1C_554/2021 - 2022-03-10 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 554/2021, 1C 558/2021

Urteil vom 10. März 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1C 554/2021
Stiftung A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch die Rechtsanwälte
Michael Budliger und/oder Lukas Rübel,

und

1C 558/2021
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger,

gegen

Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
und dieser vertreten durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich, Rechtsdienst,
Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich,

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

1C 554/2021
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger,

1C 558/2021
Stiftung A.________,
vertreten durch die Rechtsanwälte
Michael Budliger und/oder Lukas Rübel,

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 29. Juli 2021 (VB.2020.00720).

Sachverhalt:

A.
Mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016 wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 teilweise revidiert. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die Teilrevision (im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am 5. Juli 2017. Mit der BZO 2016 wurde neu die Kernzone Platte festgelegt, zu der unter anderem die Parzellen Nrn. FL92 (Plattenstrasse 50) und FL93 (Plattenstrasse 52) gehören. Die Parzellen befinden sich im Eigentum der Stiftung A.________ und dienen (ganz oder teilweise) dem Betrieb der Schule. Haus und Garten auf der Parzelle Nr. FL93 sind in den Inventaren der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgeführt.
Ein vor Erlass der BZO 2016 ausgearbeitetes Bauprojekt für den Neubau eines Schulhauses auf der Parzelle Nr. FL92 (unter Beanspruchung eines Teils des Nachbargrundstücks Nr. FL93) war im Rechtsmittelverfahren gescheitert, weil die Voraussetzungen für einen Dispens vom vorgeschriebenen minimalen Wohnanteil nicht gegeben waren. In der BZO 2016 wurde der Wohnanteil für beide Parzellen auf 0 % herabgesetzt. Dagegen und gegen die ebenfalls in der BZO 2016 vorgesehenen Baubereiche erhoben einerseits E.________, F.________ und G.________ (Miteigentümer der Parzelle Nr. FL89 an der) und anderseits B.________ und C.________, H.________, D.________ sowie I.________ (Miteigentümer der Parzelle Nr. FL2109 an der) Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 18. Mai 2018 vereinigte das Baurekursgericht die beiden Rekurse und wies sie ab. Nachdem das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine dagegen erhobene Beschwerde teilweise gutgeheissen hatte, wies das erneut mit der Sache befasste Baurekursgericht die Rekurse mit Entscheid vom 4. September 2020 abermals ab. In der Folge gelangten die genannten Personen nochmals ans Verwaltungsgericht. Dieses hiess ihr Rechtsmittel mit Urteil vom 29. Juli 2021 teilweise gut und hob
Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts sowie den Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 30. November 2016 und den Genehmigungsentscheid der Baudirektion insoweit auf, als damit ein rückwärtiger Baubereich in der zweiten Bautiefe auf den Parzellen Nrn. FL92 und FL93 festgelegt worden war. Es wies die Sache zur Prüfung und erneuten Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat zurück. Zudem setzte es die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das vorangegangene Verfahren gemäss Dispositiv-Ziffer II und III des Entscheids des Baurekursgerichts neu fest. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 16. September 2021 beantragt die Stiftung A.________ im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerde teilweise gutgeheissen worden war (Verfahren 1C 554/2021).
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegner beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Baudirektion schliesst auf Gutheissung der Beschwerde, ebenso der Gemeinderat. Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegner haben sich ein weiteres Mal vernehmen lassen.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 17. September 2021 beantragt Rechtsanwalt Simon Schaltegger im Namen von B.________, C.________, D.________ sowie E.________, F.________ und G.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerde in Bezug auf die Herabsetzung des Wohnanteils (von den bestehenden 90 % auf 0 %) auf der Parzelle Nr. 92 abgewiesen worden sei. Die Sache sei zur Belassung des Wohnanteils von 90 % an die Vorinstanz bzw. die Stadt Zürich zurückzuweisen. Zudem seien die Kosten- und Entschädigungsfolgen im kantonalen Verfahren neu zu regeln. Eventualiter sei die Sache zur weiteren Sachverhaltsfeststellung und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder das Baurekursgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegnerin beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat schliesst auf Abweisung der Beschwerde, ebenso die Baudirektion. Die Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin haben sich ein weiteres Mal vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2021 hat das Bundesgericht der Beschwerde aufschiebende Wirkung gegeben. Mit Verfügung vom 11. Februar 2022 forderte es zudem Rechtsanwalt Schaltegger auf, bis am 22. Februar 2022 eine Vollmacht für D.________, E.________, F.________ und G.________ einzureichen, ansonsten die Rechtsschrift unbeachtet bleibe. Die per Gerichtsurkunde versandte Verfügung wurde von der Post mit dem Vermerk "Nicht abgeholt" retourniert.

Erwägungen:

1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts. Sie hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln.

2.

2.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Sie sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Bei der Beschwerdeführerin des Verfahrens 1C 554/2021 trifft dies zu, weil sie Eigentümerin der von den umstrittenen planerischen Festsetzungen betroffenen Parzelle ist, bei den Beschwerdeführern des Verfahrens 1C 558/2021, weil sie Miteigentümer von direkt angrenzenden Parzellen sind und deshalb von der mit der Festsetzung des Wohnanteils auf 0 % einhergehenden Möglichkeit einer immissionsreicheren Nutzung betroffen sind.

2.2. Rechtsanwalt Schaltegger hat trotz Aufforderung keine Vollmacht für D.________, E.________, F.________ und G.________ eingereicht. In Bezug auf diese Personen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 42 Abs. 5 BGG).

2.3. Das Verwaltungsgericht hiess die bei ihm erhobene Beschwerde hinsichtlich der Festsetzung des Baubereichs teilweise gut und wies die Sache zur Prüfung und neuen Entscheidung an den Gemeinderat zurück. Hinsichtlich der Herabsetzung des Wohnanteils wies es die Beschwerde dagegen ab. Die beiden entsprechenden Begehren sind unabhängig voneinander. In Bezug auf das erstgenannte liegt ein Zwischenentscheid gemäss Art. 93 BGG vor, da dem Gemeinderat ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt, in Bezug auf das zweitgenannte dagegen ein Teilentscheid gemäss Art. 91 Abs. 1 lit. a BGG (BGE 144 IV 321 E. 2.3; 140 V 282 E. 4.2; Urteil 1C 355/2008 vom 28. Januar 2009 E. 1.2; mit Hinweisen).

2.4. Während ein Teilentscheid nach Art. 91 BGG vor dem Bundesgericht anfechtbar ist, trifft dies bei einem Zwischenentscheid nach Art. 93 BGG nur zu, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Abs. 1 lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 1 lit. b).

2.5. Die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG sollen das Bundesgericht entlasten; es soll sich möglichst nur einmal mit einer Sache befassen (vgl. BGE 142 II 363 E. 1.3 S. 366; 135 II 30 E. 1.3.2; je mit Hinweisen). Ist die Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, bleibt der Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG). Nach der Rechtsprechung obliegt es der beschwerdeführenden Partei darzutun, inwiefern die Anforderungen nach Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 142 V 26 E. 1.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1C 554/2021 beruft sich nicht auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG und es ist auch nicht offensichtlich, dass der angefochtene Rückweisungsentscheid für sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben kann. Vielmehr ist sie der Auffassung, die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG seien erfüllt. Dies trifft jedoch nicht zu. Diese Bestimmung verlangt, dass sich ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen lässt. Unter die Ersparnis eines bedeutenden Aufwands an Zeit oder Kosten fallen nicht die üblichen Aufwendungen für eine Fortsetzung des Verfahrens. Erfasst wird ausschliesslich der Aufwand für ein Beweisverfahren. Erforderlich ist, dass dieser deutlich überdurchschnittlich erscheint (Urteil 1C 655/2020 vom 3. November 2021 E. 2.3; vgl. auch Urteil 1C 460/2009 vom 22. Januar 2020 E. 2.4; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin beruft sich in dieser Hinsicht auf die Dauer, die das weitere Verfahren haben würde. Ob ihre Vermutungen diesbezüglich realistisch sind, ist fraglich, da der Gemeinderat einzig eine erneute Interessenabwägung im Sinne der Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils vorzunehmen hat. Jedenfalls ist nicht
erkennbar, dass mit einer Gutheissung der Beschwerde ein bedeutender Aufwand für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart würde.

2.6. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde im Verfahren 1C 558/2021 ist mit dem erwähnten Vorbehalt (E. 2.2 hiervor) grundsätzlich einzutreten, auf die Beschwerde im Verfahren 1C 554/2021 dagegen nicht.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer des Verfahrens 1C 558/2021 wehren sich gegen die Herabsetzung des Mindestwohnanteils von 90 % auf 0 % auf der Parzelle Nr. FL92. Sie rügen in diesem Zusammenhang eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts (Art. 97 Abs. 1 BGG) und eine willkürliche Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG, Art. 9 BV).

3.2. Die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör leiten sie daraus ab, dass das Verwaltungsgericht in E. 6.3.2 des angefochtenen Entscheids ihr privates Interesse verneint habe.
Das Verwaltungsgericht legte in der von den Beschwerdeführern zitierten Erwägung seines Urteils dar, dass sich die Empfindlichkeitsstufe der Liegenschaften der Beschwerdeführer nicht ändere, weshalb ihr entgegenstehendes, privates Interesse nicht ins Gewicht falle. Die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Grenzwerte könne erst anhand eines konkreten Bauprojekts geprüft werden; grundsätzlich erscheine es aber nicht ausgeschlossen, dass ein Schulbetrieb diese einhalten könnte. Inwiefern darüber hinaus die Wohnhygiene unter der Herabsetzung des Mindestwohnanteils leide, würden die Beschwerdeführenden nicht ausführen, weshalb nicht weiter darauf einzugehen sei.
Diese Ausführungen genügen der Begründungspflicht. Es reicht aus, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die für sie wesentlichen Überlegungen aufgeführt hat. Die Beschwerdeführer waren gestützt darauf ohne Weiteres in der Lage, den Entscheid sachgerecht anzufechten (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2).

3.3. Weiter rügen die Beschwerdeführer die Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz. Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Zunächst kritisieren die Beschwerdeführer die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Wohnnutzung sei nicht für ein isoliertes Grundstück, sondern für einen nicht unwesentlichen Teil eines Gebiets entlang der Zürichbergstrasse und der Plattenstrasse auf 0 % herabgesetzt worden, womit sich die fragliche Festlegung in ein Gebiet mit (rechtskräftig festgesetzten) Mindestwohnraumanteilen von 0 % eingliedere. Abgesehen davon, dass sie nicht darlegen, inwiefern die Behebung des angeblichen Fehlers bei dieser Feststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 42 Abs. 2 BGG), erweist sich die Kritik auch inhaltlich als unbegründet: Auf dem Zonenplan ist erkennbar, dass die Festsetzung des Mindestwohnanteils von 0 % neben den beiden Parzellen der Beschwerdegegnerin noch mehrere weitere, damit zusammenhängende Parzellen erfasst. Insoweit kann willkürfrei von einem "nicht unwesentlichen Teil eines Gebiets" gesprochen werden. Eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts liegt insofern nicht vor.
Weiter rügen die Beschwerdeführer an mehreren Stellen ihrer Beschwerde eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung bzw. eine "willkürlich unterlassene Sachverhaltswahrnehmung", ohne dass aus ihren Ausführungen hervorgehen würde, welcher Zusammenhang mit der Sachverhaltsfeststellung bestehen soll. Inhaltlich bezieht sich die betreffende Kritik zumindest teilweise auf die Interessenabwägung und somit auf eine Rechts-, nicht eine Sachverhaltsfrage. Darauf ist im Folgenden einzugehen.
Die Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung ist somit unbegründet, soweit darauf überhaupt einzutreten ist.

3.4. Hinsichtlich der Kritik an der vorinstanzlichen Interessenabwägung ist zu beachten, dass die verschiedenen Planungsziele und Planungsgrundsätze gemäss Art. 1 und 3 RPG Entscheidungskriterien und Zielvorgaben bilden, die keine absolute Geltung beanspruchen, sondern im Rahmen der Interessenabwägung gegen andere, möglicherweise widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierte Zielvorschriften abgewogen werden müssen. Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nur eingreifen kann, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Das Bundesgericht auferlegt sich insbesondere Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen (Art. 2 Abs. 3 RPG; zum Ganzen: BGE 134 II 97 E. 3.1; 119 Ia 362 E. 3a und 5a; Urteil 1C 270/2019 vom 27. Februar 2020 E. 3.2; je mit Hinweisen).

3.5. Das Verwaltungsgericht legte dar, solange die Nutzungsvorschriften andere Nutzungen als Wohnnutzungen zuliessen, erscheine die Herabsetzung des Wohnanteils nicht grundsätzlich ausgeschlossen, es sei denn, das Gebiet eigne sich überhaupt nicht für solche anderen Nutzungen. Letzteres sei vorliegend allerdings nicht ersichtlich, befänden sich doch im selben Quartier die Kantonsschule Rämibühl, weitere Gebäude der am Verfahren beteiligten Privatschule sowie diverse Gewerbeliegenschaften im Bereich Freiestrasse und Zürichbergstrasse. Der Gemeinderat führe den Fortbestand und die planerische Sicherung einer zeitgemässen Weiterentwicklung der Privatschule als (öffentliches) Interesse an der Herabsetzung des Wohnanteils an. Dies sei nicht zu beanstanden. Zudem dürften und müssten auch die privaten Interessen der Grundeigentümerin mitberücksichtigt werden, da die Festlegung eines Mindestwohnanteils in ihre Interessen eingreife. Das entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer falle dagegen nicht ins Gewicht, da sich die Empfindlichkeitsstufe ihrer Liegenschaften nicht ändere. Weiter sei zutreffend, dass der kantonale Richtplan eine Wohnraumrückführung in den ans Hochschulgebiet angrenzenden Quartieren, wozu auch das Gebiet
Platte zähle, als Ziel vorschreibe. Er beziehe sich dabei aber auf durch die universitären Institutionen zweckentfremdeten Wohnraum. Zwar scheine nicht ausgeschlossen, dieses Ziel auch im vorliegenden Zusammenhang zu berücksichtigen, es komme ihm allerdings wenig Gewicht zu. Weiter sei darauf hinzuweisen, dass nicht ein konkretes Projekt zur Diskussion stehe. Ob ein Sondernutzungsplan erforderlich sei und ob die Privatschule der Beschwerdegegnerin in der Kernzone zonenkonform wäre, müsse deshalb nicht beantwortet werden. Für das Nutzungsplanungsverfahren sei ausreichend, dass eine Privatschule, wie sie der Gemeinderat planerisch absichern möchte, in der Kernzone nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei und die damit zu erreichende planerische Festlegung nicht als geradezu unzweckmässig erscheine. Kernzonen wiesen häufig eine Zentrumsfunktion auf und dienten regelmässig öffentlichen Bauten, Wohnbauten sowie mässig störenden Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben. Da davon auszugehen sei, dass insbesondere Schulhausplätze, Schulsportanlagen und Kinderspielplätze sowie Kindertagesstätten in einer Wohnzone eine zonenkonforme Nutzung darstellen könnten, sei nicht ersichtlich, inwiefern eine Privatschule in einer Kernzone grundsätzlich
nicht zonenkonform sein sollte. Gleich verhalte es sich mit der Erschliessung. Diese erscheine jedenfalls nicht als geradezu ausgeschlossen, was auf der Stufe der Rahmennutzungsplanung ausreiche.

3.6. Insoweit als die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe das Interesse an der Wohnraumrückgewinnung zu wenig stark gewichtet, die privaten, wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdegegnerin dagegen zu stark, ist keine Willkür erkennbar. Es handelt sich dabei um eine typische Frage des Planungsermessens, die nach dem Ausgeführten nicht vom Bundesgericht zu beantworten ist. Der unter pauschalem Hinweis auf Art. 1 und 3 RPG erhobene Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe eine Interessenabwägung in willkürlicher Weise verweigert, erscheint angesichts der oben wiedergegebenen Begründung des angefochtenen Entscheids zudem als haltlos. Die Beschwerdeführer legen denn auch nicht konkret dar, mit welchen Zielen (Art. 1 RPG) oder Planungsgrundsätzen (Art. 3 RPG) der angefochtene Entscheid unvereinbar sein sollte. Das Verwaltungsgericht hat weiter richtigerweise hervorgehoben, dass nicht ein konkretes Bauprojekt zur Diskussion steht, weshalb auf die von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen der Zonenkonformität einer Privatschule, deren "Betriebscharakters" und der Erschliessung nicht weiter einzugehen ist. Dass ein Bauprojekt ohne Wohnnutzung am betreffenden Ort von vornherein ausgeschlossen wäre, ist nicht erkennbar.
Der Hinweis der Beschwerdeführer, gemäss Art. 41 BZO seien nur nicht störende Betriebe zugelassen, geht an der Sache vorbei, denn nach dieser Bestimmung betrifft die Einschränkung nur Gebiete mit einem Wohnanteil von 90 %, während bei einem Wohnanteil von weniger als 90 % auch mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen sind (Abs. 1 und 2). Weiter sind auch die vorinstanzlichen Ausführungen zur Vereinbarkeit mit dem kantonalen Richtplan überzeugend. Die Beschwerdeführer kritisieren insofern, eine Schule sei an diesem Standort klar ausgeschlossen, weil "bar jeglicher richtplanerischer Grundlage" und "nutzungsplanerisch nicht vorgesehen"; sie setzen sich mit den betreffenden vorinstanzlichen Erwägungen jedoch nicht substanziiert auseinander (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG).

4.
Auf die Beschwerde im Verfahren 1C 554/2021 ist somit nicht einzutreten, während die Beschwerde im Verfahren 1C 558/2021 abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den im jeweiligen Verfahren unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Rechtsanwalt Schaltegger hat teilweise ohne Vollmacht prozessiert und damit unnötige Kosten verursacht, die ihm selbst aufzuerlegen sind (Art. 66 Abs. 3 BGG; vgl. Urteil 6B 184/2016 vom 7. Juli 2016 E. 6 mit Hinweis). Die Parteikosten werden wettgeschlagen (Art. 68 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 554/2021 und 1C 558/2021 werden vereinigt.

2.
Auf die Beschwerde im Verfahren 1C 554/2021 wird nicht eingetreten. Die Beschwerde im Verfahren 1C 558/2021 wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.
Die Gerichtskosten im Verfahren 1C 554/2021 von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Die Gerichtskosten im Verfahren 1C 558/2021 von insgesamt Fr. 6'000.-- werden im Betrag von Fr. 5'000.-- den Beschwerdeführern B.________ und C.________ sowie im Betrag von Fr. 1'000.-- Rechtsanwalt Simon Schaltegger auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat der Stadt Zürich, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. März 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 91 Teilentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen einen Entscheid, der:
^a	nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können;
^b	das Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen und Streitgenossinnen abschliesst.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 2 Planungspflicht - 1 Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab.
²	Sie berücksichtigen die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit.
³	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.