1C_554/2021 - 2022-03-10 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 554/2021, 1C 558/2021

Urteil vom 10. März 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1C 554/2021
Stiftung A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch die Rechtsanwälte
Michael Budliger und/oder Lukas Rübel,

und

1C 558/2021
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger,

gegen

Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
und dieser vertreten durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich, Rechtsdienst,
Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich,

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

1C 554/2021
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger,

1C 558/2021
Stiftung A.________,
vertreten durch die Rechtsanwälte
Michael Budliger und/oder Lukas Rübel,

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 29. Juli 2021 (VB.2020.00720).

Sachverhalt:

A.
Mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016 wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 teilweise revidiert. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die Teilrevision (im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am 5. Juli 2017. Mit der BZO 2016 wurde neu die Kernzone Platte festgelegt, zu der unter anderem die Parzellen Nrn. FL92 (Plattenstrasse 50) und FL93 (Plattenstrasse 52) gehören. Die Parzellen befinden sich im Eigentum der Stiftung A.________ und dienen (ganz oder teilweise) dem Betrieb der Schule. Haus und Garten auf der Parzelle Nr. FL93 sind in den Inventaren der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgeführt.
Ein vor Erlass der BZO 2016 ausgearbeitetes Bauprojekt für den Neubau eines Schulhauses auf der Parzelle Nr. FL92 (unter Beanspruchung eines Teils des Nachbargrundstücks Nr. FL93) war im Rechtsmittelverfahren gescheitert, weil die Voraussetzungen für einen Dispens vom vorgeschriebenen minimalen Wohnanteil nicht gegeben waren. In der BZO 2016 wurde der Wohnanteil für beide Parzellen auf 0 % herabgesetzt. Dagegen und gegen die ebenfalls in der BZO 2016 vorgesehenen Baubereiche erhoben einerseits E.________, F.________ und G.________ (Miteigentümer der Parzelle Nr. FL89 an der) und anderseits B.________ und C.________, H.________, D.________ sowie I.________ (Miteigentümer der Parzelle Nr. FL2109 an der) Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 18. Mai 2018 vereinigte das Baurekursgericht die beiden Rekurse und wies sie ab. Nachdem das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine dagegen erhobene Beschwerde teilweise gutgeheissen hatte, wies das erneut mit der Sache befasste Baurekursgericht die Rekurse mit Entscheid vom 4. September 2020 abermals ab. In der Folge gelangten die genannten Personen nochmals ans Verwaltungsgericht. Dieses hiess ihr Rechtsmittel mit Urteil vom 29. Juli 2021 teilweise gut und hob
Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts sowie den Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 30. November 2016 und den Genehmigungsentscheid der Baudirektion insoweit auf, als damit ein rückwärtiger Baubereich in der zweiten Bautiefe auf den Parzellen Nrn. FL92 und FL93 festgelegt worden war. Es wies die Sache zur Prüfung und erneuten Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat zurück. Zudem setzte es die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das vorangegangene Verfahren gemäss Dispositiv-Ziffer II und III des Entscheids des Baurekursgerichts neu fest. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 16. September 2021 beantragt die Stiftung A.________ im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerde teilweise gutgeheissen worden war (Verfahren 1C 554/2021).
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegner beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Baudirektion schliesst auf Gutheissung der Beschwerde, ebenso der Gemeinderat. Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegner haben sich ein weiteres Mal vernehmen lassen.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 17. September 2021 beantragt Rechtsanwalt Simon Schaltegger im Namen von B.________, C.________, D.________ sowie E.________, F.________ und G.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerde in Bezug auf die Herabsetzung des Wohnanteils (von den bestehenden 90 % auf 0 %) auf der Parzelle Nr. 92 abgewiesen worden sei. Die Sache sei zur Belassung des Wohnanteils von 90 % an die Vorinstanz bzw. die Stadt Zürich zurückzuweisen. Zudem seien die Kosten- und Entschädigungsfolgen im kantonalen Verfahren neu zu regeln. Eventualiter sei die Sache zur weiteren Sachverhaltsfeststellung und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder das Baurekursgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegnerin beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat schliesst auf Abweisung der Beschwerde, ebenso die Baudirektion. Die Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin haben sich ein weiteres Mal vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2021 hat das Bundesgericht der Beschwerde aufschiebende Wirkung gegeben. Mit Verfügung vom 11. Februar 2022 forderte es zudem Rechtsanwalt Schaltegger auf, bis am 22. Februar 2022 eine Vollmacht für D.________, E.________, F.________ und G.________ einzureichen, ansonsten die Rechtsschrift unbeachtet bleibe. Die per Gerichtsurkunde versandte Verfügung wurde von der Post mit dem Vermerk "Nicht abgeholt" retourniert.

Erwägungen:

1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts. Sie hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln.

2.

2.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Sie sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Bei der Beschwerdeführerin des Verfahrens 1C 554/2021 trifft dies zu, weil sie Eigentümerin der von den umstrittenen planerischen Festsetzungen betroffenen Parzelle ist, bei den Beschwerdeführern des Verfahrens 1C 558/2021, weil sie Miteigentümer von direkt angrenzenden Parzellen sind und deshalb von der mit der Festsetzung des Wohnanteils auf 0 % einhergehenden Möglichkeit einer immissionsreicheren Nutzung betroffen sind.

2.2. Rechtsanwalt Schaltegger hat trotz Aufforderung keine Vollmacht für D.________, E.________, F.________ und G.________ eingereicht. In Bezug auf diese Personen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 42 Abs. 5 BGG).

2.3. Das Verwaltungsgericht hiess die bei ihm erhobene Beschwerde hinsichtlich der Festsetzung des Baubereichs teilweise gut und wies die Sache zur Prüfung und neuen Entscheidung an den Gemeinderat zurück. Hinsichtlich der Herabsetzung des Wohnanteils wies es die Beschwerde dagegen ab. Die beiden entsprechenden Begehren sind unabhängig voneinander. In Bezug auf das erstgenannte liegt ein Zwischenentscheid gemäss Art. 93 BGG vor, da dem Gemeinderat ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt, in Bezug auf das zweitgenannte dagegen ein Teilentscheid gemäss Art. 91 Abs. 1 lit. a BGG (BGE 144 IV 321 E. 2.3; 140 V 282 E. 4.2; Urteil 1C 355/2008 vom 28. Januar 2009 E. 1.2; mit Hinweisen).

2.4. Während ein Teilentscheid nach Art. 91 BGG vor dem Bundesgericht anfechtbar ist, trifft dies bei einem Zwischenentscheid nach Art. 93 BGG nur zu, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Abs. 1 lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 1 lit. b).

2.5. Die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG sollen das Bundesgericht entlasten; es soll sich möglichst nur einmal mit einer Sache befassen (vgl. BGE 142 II 363 E. 1.3 S. 366; 135 II 30 E. 1.3.2; je mit Hinweisen). Ist die Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, bleibt der Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG). Nach der Rechtsprechung obliegt es der beschwerdeführenden Partei darzutun, inwiefern die Anforderungen nach Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 142 V 26 E. 1.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1C 554/2021 beruft sich nicht auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG und es ist auch nicht offensichtlich, dass der angefochtene Rückweisungsentscheid für sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben kann. Vielmehr ist sie der Auffassung, die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG seien erfüllt. Dies trifft jedoch nicht zu. Diese Bestimmung verlangt, dass sich ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen lässt. Unter die Ersparnis eines bedeutenden Aufwands an Zeit oder Kosten fallen nicht die üblichen Aufwendungen für eine Fortsetzung des Verfahrens. Erfasst wird ausschliesslich der Aufwand für ein Beweisverfahren. Erforderlich ist, dass dieser deutlich überdurchschnittlich erscheint (Urteil 1C 655/2020 vom 3. November 2021 E. 2.3; vgl. auch Urteil 1C 460/2009 vom 22. Januar 2020 E. 2.4; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin beruft sich in dieser Hinsicht auf die Dauer, die das weitere Verfahren haben würde. Ob ihre Vermutungen diesbezüglich realistisch sind, ist fraglich, da der Gemeinderat einzig eine erneute Interessenabwägung im Sinne der Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils vorzunehmen hat. Jedenfalls ist nicht
erkennbar, dass mit einer Gutheissung der Beschwerde ein bedeutender Aufwand für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart würde.

2.6. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde im Verfahren 1C 558/2021 ist mit dem erwähnten Vorbehalt (E. 2.2 hiervor) grundsätzlich einzutreten, auf die Beschwerde im Verfahren 1C 554/2021 dagegen nicht.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer des Verfahrens 1C 558/2021 wehren sich gegen die Herabsetzung des Mindestwohnanteils von 90 % auf 0 % auf der Parzelle Nr. FL92. Sie rügen in diesem Zusammenhang eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts (Art. 97 Abs. 1 BGG) und eine willkürliche Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG, Art. 9 BV).

3.2. Die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör leiten sie daraus ab, dass das Verwaltungsgericht in E. 6.3.2 des angefochtenen Entscheids ihr privates Interesse verneint habe.
Das Verwaltungsgericht legte in der von den Beschwerdeführern zitierten Erwägung seines Urteils dar, dass sich die Empfindlichkeitsstufe der Liegenschaften der Beschwerdeführer nicht ändere, weshalb ihr entgegenstehendes, privates Interesse nicht ins Gewicht falle. Die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Grenzwerte könne erst anhand eines konkreten Bauprojekts geprüft werden; grundsätzlich erscheine es aber nicht ausgeschlossen, dass ein Schulbetrieb diese einhalten könnte. Inwiefern darüber hinaus die Wohnhygiene unter der Herabsetzung des Mindestwohnanteils leide, würden die Beschwerdeführenden nicht ausführen, weshalb nicht weiter darauf einzugehen sei.
Diese Ausführungen genügen der Begründungspflicht. Es reicht aus, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die für sie wesentlichen Überlegungen aufgeführt hat. Die Beschwerdeführer waren gestützt darauf ohne Weiteres in der Lage, den Entscheid sachgerecht anzufechten (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2).

3.3. Weiter rügen die Beschwerdeführer die Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz. Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Zunächst kritisieren die Beschwerdeführer die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Wohnnutzung sei nicht für ein isoliertes Grundstück, sondern für einen nicht unwesentlichen Teil eines Gebiets entlang der Zürichbergstrasse und der Plattenstrasse auf 0 % herabgesetzt worden, womit sich die fragliche Festlegung in ein Gebiet mit (rechtskräftig festgesetzten) Mindestwohnraumanteilen von 0 % eingliedere. Abgesehen davon, dass sie nicht darlegen, inwiefern die Behebung des angeblichen Fehlers bei dieser Feststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 42 Abs. 2 BGG), erweist sich die Kritik auch inhaltlich als unbegründet: Auf dem Zonenplan ist erkennbar, dass die Festsetzung des Mindestwohnanteils von 0 % neben den beiden Parzellen der Beschwerdegegnerin noch mehrere weitere, damit zusammenhängende Parzellen erfasst. Insoweit kann willkürfrei von einem "nicht unwesentlichen Teil eines Gebiets" gesprochen werden. Eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts liegt insofern nicht vor.
Weiter rügen die Beschwerdeführer an mehreren Stellen ihrer Beschwerde eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung bzw. eine "willkürlich unterlassene Sachverhaltswahrnehmung", ohne dass aus ihren Ausführungen hervorgehen würde, welcher Zusammenhang mit der Sachverhaltsfeststellung bestehen soll. Inhaltlich bezieht sich die betreffende Kritik zumindest teilweise auf die Interessenabwägung und somit auf eine Rechts-, nicht eine Sachverhaltsfrage. Darauf ist im Folgenden einzugehen.
Die Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung ist somit unbegründet, soweit darauf überhaupt einzutreten ist.

3.4. Hinsichtlich der Kritik an der vorinstanzlichen Interessenabwägung ist zu beachten, dass die verschiedenen Planungsziele und Planungsgrundsätze gemäss Art. 1 und 3 RPG Entscheidungskriterien und Zielvorgaben bilden, die keine absolute Geltung beanspruchen, sondern im Rahmen der Interessenabwägung gegen andere, möglicherweise widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierte Zielvorschriften abgewogen werden müssen. Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nur eingreifen kann, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Das Bundesgericht auferlegt sich insbesondere Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen (Art. 2 Abs. 3 RPG; zum Ganzen: BGE 134 II 97 E. 3.1; 119 Ia 362 E. 3a und 5a; Urteil 1C 270/2019 vom 27. Februar 2020 E. 3.2; je mit Hinweisen).

3.5. Das Verwaltungsgericht legte dar, solange die Nutzungsvorschriften andere Nutzungen als Wohnnutzungen zuliessen, erscheine die Herabsetzung des Wohnanteils nicht grundsätzlich ausgeschlossen, es sei denn, das Gebiet eigne sich überhaupt nicht für solche anderen Nutzungen. Letzteres sei vorliegend allerdings nicht ersichtlich, befänden sich doch im selben Quartier die Kantonsschule Rämibühl, weitere Gebäude der am Verfahren beteiligten Privatschule sowie diverse Gewerbeliegenschaften im Bereich Freiestrasse und Zürichbergstrasse. Der Gemeinderat führe den Fortbestand und die planerische Sicherung einer zeitgemässen Weiterentwicklung der Privatschule als (öffentliches) Interesse an der Herabsetzung des Wohnanteils an. Dies sei nicht zu beanstanden. Zudem dürften und müssten auch die privaten Interessen der Grundeigentümerin mitberücksichtigt werden, da die Festlegung eines Mindestwohnanteils in ihre Interessen eingreife. Das entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer falle dagegen nicht ins Gewicht, da sich die Empfindlichkeitsstufe ihrer Liegenschaften nicht ändere. Weiter sei zutreffend, dass der kantonale Richtplan eine Wohnraumrückführung in den ans Hochschulgebiet angrenzenden Quartieren, wozu auch das Gebiet
Platte zähle, als Ziel vorschreibe. Er beziehe sich dabei aber auf durch die universitären Institutionen zweckentfremdeten Wohnraum. Zwar scheine nicht ausgeschlossen, dieses Ziel auch im vorliegenden Zusammenhang zu berücksichtigen, es komme ihm allerdings wenig Gewicht zu. Weiter sei darauf hinzuweisen, dass nicht ein konkretes Projekt zur Diskussion stehe. Ob ein Sondernutzungsplan erforderlich sei und ob die Privatschule der Beschwerdegegnerin in der Kernzone zonenkonform wäre, müsse deshalb nicht beantwortet werden. Für das Nutzungsplanungsverfahren sei ausreichend, dass eine Privatschule, wie sie der Gemeinderat planerisch absichern möchte, in der Kernzone nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei und die damit zu erreichende planerische Festlegung nicht als geradezu unzweckmässig erscheine. Kernzonen wiesen häufig eine Zentrumsfunktion auf und dienten regelmässig öffentlichen Bauten, Wohnbauten sowie mässig störenden Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben. Da davon auszugehen sei, dass insbesondere Schulhausplätze, Schulsportanlagen und Kinderspielplätze sowie Kindertagesstätten in einer Wohnzone eine zonenkonforme Nutzung darstellen könnten, sei nicht ersichtlich, inwiefern eine Privatschule in einer Kernzone grundsätzlich
nicht zonenkonform sein sollte. Gleich verhalte es sich mit der Erschliessung. Diese erscheine jedenfalls nicht als geradezu ausgeschlossen, was auf der Stufe der Rahmennutzungsplanung ausreiche.

3.6. Insoweit als die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe das Interesse an der Wohnraumrückgewinnung zu wenig stark gewichtet, die privaten, wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdegegnerin dagegen zu stark, ist keine Willkür erkennbar. Es handelt sich dabei um eine typische Frage des Planungsermessens, die nach dem Ausgeführten nicht vom Bundesgericht zu beantworten ist. Der unter pauschalem Hinweis auf Art. 1 und 3 RPG erhobene Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe eine Interessenabwägung in willkürlicher Weise verweigert, erscheint angesichts der oben wiedergegebenen Begründung des angefochtenen Entscheids zudem als haltlos. Die Beschwerdeführer legen denn auch nicht konkret dar, mit welchen Zielen (Art. 1 RPG) oder Planungsgrundsätzen (Art. 3 RPG) der angefochtene Entscheid unvereinbar sein sollte. Das Verwaltungsgericht hat weiter richtigerweise hervorgehoben, dass nicht ein konkretes Bauprojekt zur Diskussion steht, weshalb auf die von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen der Zonenkonformität einer Privatschule, deren "Betriebscharakters" und der Erschliessung nicht weiter einzugehen ist. Dass ein Bauprojekt ohne Wohnnutzung am betreffenden Ort von vornherein ausgeschlossen wäre, ist nicht erkennbar.
Der Hinweis der Beschwerdeführer, gemäss Art. 41 BZO seien nur nicht störende Betriebe zugelassen, geht an der Sache vorbei, denn nach dieser Bestimmung betrifft die Einschränkung nur Gebiete mit einem Wohnanteil von 90 %, während bei einem Wohnanteil von weniger als 90 % auch mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen sind (Abs. 1 und 2). Weiter sind auch die vorinstanzlichen Ausführungen zur Vereinbarkeit mit dem kantonalen Richtplan überzeugend. Die Beschwerdeführer kritisieren insofern, eine Schule sei an diesem Standort klar ausgeschlossen, weil "bar jeglicher richtplanerischer Grundlage" und "nutzungsplanerisch nicht vorgesehen"; sie setzen sich mit den betreffenden vorinstanzlichen Erwägungen jedoch nicht substanziiert auseinander (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG).

4.
Auf die Beschwerde im Verfahren 1C 554/2021 ist somit nicht einzutreten, während die Beschwerde im Verfahren 1C 558/2021 abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den im jeweiligen Verfahren unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Rechtsanwalt Schaltegger hat teilweise ohne Vollmacht prozessiert und damit unnötige Kosten verursacht, die ihm selbst aufzuerlegen sind (Art. 66 Abs. 3 BGG; vgl. Urteil 6B 184/2016 vom 7. Juli 2016 E. 6 mit Hinweis). Die Parteikosten werden wettgeschlagen (Art. 68 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 554/2021 und 1C 558/2021 werden vereinigt.

2.
Auf die Beschwerde im Verfahren 1C 554/2021 wird nicht eingetreten. Die Beschwerde im Verfahren 1C 558/2021 wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.
Die Gerichtskosten im Verfahren 1C 554/2021 von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Die Gerichtskosten im Verfahren 1C 558/2021 von insgesamt Fr. 6'000.-- werden im Betrag von Fr. 5'000.-- den Beschwerdeführern B.________ und C.________ sowie im Betrag von Fr. 1'000.-- Rechtsanwalt Simon Schaltegger auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat der Stadt Zürich, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. März 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 91 Decisioni parziali - Il ricorso è ammissibile contro una decisione che:
^a	concerne soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate indipendentemente dalle altre;
^b	pone fine al procedimento soltanto per una parte dei litisconsorti.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
²	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
³	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.