Monat statt und liesse sich diesfalls wohl nur in Verbindung mit einer anderen Zieldestination durchführen.
2.4 Zurzeit kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich der Heimatstaat des Beschwerdegegners klar erkennbar und konsequent generell weigert, seine Staatsangehörigen zurückzunehmen. Zwar scheinen zwischen den kongolesischen Behörden Widersprüche zu bestehen, die bereinigt werden müssen, worauf die Schweiz wenig bis keinen Einfluss hat. Dennoch haben sich verschiedene kongolesische Stellen zur Rücknahme von ausgeschafften Landsleuten positiv geäussert und eine solche auch in Aussicht gestellt. Damit kann nicht geschlossen werden, die Demokratische Republik Kongo sei offensichtlich nicht bereit, ihre Staatsangehörigen zurückzunehmen. Es handelt sich vielmehr um ein Problem, das unter Umständen innert absehbarer Zeit gelöst werden kann, was die Ausschaffung des Beschwerdegegners derzeit nicht als tatsächlich unmöglich erscheinen lässt. Im Übrigen hätte es dieser in der Hand, mit seinen gültigen heimatlichen Papieren jederzeit selbständig und freiwillig aus der Schweiz auszureisen und damit der seit dem 29. Juni 2005 ergangenen behördlichen Anweisung zur Ausreise aus der Schweiz Folge zu leisten und die Ausschaffungshaft zu beenden.
2.5 Schliesslich hätte der Haftrichter selbst dann, wenn seine Auffassung zutreffen würde, ergänzend prüfen müssen, ob gegebenenfalls anstelle der Ausschaffungshaft die Durchsetzungshaft nach Art. 78
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SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 78 Carcerazione cautelativa - 1 Lo straniero che non adempie al suo obbligo di lasciare la Svizzera entro il termine impartitogli e che con il suo comportamento personale rende impossibile l'esecuzione della decisione, passata in giudicato, d'allontanamento o d'espulsione secondo la presente legge oppure d'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP218 o dell'articolo 49a o 49abis CPM219, può essere incarcerato per cautelare il successivo adempimento del suo obbligo di lasciare la Svizzera laddove non sia ammissibile una carcerazione in vista di rinvio coatto e risulti vana una misura più mite.220 |
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| 1 | Lo straniero che non adempie al suo obbligo di lasciare la Svizzera entro il termine impartitogli e che con il suo comportamento personale rende impossibile l'esecuzione della decisione, passata in giudicato, d'allontanamento o d'espulsione secondo la presente legge oppure d'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP218 o dell'articolo 49a o 49abis CPM219, può essere incarcerato per cautelare il successivo adempimento del suo obbligo di lasciare la Svizzera laddove non sia ammissibile una carcerazione in vista di rinvio coatto e risulti vana una misura più mite.220 |
| 2 | La carcerazione può essere ordinata per un mese. Con il consenso dell'autorità giudiziaria cantonale, può essere prorogata di volta in volta di due mesi fintanto che lo straniero non si riveli disposto a mutare il proprio comportamento e a lasciare la Svizzera. È fatto salvo l'articolo 79.221 |
| 3 | La carcerazione e la sua proroga sono ordinate dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Lo straniero che si trovi già in carcere in applicazione dell'articolo 75, 76 o 77 può esservi lasciato qualora siano adempite le condizioni di cui al capoverso 1.222 |
| 4 | Il primo ordine di carcerazione è esaminato entro 96 ore da un'autorità giudiziaria in base a un'udienza in procedura orale. Su richiesta dello straniero incarcerato, la proroga della carcerazione è esaminata entro otto giorni lavorativi dall'autorità giudiziaria in base a un'udienza in procedura orale. Il potere d'esame è retto dall'articolo 80 capoversi 2 e 4. |
| 5 | Le condizioni della carcerazione sono rette dall'articolo 81. |
| 6 | La carcerazione termina se: |
| a | la partenza volontaria e regolare non è possibile benché lo straniero abbia ottemperato agli obblighi di collaborare con l'autorità; |
| b | la partenza avviene conformemente alle istruzioni; |
| c | viene ordinata la carcerazione in vista di rinvio coatto; |
| d | viene accolta una domanda di scarcerazione. |
2.6 Der angefochtene Entscheid verstösst somit gegen Bundesrecht.
3.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Gleichzeitig ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.
Angesichts der Umstände des Falles rechtfertigt es sich, von der Erhebung von Kosten abzusehen (vgl. Art. 66 Abs. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
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| 1 | Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
| 2 | In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie. |
| 3 | Le spese inutili sono pagate da chi le causa. |
| 4 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso. |
| 5 | Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Bezirksgerichtspräsidiums Plessur vom 28. Februar 2008 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bezirksgerichtspräsidium Plessur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Juni 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax